村莊土地財政化原因及防范

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村干部身處農村最基層，工作內容涉及面廣，工作難度與復雜程度大，牽扯精力較多，而因縣鄉(xiāng)農業(yè)經(jīng)濟發(fā)展普遍落后，財力捉襟見肘，能夠給予村干部的補貼非常有限，一些村干部作為村組能人，工作辛苦，收入?yún)s比過去大幅降低。在無新的財源可開的村組經(jīng)濟條件下，許多村干部盯上了村組集體“土地”這一新的生財之道，并試圖使村組集體土地財政長期維系下去，使之變成持續(xù)的財政源泉。農地作為具有中國特色的特殊資產(chǎn)，承載了比世界上任何一個國家都復雜的利益關系，農村集體土地“財政化”，不僅會導致村干部索賄受賄，大發(fā)土地財，而且會直接損害村組社員切身利益，阻礙國家法律法規(guī)在農村的貫徹實施，激發(fā)干群矛盾和導致群眾集體上訪，影響農村社會安全穩(wěn)定。面對我國特殊的國情和村干部對農村集體土地“財政化”的情有獨鐘這一新的現(xiàn)實情況，必須從戰(zhàn)略的角度給予高度重視，并盡快采取有效措施予以遏制，進一步加強對農村集體土地用途的監(jiān)管與管制。

一、村莊集體土地“財政化”行為動因分析

1.農村基層組織大“事權”小“財權”的制度設計，是導致農村集體土地財政化的客觀誘因

農村基層組織作為村組基層管理機構，實際承擔著三種角色任務：一是政府下達任務的執(zhí)行者；二是村組集體資產(chǎn)的管理者；三是村組公共產(chǎn)品的提供者。其具體“事權”主要是對村組政務和事務進行組織、管理、協(xié)調和控制。政務是上級政府安排的行政方面的事務，需要通過討論制定方案加以落實；村務涉及內容較多，村組社會經(jīng)濟發(fā)展，村莊道路規(guī)劃、村居規(guī)劃、環(huán)境美化與綠化，集體財產(chǎn)收益、管理與使用，村辦學校和村內筑路、建橋、供電、自來水管道鋪設等，村辦企業(yè)立項、建設和承包管理，農村集體土地承包、調整、租賃管理，村民宅基地的劃撥、使用管理，村民自治制度和村規(guī)民約的修訂等村組集體內涉及各家各戶的各種重大問題和事項?？梢哉f農村基層組織作為農村自治組織，雖然在村組社區(qū)管理中扮演著多種角色，承擔著多項“事權”和責任，但在村干部的報酬安排上，卻沒有做相關法律和政策上的統(tǒng)一和明確的界定，只是散見于有關零星報道和文件中，由于缺少可操作性的法規(guī)與制度，各地只有通過發(fā)放誤工補貼的方式來解決村干部報酬問題，村干部“事權”與“財權”的嚴重不平衡，導致一些素質較低的村干部在村組缺乏其他可“生財”資源的背景下，大打“土地牌”，以農村集體土地合理流轉為名，出售或出租耕地搞商業(yè)開發(fā)，變相對耕地進行農地非糧化、農地非農化經(jīng)營，致使部分農戶無地可種[1]。

2.農村基層組織集自治權與“行政權”于一體，為“以地生財”創(chuàng)造了外部條件

依照我國村民委員會組織法規(guī)定，村民委員會可以依照法律法規(guī)，管理本村農民集體所有的土地和其他財產(chǎn)。雖然從字面上看，村民委員會可視為農村集體資產(chǎn)的法定管理者，但由于村組作為自治組織機構，沒有法人資格，既無獨立的民事權力能力，也沒有真正意義上的民事行為能力，因此，其農村集體資產(chǎn)管理權，只是一種代表村民管理村民大會決定的某一事項的一事一議管理權。而在實踐上，受我國長期以來形成的“官本位”慣性思維影響，幾乎所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府都把村民委員會作為下屬或分支機構，通過行政命令進行工作任務布置，以各種不同方式利用村委會干預村民自治，更為甚者，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府利用其村委會選舉的主導權通過在選舉的重要環(huán)節(jié)加以干預，直接左右選舉結果，以組織手段來實現(xiàn)對村委會的直接控制，賦予村委會鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府的部分執(zhí)政能力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在村委會選舉和運行中的支配和控制，在利用公權力侵蝕與損害了法定的村民自治制度和自主發(fā)展活力的同時，也強化了村委會的組織權利和管理權擴張欲望，許多村委會把自己管理的村組視為了“獨立法人”，村干部則視自己為村組“法人代表”。加之農村集體財產(chǎn)歸集體所有，而到底歸哪級集體所有，各地界定上很不統(tǒng)一，有的是歸行政村所有，有的是歸自然村或生產(chǎn)組。農村集體財產(chǎn)所有權界定的模糊，加上村委會治權政治化和擴大化，導致事實上農村集體資產(chǎn)的運作和管理往往由村干部說了算，在現(xiàn)行農戶獨立自主經(jīng)營，村組沒有其他財產(chǎn)可支配，只有土地這一集體財產(chǎn)可以調整的背景下，農村基層組織“以地生財”成為其現(xiàn)實選擇。

3.農村集體土地管理制度的弱化，為土地財政化運作創(chuàng)造了可用空間

農村實行聯(lián)產(chǎn)承包責任制后，一家一戶的農民只對自己承包的土地進行經(jīng)營，沒有就集體內部成員之間，集體內部成員和集體之間的利益關系通過契約給予明確，使得農民對土地所享有的權益僅體現(xiàn)為一項身份權，而不是財產(chǎn)權。農民缺乏真正意義上的土地支配權和處置權，導致其對于集體內部其他成員承包經(jīng)營的土地處置情況缺乏熱情關注，沒有收集全村整體土地處置情況信息的動力。使得農村集體土地資產(chǎn)在名義上表現(xiàn)為“共同共有”，但實質卻處于“人人有份，人人不問”狀態(tài)，也就是說對于集體土地資產(chǎn)管理農民不僅在信息上處于劣勢，而且在所有權行使上也處于劣勢，既無力也無法監(jiān)督村干部的非法越權行為。作為人的村干部利用信息交流中存在信息差別，違背法律規(guī)定的集體土地自愿流轉原則，以村集體征用或回租名義，強行從農戶手中集中收回農民耕地，然后再以“反租倒包”等形式將土地轉租給經(jīng)營大戶用于水產(chǎn)、畜禽養(yǎng)殖，種植花卉、中藥等農業(yè)開發(fā)，或直接租給企業(yè)用于企業(yè)生產(chǎn)，利用各種潛規(guī)則暗箱操作集體土地流轉，或者以某種心知肚明的“規(guī)矩”大膽尋租。農村集體土地的產(chǎn)權不完整、權屬界定不清晰、信息不對稱、管理機制不健全，為村干部進行“逆向選擇”提供了客觀條件，村干部通過土地財政化運作，謀劃獲取尋租利益，以此實現(xiàn)自身利益最大化[2]。

二、約束農村基層組織“以地生財”逆向行為的對策

1.在建立明確的農地產(chǎn)權登記和規(guī)劃制度基礎上，建立完善的農地承包、經(jīng)營和租賃制度

農地權利的明確劃分和界定，是體現(xiàn)與調動農地利用相關各方利益主體依法經(jīng)營和管理，促進農地正常流轉，保障農民合法權益，防范侵權行為發(fā)生的關鍵。為此，國家立法機關應通過農地產(chǎn)權立法，建立起適應農村發(fā)展實際，符合我國國情的明確的土地產(chǎn)權界定法律制度。首先，要通過立法明確界定農地各項權能的歸屬及其邊界，理順集體內部農民與其所有土地的身份和職權關系、村干部對集體土地管理權的界限、范圍以及與此相伴生的土地財產(chǎn)權關系，徹底解決當前農地所有權主體模糊和主體錯位等問題；其次，要建立配套的農地權屬登記和確認制度，國家要在土地管理部門建立專門的農地權屬登記機構，對所有農村社區(qū)的每塊土地都進行準確的丈量登記，明確其所有權或使用權人后，由政府機關給予頒發(fā)土地所有權證或使用權證。持有農地所有權證或使用權證的主體，可依法行使農地處置權或管理權。包括政府、村委會和其他交易主體在內的任何單位與個人，要想進行農地所有權或使用權主體變更，均需與權屬主體協(xié)商一致后到登記機關辦理變更登記手續(xù)，以此斷掉各種伸向農地的“黑手”。再次，要編制詳盡的農地利用規(guī)劃，為保障糧食安全，提高農地利用效率，縣鄉(xiāng)基層政府要在中央和省級政府的整體指導性規(guī)定和農地規(guī)劃硬性指標約束下，編制符合當?shù)貙嵡榈霓r地利用規(guī)劃，經(jīng)提請同級人民代表大會表決，并報請省級政府部門備案后即產(chǎn)生法律效率，任何政府、法人和個人均不得隨意變更，讓規(guī)劃把尋租人擋在農地交易過程之外。最后，建立并完善農地評估、承包和租賃制度，村組集體經(jīng)濟組織對村集體自留的農地進行承包、租賃，或以農地招標投標方式參股、合作經(jīng)營，應事前制定實施方案，在明確相關農地位置、面積、用途，承包或租賃性質、條件、價格、收益分配及流轉方式基礎上，找具備資質的單位對農地進行資產(chǎn)評估，就雙方協(xié)商一致擬訂經(jīng)濟合同，以合同界定雙方權利、義務和違約責任，實施過程中要定期對流轉農地的使用和收益情況進行檢查，確保農地運營符合規(guī)劃、安全和保值增值[3]。

2.在大力發(fā)展村組集體經(jīng)濟基礎上，積極推進村干部職業(yè)化

要根除農村集體土地“財政化”根源，除建立完善的法律和制度外，建立穩(wěn)定可靠地村干部報酬解決機制是非常重要的一環(huán)。為此，通過政策支持與引導，依靠村組集體智慧發(fā)展村組集體經(jīng)濟，形成良性經(jīng)濟循環(huán)不失是一條重要路徑。以農業(yè)為主的縣市可將熟悉農村工作，技術能力和工作能力強，懂經(jīng)濟、會管理的政府機關干部與村組結成幫扶對子，在一段時間內駐村蹲點，發(fā)掘利用各村集體的人力、資源和環(huán)境等要素資源，因地制宜地宜農則農、宜商則商、宜工則工、宜旅游則旅游地帶領村組農民發(fā)展集體經(jīng)濟，培育農地財政之外的新的經(jīng)濟增長點，壯大村組集體經(jīng)濟實力，形成村組集體收入穩(wěn)定增長機制，起到下派一個干部，搞活一個村，吸一批能人或外商，引進一批新產(chǎn)品或新技術，發(fā)展一項產(chǎn)業(yè)，示范帶動一批農戶，致富一方群眾的示范效應[4]。集體經(jīng)濟壯大后，可引導村民將集體企業(yè)中的能人選派為村干部，作為集體經(jīng)濟的帶頭人，他們通過勞動解決自身勞動報酬，提高經(jīng)濟和生活待遇。以工業(yè)及第三產(chǎn)業(yè)為主的縣市，在財力相對充足的情況下，可考慮將村干部工資及養(yǎng)老保險納入本級財政預算加以安排。具體分配上可通過結構工資形式分為兩部分發(fā)放，一部分根據(jù)村組社區(qū)人口數(shù)量核定出基礎工資標準，并按月定額發(fā)放；另一部分可根據(jù)各項任務完成情況核定責任工資，根據(jù)每年初同村干部簽訂的政務、村務目標責任書，年終經(jīng)群眾代表對村干部德、能、勤、績、廉等方面進行綜合測評考核后，按考評成績分類、分檔一次性發(fā)放，將村干部的報酬與工作績效掛鉤，使村干部主要精力運用于村組管理，打消傳統(tǒng)的以地生財?shù)腻e誤觀念。

3.讓農民擔當農村集體土地所有權人代表，強化農戶在農地經(jīng)營中的話語權

農地管理除了需要中央政府制定嚴格的土地登記、規(guī)劃、征用等可操作性強的管理制度外，最根本的還必須讓擁有權屬登記人的農民參加到談判中來，因為農民戀土情深，讓農民獲取充分的信息和得到平等的談判地位后，農民作為權屬登記人直接參與談判，有助于流轉過程的科學管理，能有效降低村干部作為村組人運用農地資產(chǎn)尋租的空間，有利于對村干部侵權行為的監(jiān)督。因此，凡是討論村組土地能否流轉，如何流轉的問題，村委會必須通過主持全體村民大會或村民代表會議形式，集體商議選舉村組土地流轉談判人員，讓農民群眾最信任、感覺最能代表他們利益的人員與村干部一道進行談判，談判過程中村委會要及時將每一階段的信息向村民公開，使得無論是農地區(qū)位、面積、參照價格還是經(jīng)濟發(fā)展狀況等影響流轉費用及其分配的問題，還是土地流轉談判的交易進程，都要得到全面和充分的監(jiān)督，讓農地流轉置身于陽光之下，消除村干部借農地流轉尋租或腐敗的滋生土壤。只有讓農民真正以農地主人的身份參與流轉管理，才能充分調動農民保護農地及住宅權益的積極性，使監(jiān)督的渠道更順暢，監(jiān)督制度更有效，我國的耕地安全更有效保障。