促進城鎮(zhèn)化的政策抉擇

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遼寧城鎮(zhèn)化水平由1978年的36.6%提高到2010年的62.2%，年均提高1.67個百分點。城鎮(zhèn)化在快速發(fā)展的同時，也引發(fā)了一些不容忽視的問題，如土地城鎮(zhèn)化速度快于人口城鎮(zhèn)化、城市公共服務(wù)需求與供給之間的緊張沖突、城市發(fā)展不集約等等。從以往城鎮(zhèn)化建設(shè)過程看，地方公共財政收支規(guī)模和結(jié)構(gòu)是激勵、引導(dǎo)、抑制或制約城市經(jīng)濟發(fā)展及其空間結(jié)構(gòu)演化的重要因素，城鎮(zhèn)化發(fā)展成為我國公共財政制度建設(shè)的焦點所在。在城鎮(zhèn)化發(fā)展中，地方政府財政政策選擇和財政政策績效提高成為城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的重要保障。

一、遼寧城鎮(zhèn)化發(fā)展特點

1.城鄉(xiāng)關(guān)系有所改善，但城鄉(xiāng)差距仍然很大?！笆晃濉逼陂g隨著統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展戰(zhàn)略提出，長期城鄉(xiāng)隔離的二元結(jié)構(gòu)有所改變，過去在一定程度上被壓抑的城鎮(zhèn)化潛能得到釋放。遼寧省財政用于農(nóng)業(yè)的支出規(guī)模不斷擴大，年均增速達(dá)到20%以上，農(nóng)業(yè)從業(yè)人員呈現(xiàn)減少趨勢，農(nóng)村居民收入提高較快，大量農(nóng)村人口進入城市。但由于受城鄉(xiāng)長期分割政策的影響，國家以及地方財政在提供公共產(chǎn)品的支出方面存在著城鄉(xiāng)間嚴(yán)重不均的現(xiàn)象，農(nóng)村居民收入和公共服務(wù)水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城鎮(zhèn)的狀況沒有得到根本性改變。

2.城市空間快速拓展，老城區(qū)注重內(nèi)涵發(fā)展提高吸納力，新城區(qū)承接主要新增人口。拓展空間是近年來遼寧大中城市發(fā)展的主要模式。2000年至今遼寧城市建成區(qū)的面積在原來的基礎(chǔ)上擴展了四分之一。城市的拓展主要有兩種模式：一是提高中心城市的密度，二是建設(shè)新城拓展城市原有規(guī)模。遼寧城市建成區(qū)人口密度不大，特別是一些中等城市發(fā)展還有很大空間。

3.城市基礎(chǔ)設(shè)施承載能力穩(wěn)步提升，但城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)要滯后于城鎮(zhèn)化進程。遼寧近年來城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有很大改善，盡管如此城市基礎(chǔ)設(shè)施總體建設(shè)水平滯后于城鎮(zhèn)化進程。

二、近年來財政政策在促進遼寧城鎮(zhèn)化建設(shè)中的作用

1.建立公共財政體制，支持城鎮(zhèn)化建設(shè)。公共財政體制的逐步建立使遼寧在財政支出結(jié)構(gòu)上發(fā)生了很大變化，財政支出加大了對城市基礎(chǔ)設(shè)施投入力度，特別是在產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)和新城區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上發(fā)揮了重要作用。遼寧省設(shè)立了財政專項資金支持縣域工業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)專項資金，全部用于道路、供水、排水、供電、環(huán)保?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)和改造城市建設(shè)固定資產(chǎn)投資額呈較大幅度增長，城市教育、衛(wèi)生等公共服務(wù)領(lǐng)域投入都有很大增加，有效滿足了城鎮(zhèn)化建設(shè)對公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的需要。

2.實施財稅優(yōu)惠政策，扶持經(jīng)濟發(fā)展。遼寧制定了一系列支持城鎮(zhèn)經(jīng)濟發(fā)展、鼓勵承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、促進資源型城市轉(zhuǎn)型、發(fā)展新型產(chǎn)業(yè)、提高城鎮(zhèn)人口容納等促進城鎮(zhèn)化發(fā)展的政策。比如對服務(wù)業(yè)發(fā)展特色顯著的區(qū)、縣、產(chǎn)業(yè)園區(qū)給予資金支持；調(diào)整支持企業(yè)財政資金使用方向，重點支持生態(tài)環(huán)境保護、企業(yè)自主創(chuàng)新、循環(huán)經(jīng)濟、節(jié)能減排、資源綜合利用等；增加財政對中小企業(yè)信用擔(dān)保體系的投入，有效解決中小企業(yè)融資難等問題。

3.加大對“三農(nóng)”投入，促進城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。增加對農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入，重點支持防洪體系、農(nóng)田水利、水源工程等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、小流域綜合治理等項目建設(shè)；增加發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的投入，大力支持設(shè)施農(nóng)業(yè)小區(qū)等重點項目建設(shè)，推進“一縣一品”和“一縣一業(yè)”；加大對農(nóng)民科技培訓(xùn)、農(nóng)業(yè)機械化發(fā)展、農(nóng)民專業(yè)合作組織建設(shè)等投入力度；增加對農(nóng)村公益性事業(yè)的投入，改善農(nóng)村交通、衛(wèi)生條件和人居環(huán)境。

4.健全社會保障制度保障城鎮(zhèn)化平穩(wěn)發(fā)展。遼寧社會保障支出成為財政支出重點，社保和就業(yè)支出增幅高于財政收入增幅，2010年全省社會保障和就業(yè)支出達(dá)到579.84億元。城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險實現(xiàn)省級統(tǒng)籌，連續(xù)6次提高了企業(yè)退休人員基本養(yǎng)老金水平。先后出臺了減免稅費、小額擔(dān)保貸款、社會保險補貼、公益性崗位補貼、提供免費就業(yè)服務(wù)等一系列財稅優(yōu)惠政策。通過財政補貼、獎勵等形式，支持勞動服務(wù)機構(gòu)、勞動力市場網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，加強就業(yè)指導(dǎo)和教育培訓(xùn)等。

三、現(xiàn)行財政政策促進遼寧城鎮(zhèn)化發(fā)展方面的不足

1.城鎮(zhèn)化建設(shè)資金不足制約服務(wù)供應(yīng)能力提高。城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金存在較大缺口，大部分需要通過外部融資來解決，一是通過地方政府融資平臺向銀行借貸，二是通過城投公司發(fā)行企業(yè)債券即城投債，三是中央財政地方債。此外，還有通過銀行和信托公司合作發(fā)行信托理財產(chǎn)品等融資方式。現(xiàn)行融資方式存在潛在的財政風(fēng)險和系統(tǒng)性金融風(fēng)險隱患。地方政府融資平臺一般采取土地質(zhì)押或政府變相擔(dān)保的方式進行融資增信，與地方財政有連帶關(guān)系，由于地方政府融資平臺所投資的項目大多是公益性和準(zhǔn)公益性項目，項目現(xiàn)金流不足以還本付息，還本付息主要依賴于政府財政補貼和土地出讓收入。近幾年土地出讓金已成為地方政府財政預(yù)算外收入的最主要來源，遼寧土地出讓金收入占地方財政收入的30%左右。加之地方政府融資平臺普遍存在內(nèi)控機制不健全、缺乏公共監(jiān)督等問題，一旦數(shù)額巨大的負(fù)債進入還本付息高峰，或者出現(xiàn)土地出讓收益減少、融資平臺資金鏈斷裂等情況，可能會導(dǎo)致地方政府融資平臺無法按時償還債務(wù)，引發(fā)地方政府財政風(fēng)險和系統(tǒng)性金融風(fēng)險。

2.城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)公共投資效率不高。一些地區(qū)不考慮自身的經(jīng)濟發(fā)展水平和財力，盲目地推進城鎮(zhèn)化，大廣場、大學(xué)城、大規(guī)模的新城建設(shè)等造成城市空間利用率低，土地城鎮(zhèn)化速度快于人口城鎮(zhèn)化速度，不僅大量浪費資源，也為地方經(jīng)濟的長期發(fā)展帶來隱患。同時，新城與老城在開發(fā)和發(fā)展過程中也存在一些沖突。除了在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上搶奪投資外，有些城市新城與老城的信息通訊、公交線路、供水、供電、供氣等已建成基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不能很好銜接，無法實現(xiàn)資源共享，造成資源浪費。

3.財政政策在增強遼寧城市集聚功能方面發(fā)揮作用有限。遼寧城市的集聚功能作用沒有充分發(fā)揮，從目前我省城市建成區(qū)人口密度看，2010年全省平均為1814人，其中人口密度較大的城市，如沈陽3177人/平方公里，大連2450人/平方公里，但是與北京、上海相比也還是較低，特別是一些中等城市發(fā)展還有很大空間；從經(jīng)濟密度看，我省很多城市經(jīng)濟密度較低，2010年沈陽市的經(jīng)濟密度為12.2億元/平方公里，大連的經(jīng)濟密度為13.2億元/平方公里，沈陽、大連的經(jīng)濟密度僅為上海的一半，阜新、葫蘆島的經(jīng)濟密度更低，城市發(fā)展極為不經(jīng)濟，財政政策在促進企業(yè)和人口地域集聚效應(yīng)方面發(fā)揮作用有限。

四、促進遼寧城鎮(zhèn)化建設(shè)財政政策取向

在現(xiàn)階段，城鎮(zhèn)化更多的是市場機制配置資源的結(jié)果，但城鎮(zhèn)化過程并不必然是一個城鄉(xiāng)之間在收入、消費和包括教育、醫(yī)療、社會保障在內(nèi)的公共服務(wù)等方面均衡發(fā)展的過程，因此政府要發(fā)揮其應(yīng)有的作用，特別是財政政策應(yīng)當(dāng)在創(chuàng)造市場準(zhǔn)入、要素流動、建立均等公共服務(wù)水平、促進城鎮(zhèn)化可持續(xù)發(fā)展方面提高政策效率，成為促進城鎮(zhèn)化健康發(fā)展重要保障。

1.建立城鎮(zhèn)化發(fā)展資金穩(wěn)定融資機制，緩解當(dāng)前城鎮(zhèn)化過程中的資金壓力。增強地方財政在城鎮(zhèn)化進程中的自我發(fā)展能力，需要建立穩(wěn)定的籌資機制。要引入市場機制，建立政府、個人和企業(yè)共同投資的多元化投融資機制，要放寬民間投資的準(zhǔn)入，為城鎮(zhèn)建設(shè)融資拓寬渠道，引導(dǎo)和支持民間資本進入基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施、市政公用事業(yè)、社會事業(yè)、金融服務(wù)等領(lǐng)域。應(yīng)明確界定政府投資范圍，規(guī)范地方政府融資平臺管理，防范投資風(fēng)險；建立嚴(yán)格細(xì)致的地方政府債務(wù)管理的體制，透明地方政府信息，建立地方政府財政與債務(wù)管理評價機制。改變現(xiàn)行依靠農(nóng)民的土地、資源和積累支持城鎮(zhèn)化發(fā)展的方式，完善土地出讓收入管理制度。通過改革土地管理制度和完善征地補償制度，使農(nóng)民更多地分享農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)用地過程中形成的土地增值收益。讓土地出讓收入更多的用于城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中社會保障、就業(yè)、住房、環(huán)境改善等方面，促進城鎮(zhèn)化的內(nèi)生增長，抑制土地城鎮(zhèn)化過快發(fā)展。

2.引導(dǎo)人口或企業(yè)集聚，增強城市集聚功能。遼寧建設(shè)新城、新市鎮(zhèn)的發(fā)展戰(zhàn)略必然要對遼寧未來的產(chǎn)業(yè)布局和人口積聚產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響。依托新城、新市鎮(zhèn)的區(qū)位優(yōu)勢和資源優(yōu)勢，接受大城市轉(zhuǎn)移出來的成熟產(chǎn)業(yè)，開發(fā)具有比較優(yōu)勢的專業(yè)化產(chǎn)業(yè)，以建設(shè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)和發(fā)展產(chǎn)業(yè)集群為重點，培育支撐新城、新市鎮(zhèn)長遠(yuǎn)發(fā)展的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)和支柱產(chǎn)業(yè)；新城、新市鎮(zhèn)和工業(yè)園區(qū)建設(shè)要加大投資密度和開發(fā)強度，提高新城新市鎮(zhèn)吸納就業(yè)人口和居住人口的能力。根據(jù)不同經(jīng)濟區(qū)域的主體功能，統(tǒng)籌考慮經(jīng)濟布局、就業(yè)崗位、人口居住、資源環(huán)境，形成合理的城鎮(zhèn)化空間格局，保證城鎮(zhèn)在其自身的環(huán)境容量和區(qū)域的資源承載力限度之內(nèi)持續(xù)發(fā)展。在資源環(huán)境承載能力較強的區(qū)域，財政政策要鼓勵經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)和人口的集聚；在資源環(huán)境承載能力較弱的生態(tài)環(huán)境脆弱區(qū)域，財政政策要運用轉(zhuǎn)移支付、稅收等手段，適度限制產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和人口的集中。順應(yīng)城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律，支持和鼓勵大城市發(fā)展，促進大城市現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的發(fā)展，使之成為城市經(jīng)濟的重要支撐和新的增長點。提高小城市與外部的經(jīng)濟聯(lián)系能力，采取有效措施吸引產(chǎn)業(yè)集聚帶動小城鎮(zhèn)的發(fā)展。同時慎重發(fā)展小城鎮(zhèn)，防止出現(xiàn)空城等浪費土地和資源的現(xiàn)象。

3.提高地方政府公共投資效率。監(jiān)督用于公共項目的財政資金使用。在城鎮(zhèn)公共設(shè)施項目確定階段，要有城鎮(zhèn)市民參與城鎮(zhèn)公共設(shè)施項目環(huán)節(jié)，使城鎮(zhèn)公共設(shè)施建設(shè)真正符合大多數(shù)城鎮(zhèn)居民的意愿。在選定建設(shè)者階段，應(yīng)完善招投標(biāo)制度。建立財政資金在項目事前、事中及事后的監(jiān)督審核，建立司法監(jiān)督、行業(yè)監(jiān)督和社會群眾監(jiān)督三結(jié)合的監(jiān)督聯(lián)動機制。在項目建設(shè)階段，將城鎮(zhèn)公共設(shè)施建設(shè)預(yù)算等一些具體內(nèi)容進行公示，增加城鎮(zhèn)公共設(shè)施建設(shè)的透明度，為提高財政資金使用效率創(chuàng)造條件。改進公共服務(wù)供給方式。劃分各級政府公共服務(wù)職能，明確職責(zé)范圍，推進公共服務(wù)提供方式的社會化和市場化，在提供服務(wù)過程中盡可能引入市場因素，以此來提高管理效率，降低服務(wù)成本。改變過去公共服務(wù)統(tǒng)統(tǒng)由國家包攬的辦法，一些公共服務(wù)項目也可交由社會團體或私營部門等非政府機構(gòu)管理。