村莊土地財(cái)政化原因及防范

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村干部身處農(nóng)村最基層，工作內(nèi)容涉及面廣，工作難度與復(fù)雜程度大，牽扯精力較多，而因縣鄉(xiāng)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展普遍落后，財(cái)力捉襟見肘，能夠給予村干部的補(bǔ)貼非常有限，一些村干部作為村組能人，工作辛苦，收入?yún)s比過去大幅降低。在無新的財(cái)源可開的村組經(jīng)濟(jì)條件下，許多村干部盯上了村組集體“土地”這一新的生財(cái)之道，并試圖使村組集體土地財(cái)政長期維系下去，使之變成持續(xù)的財(cái)政源泉。農(nóng)地作為具有中國特色的特殊資產(chǎn)，承載了比世界上任何一個國家都復(fù)雜的利益關(guān)系，農(nóng)村集體土地“財(cái)政化”，不僅會導(dǎo)致村干部索賄受賄，大發(fā)土地財(cái)，而且會直接損害村組社員切身利益，阻礙國家法律法規(guī)在農(nóng)村的貫徹實(shí)施，激發(fā)干群矛盾和導(dǎo)致群眾集體上訪，影響農(nóng)村社會安全穩(wěn)定。面對我國特殊的國情和村干部對農(nóng)村集體土地“財(cái)政化”的情有獨(dú)鐘這一新的現(xiàn)實(shí)情況，必須從戰(zhàn)略的角度給予高度重視，并盡快采取有效措施予以遏制，進(jìn)一步加強(qiáng)對農(nóng)村集體土地用途的監(jiān)管與管制。

一、村莊集體土地“財(cái)政化”行為動因分析

1.農(nóng)村基層組織大“事權(quán)”小“財(cái)權(quán)”的制度設(shè)計(jì)，是導(dǎo)致農(nóng)村集體土地財(cái)政化的客觀誘因

農(nóng)村基層組織作為村組基層管理機(jī)構(gòu)，實(shí)際承擔(dān)著三種角色任務(wù)：一是政府下達(dá)任務(wù)的執(zhí)行者；二是村組集體資產(chǎn)的管理者；三是村組公共產(chǎn)品的提供者。其具體“事權(quán)”主要是對村組政務(wù)和事務(wù)進(jìn)行組織、管理、協(xié)調(diào)和控制。政務(wù)是上級政府安排的行政方面的事務(wù)，需要通過討論制定方案加以落實(shí)；村務(wù)涉及內(nèi)容較多，村組社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展，村莊道路規(guī)劃、村居規(guī)劃、環(huán)境美化與綠化，集體財(cái)產(chǎn)收益、管理與使用，村辦學(xué)校和村內(nèi)筑路、建橋、供電、自來水管道鋪設(shè)等，村辦企業(yè)立項(xiàng)、建設(shè)和承包管理，農(nóng)村集體土地承包、調(diào)整、租賃管理，村民宅基地的劃撥、使用管理，村民自治制度和村規(guī)民約的修訂等村組集體內(nèi)涉及各家各戶的各種重大問題和事項(xiàng)?？梢哉f農(nóng)村基層組織作為農(nóng)村自治組織，雖然在村組社區(qū)管理中扮演著多種角色，承擔(dān)著多項(xiàng)“事權(quán)”和責(zé)任，但在村干部的報(bào)酬安排上，卻沒有做相關(guān)法律和政策上的統(tǒng)一和明確的界定，只是散見于有關(guān)零星報(bào)道和文件中，由于缺少可操作性的法規(guī)與制度，各地只有通過發(fā)放誤工補(bǔ)貼的方式來解決村干部報(bào)酬問題，村干部“事權(quán)”與“財(cái)權(quán)”的嚴(yán)重不平衡，導(dǎo)致一些素質(zhì)較低的村干部在村組缺乏其他可“生財(cái)”資源的背景下，大打“土地牌”，以農(nóng)村集體土地合理流轉(zhuǎn)為名，出售或出租耕地搞商業(yè)開發(fā)，變相對耕地進(jìn)行農(nóng)地非糧化、農(nóng)地非農(nóng)化經(jīng)營，致使部分農(nóng)戶無地可種[1]。

2.農(nóng)村基層組織集自治權(quán)與“行政權(quán)”于一體，為“以地生財(cái)”創(chuàng)造了外部條件

依照我國村民委員會組織法規(guī)定，村民委員會可以依照法律法規(guī)，管理本村農(nóng)民集體所有的土地和其他財(cái)產(chǎn)。雖然從字面上看，村民委員會可視為農(nóng)村集體資產(chǎn)的法定管理者，但由于村組作為自治組織機(jī)構(gòu)，沒有法人資格，既無獨(dú)立的民事權(quán)力能力，也沒有真正意義上的民事行為能力，因此，其農(nóng)村集體資產(chǎn)管理權(quán)，只是一種代表村民管理村民大會決定的某一事項(xiàng)的一事一議管理權(quán)。而在實(shí)踐上，受我國長期以來形成的“官本位”慣性思維影響，幾乎所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府都把村民委員會作為下屬或分支機(jī)構(gòu)，通過行政命令進(jìn)行工作任務(wù)布置，以各種不同方式利用村委會干預(yù)村民自治，更為甚者，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府利用其村委會選舉的主導(dǎo)權(quán)通過在選舉的重要環(huán)節(jié)加以干預(yù)，直接左右選舉結(jié)果，以組織手段來實(shí)現(xiàn)對村委會的直接控制，賦予村委會鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府的部分執(zhí)政能力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在村委會選舉和運(yùn)行中的支配和控制，在利用公權(quán)力侵蝕與損害了法定的村民自治制度和自主發(fā)展活力的同時，也強(qiáng)化了村委會的組織權(quán)利和管理權(quán)擴(kuò)張欲望，許多村委會把自己管理的村組視為了“獨(dú)立法人”，村干部則視自己為村組“法人代表”。加之農(nóng)村集體財(cái)產(chǎn)歸集體所有，而到底歸哪級集體所有，各地界定上很不統(tǒng)一，有的是歸行政村所有，有的是歸自然村或生產(chǎn)組。農(nóng)村集體財(cái)產(chǎn)所有權(quán)界定的模糊，加上村委會治權(quán)政治化和擴(kuò)大化，導(dǎo)致事實(shí)上農(nóng)村集體資產(chǎn)的運(yùn)作和管理往往由村干部說了算，在現(xiàn)行農(nóng)戶獨(dú)立自主經(jīng)營，村組沒有其他財(cái)產(chǎn)可支配，只有土地這一集體財(cái)產(chǎn)可以調(diào)整的背景下，農(nóng)村基層組織“以地生財(cái)”成為其現(xiàn)實(shí)選擇。

3.農(nóng)村集體土地管理制度的弱化，為土地財(cái)政化運(yùn)作創(chuàng)造了可用空間

農(nóng)村實(shí)行聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，一家一戶的農(nóng)民只對自己承包的土地進(jìn)行經(jīng)營，沒有就集體內(nèi)部成員之間，集體內(nèi)部成員和集體之間的利益關(guān)系通過契約給予明確，使得農(nóng)民對土地所享有的權(quán)益僅體現(xiàn)為一項(xiàng)身份權(quán)，而不是財(cái)產(chǎn)權(quán)。農(nóng)民缺乏真正意義上的土地支配權(quán)和處置權(quán)，導(dǎo)致其對于集體內(nèi)部其他成員承包經(jīng)營的土地處置情況缺乏熱情關(guān)注，沒有收集全村整體土地處置情況信息的動力。使得農(nóng)村集體土地資產(chǎn)在名義上表現(xiàn)為“共同共有”，但實(shí)質(zhì)卻處于“人人有份，人人不問”狀態(tài)，也就是說對于集體土地資產(chǎn)管理農(nóng)民不僅在信息上處于劣勢，而且在所有權(quán)行使上也處于劣勢，既無力也無法監(jiān)督村干部的非法越權(quán)行為。作為人的村干部利用信息交流中存在信息差別，違背法律規(guī)定的集體土地自愿流轉(zhuǎn)原則，以村集體征用或回租名義，強(qiáng)行從農(nóng)戶手中集中收回農(nóng)民耕地，然后再以“反租倒包”等形式將土地轉(zhuǎn)租給經(jīng)營大戶用于水產(chǎn)、畜禽養(yǎng)殖，種植花卉、中藥等農(nóng)業(yè)開發(fā)，或直接租給企業(yè)用于企業(yè)生產(chǎn)，利用各種潛規(guī)則暗箱操作集體土地流轉(zhuǎn)，或者以某種心知肚明的“規(guī)矩”大膽尋租。農(nóng)村集體土地的產(chǎn)權(quán)不完整、權(quán)屬界定不清晰、信息不對稱、管理機(jī)制不健全，為村干部進(jìn)行“逆向選擇”提供了客觀條件，村干部通過土地財(cái)政化運(yùn)作，謀劃獲取尋租利益，以此實(shí)現(xiàn)自身利益最大化[2]。

二、約束農(nóng)村基層組織“以地生財(cái)”逆向行為的對策

1.在建立明確的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)登記和規(guī)劃制度基礎(chǔ)上，建立完善的農(nóng)地承包、經(jīng)營和租賃制度

農(nóng)地權(quán)利的明確劃分和界定，是體現(xiàn)與調(diào)動農(nóng)地利用相關(guān)各方利益主體依法經(jīng)營和管理，促進(jìn)農(nóng)地正常流轉(zhuǎn)，保障農(nóng)民合法權(quán)益，防范侵權(quán)行為發(fā)生的關(guān)鍵。為此，國家立法機(jī)關(guān)應(yīng)通過農(nóng)地產(chǎn)權(quán)立法，建立起適應(yīng)農(nóng)村發(fā)展實(shí)際，符合我國國情的明確的土地產(chǎn)權(quán)界定法律制度。首先，要通過立法明確界定農(nóng)地各項(xiàng)權(quán)能的歸屬及其邊界，理順集體內(nèi)部農(nóng)民與其所有土地的身份和職權(quán)關(guān)系、村干部對集體土地管理權(quán)的界限、范圍以及與此相伴生的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)關(guān)系，徹底解決當(dāng)前農(nóng)地所有權(quán)主體模糊和主體錯位等問題；其次，要建立配套的農(nóng)地權(quán)屬登記和確認(rèn)制度，國家要在土地管理部門建立專門的農(nóng)地權(quán)屬登記機(jī)構(gòu)，對所有農(nóng)村社區(qū)的每塊土地都進(jìn)行準(zhǔn)確的丈量登記，明確其所有權(quán)或使用權(quán)人后，由政府機(jī)關(guān)給予頒發(fā)土地所有權(quán)證或使用權(quán)證。持有農(nóng)地所有權(quán)證或使用權(quán)證的主體，可依法行使農(nóng)地處置權(quán)或管理權(quán)。包括政府、村委會和其他交易主體在內(nèi)的任何單位與個人，要想進(jìn)行農(nóng)地所有權(quán)或使用權(quán)主體變更，均需與權(quán)屬主體協(xié)商一致后到登記機(jī)關(guān)辦理變更登記手續(xù)，以此斷掉各種伸向農(nóng)地的“黑手”。再次，要編制詳盡的農(nóng)地利用規(guī)劃，為保障糧食安全，提高農(nóng)地利用效率，縣鄉(xiāng)基層政府要在中央和省級政府的整體指導(dǎo)性規(guī)定和農(nóng)地規(guī)劃硬性指標(biāo)約束下，編制符合當(dāng)?shù)貙?shí)情的農(nóng)地利用規(guī)劃，經(jīng)提請同級人民代表大會表決，并報(bào)請省級政府部門備案后即產(chǎn)生法律效率，任何政府、法人和個人均不得隨意變更，讓規(guī)劃把尋租人擋在農(nóng)地交易過程之外。最后，建立并完善農(nóng)地評估、承包和租賃制度，村組集體經(jīng)濟(jì)組織對村集體自留的農(nóng)地進(jìn)行承包、租賃，或以農(nóng)地招標(biāo)投標(biāo)方式參股、合作經(jīng)營，應(yīng)事前制定實(shí)施方案，在明確相關(guān)農(nóng)地位置、面積、用途，承包或租賃性質(zhì)、條件、價格、收益分配及流轉(zhuǎn)方式基礎(chǔ)上，找具備資質(zhì)的單位對農(nóng)地進(jìn)行資產(chǎn)評估，就雙方協(xié)商一致擬訂經(jīng)濟(jì)合同，以合同界定雙方權(quán)利、義務(wù)和違約責(zé)任，實(shí)施過程中要定期對流轉(zhuǎn)農(nóng)地的使用和收益情況進(jìn)行檢查，確保農(nóng)地運(yùn)營符合規(guī)劃、安全和保值增值[3]。

2.在大力發(fā)展村組集體經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上，積極推進(jìn)村干部職業(yè)化

要根除農(nóng)村集體土地“財(cái)政化”根源，除建立完善的法律和制度外，建立穩(wěn)定可靠地村干部報(bào)酬解決機(jī)制是非常重要的一環(huán)。為此，通過政策支持與引導(dǎo)，依靠村組集體智慧發(fā)展村組集體經(jīng)濟(jì)，形成良性經(jīng)濟(jì)循環(huán)不失是一條重要路徑。以農(nóng)業(yè)為主的縣市可將熟悉農(nóng)村工作，技術(shù)能力和工作能力強(qiáng)，懂經(jīng)濟(jì)、會管理的政府機(jī)關(guān)干部與村組結(jié)成幫扶對子，在一段時間內(nèi)駐村蹲點(diǎn)，發(fā)掘利用各村集體的人力、資源和環(huán)境等要素資源，因地制宜地宜農(nóng)則農(nóng)、宜商則商、宜工則工、宜旅游則旅游地帶領(lǐng)村組農(nóng)民發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，培育農(nóng)地財(cái)政之外的新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，壯大村組集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力，形成村組集體收入穩(wěn)定增長機(jī)制，起到下派一個干部，搞活一個村，吸一批能人或外商，引進(jìn)一批新產(chǎn)品或新技術(shù)，發(fā)展一項(xiàng)產(chǎn)業(yè)，示范帶動一批農(nóng)戶，致富一方群眾的示范效應(yīng)[4]。集體經(jīng)濟(jì)壯大后，可引導(dǎo)村民將集體企業(yè)中的能人選派為村干部，作為集體經(jīng)濟(jì)的帶頭人，他們通過勞動解決自身勞動報(bào)酬，提高經(jīng)濟(jì)和生活待遇。以工業(yè)及第三產(chǎn)業(yè)為主的縣市，在財(cái)力相對充足的情況下，可考慮將村干部工資及養(yǎng)老保險(xiǎn)納入本級財(cái)政預(yù)算加以安排。具體分配上可通過結(jié)構(gòu)工資形式分為兩部分發(fā)放，一部分根據(jù)村組社區(qū)人口數(shù)量核定出基礎(chǔ)工資標(biāo)準(zhǔn)，并按月定額發(fā)放；另一部分可根據(jù)各項(xiàng)任務(wù)完成情況核定責(zé)任工資，根據(jù)每年初同村干部簽訂的政務(wù)、村務(wù)目標(biāo)責(zé)任書，年終經(jīng)群眾代表對村干部德、能、勤、績、廉等方面進(jìn)行綜合測評考核后，按考評成績分類、分檔一次性發(fā)放，將村干部的報(bào)酬與工作績效掛鉤，使村干部主要精力運(yùn)用于村組管理，打消傳統(tǒng)的以地生財(cái)?shù)腻e誤觀念。

3.讓農(nóng)民擔(dān)當(dāng)農(nóng)村集體土地所有權(quán)人代表，強(qiáng)化農(nóng)戶在農(nóng)地經(jīng)營中的話語權(quán)

農(nóng)地管理除了需要中央政府制定嚴(yán)格的土地登記、規(guī)劃、征用等可操作性強(qiáng)的管理制度外，最根本的還必須讓擁有權(quán)屬登記人的農(nóng)民參加到談判中來，因?yàn)檗r(nóng)民戀土情深，讓農(nóng)民獲取充分的信息和得到平等的談判地位后，農(nóng)民作為權(quán)屬登記人直接參與談判，有助于流轉(zhuǎn)過程的科學(xué)管理，能有效降低村干部作為村組人運(yùn)用農(nóng)地資產(chǎn)尋租的空間，有利于對村干部侵權(quán)行為的監(jiān)督。因此，凡是討論村組土地能否流轉(zhuǎn)，如何流轉(zhuǎn)的問題，村委會必須通過主持全體村民大會或村民代表會議形式，集體商議選舉村組土地流轉(zhuǎn)談判人員，讓農(nóng)民群眾最信任、感覺最能代表他們利益的人員與村干部一道進(jìn)行談判，談判過程中村委會要及時將每一階段的信息向村民公開，使得無論是農(nóng)地區(qū)位、面積、參照價格還是經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r等影響流轉(zhuǎn)費(fèi)用及其分配的問題，還是土地流轉(zhuǎn)談判的交易進(jìn)程，都要得到全面和充分的監(jiān)督，讓農(nóng)地流轉(zhuǎn)置身于陽光之下，消除村干部借農(nóng)地流轉(zhuǎn)尋租或腐敗的滋生土壤。只有讓農(nóng)民真正以農(nóng)地主人的身份參與流轉(zhuǎn)管理，才能充分調(diào)動農(nóng)民保護(hù)農(nóng)地及住宅權(quán)益的積極性，使監(jiān)督的渠道更順暢，監(jiān)督制度更有效，我國的耕地安全更有效保障。