農(nóng)田水利建構(gòu)政策研討
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單位：上海市財(cái)政局農(nóng)業(yè)處
“十一五”時(shí)期，市級(jí)財(cái)政安排資金約1.5億元，支持區(qū)域防洪除澇工程和低洼圩區(qū)改造工程建設(shè)，提高“大包圍”的外包能力，以及“小包圍”除澇能力。郊區(qū)圩堤總長(zhǎng)達(dá)到2300多公里，擁有排澇泵站1100多座，水閘1600多座，圩區(qū)除澇標(biāo)準(zhǔn)顯著提高，65%的農(nóng)村圩區(qū)達(dá)到“10年一遇”的除澇標(biāo)準(zhǔn)。郊區(qū)防洪除澇體系不斷健全，圩區(qū)基本實(shí)現(xiàn)安全可控，做到“擋得住、排得出”，對(duì)農(nóng)業(yè)防災(zāi)減災(zāi)做出了積極貢獻(xiàn)。
財(cái)政支持農(nóng)田水利建設(shè)政策措施及存在的問題
本市農(nóng)田水利建設(shè)政策主要有差別補(bǔ)助政策、先建后補(bǔ)政策、定額補(bǔ)助政策。差別補(bǔ)助政策：市財(cái)政根據(jù)各區(qū)縣的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、財(cái)政實(shí)力和農(nóng)業(yè)份額等因素，對(duì)本市農(nóng)田水利建設(shè)項(xiàng)目實(shí)行了差別化補(bǔ)助政策。先建后補(bǔ)政策：市財(cái)政對(duì)萬河整治、村溝宅河整治行動(dòng)，實(shí)行“先做后補(bǔ)、多做多補(bǔ)、不做不補(bǔ)”補(bǔ)貼政策。定額補(bǔ)助政策：市財(cái)政根據(jù)各區(qū)縣中小河道養(yǎng)護(hù)設(shè)施量、養(yǎng)護(hù)成本等，對(duì)區(qū)縣中小河道養(yǎng)護(hù)給予適當(dāng)補(bǔ)助。健全農(nóng)田水利長(zhǎng)效管理機(jī)制。為加強(qiáng)河道養(yǎng)護(hù)管理，鞏固河道綜合整治工程建設(shè)成果，市財(cái)政局和市水務(wù)局聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)本市中小河道管理養(yǎng)護(hù)工作的實(shí)施辦法》，進(jìn)一步明確了中小河道管理養(yǎng)護(hù)內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)、經(jīng)費(fèi)來源等，每年市級(jí)財(cái)力安排1.3億元用于補(bǔ)貼中小河道長(zhǎng)效管理工作。目前，市管河道保潔覆蓋率為92%，區(qū)管河道保潔覆蓋率為98%，鎮(zhèn)管和村管河道保潔覆蓋率接近100%。同時(shí)，還出臺(tái)了《上海市農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)土地治理項(xiàng)目工程管護(hù)暫行辦法》，明確每年市區(qū)財(cái)政按13元/畝對(duì)農(nóng)田設(shè)施維修養(yǎng)護(hù)進(jìn)行補(bǔ)助，用于對(duì)灌溉泵站、渠道及配套建筑物等水利工程設(shè)施的養(yǎng)護(hù)。為加強(qiáng)小型農(nóng)田水利工程的建設(shè)管理，規(guī)范建設(shè)資金使用，市財(cái)政局和水務(wù)局聯(lián)合制定了《上海市小型農(nóng)田水利重點(diǎn)縣建設(shè)管理暫行辦法》和《上海市小型農(nóng)田水利工程項(xiàng)目和資金管理暫行辦法》，規(guī)范了項(xiàng)目的儲(chǔ)備、申報(bào)、審批、實(shí)施、驗(yàn)收以及投入政策和資金管理的方法。同時(shí)，還出臺(tái)了《上海市小型農(nóng)田水利專項(xiàng)工程可行性研究報(bào)告編制指南》，對(duì)小型農(nóng)田水利工程可行性研究報(bào)告的編寫大綱、編制深度和設(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)提出了規(guī)范性要求。
近年來，本市農(nóng)田水利建設(shè)總體推進(jìn)有序，成效顯著，積極的財(cái)政政策在財(cái)力保障、資金引導(dǎo)、規(guī)范管理等方面都發(fā)揮了重要作用。一是發(fā)揮財(cái)力保障作用。“十一五”時(shí)期，本市農(nóng)田水利建設(shè)累計(jì)投入資金約28億元，農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施配套水平顯著提升，確保了農(nóng)田水利建設(shè)的持續(xù)推進(jìn)。二是發(fā)揮資金引導(dǎo)作用。市級(jí)財(cái)政差別化補(bǔ)助政策促進(jìn)了區(qū)縣（單位）對(duì)農(nóng)田水利建設(shè)的有序推進(jìn)，調(diào)動(dòng)了區(qū)縣（單位）農(nóng)田水利建設(shè)的積極性。三是規(guī)范資金管理。通過建章立制，促進(jìn)了農(nóng)田水利建設(shè)規(guī)范化、制度化。同時(shí)，通過對(duì)區(qū)縣（單位）項(xiàng)目實(shí)施過程中的監(jiān)督檢查及項(xiàng)目后期績(jī)效評(píng)價(jià)，堵塞資金管理漏洞、防范資金管理風(fēng)險(xiǎn)、規(guī)范專項(xiàng)資金運(yùn)行，提高資金效益。
“十一五”時(shí)期，郊區(qū)縣農(nóng)田水利設(shè)施設(shè)備老化等問題依然存在，需求矛盾還比較突出，建設(shè)任務(wù)還很重。據(jù)預(yù)測(cè)，本市“十二五”時(shí)期農(nóng)田水利投入約96億元，平均每年投入約19億元，而2011年投入約10億元，資金總量尚顯不足。農(nóng)田水利建設(shè)所在區(qū)域以農(nóng)業(yè)為主，地方財(cái)政較弱，區(qū)縣建設(shè)資金配套壓力較大，因而區(qū)縣資金配套不及時(shí)和不到位現(xiàn)象依然存在。面上農(nóng)田水利建設(shè)、設(shè)施糧田農(nóng)田水利配套、設(shè)施菜田農(nóng)田水利配套三類項(xiàng)目的涉及農(nóng)委、水務(wù)等不同主管部門，同類型、同區(qū)域的項(xiàng)目財(cái)政補(bǔ)助政策不相一致，政策有待進(jìn)一步統(tǒng)一完善?！爸亟ㄔO(shè)輕管理”現(xiàn)象仍然存在，農(nóng)田水利設(shè)施管理養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi)落實(shí)不夠到位，設(shè)施老化失養(yǎng)現(xiàn)象不同程度存在。“十一五”時(shí)期，雖對(duì)2萬多公里的鎮(zhèn)村級(jí)中小河道進(jìn)行了疏浚整治，但鎮(zhèn)村級(jí)中小河道如毛細(xì)血管，多、廣、雜，且泥沙淤積和污染等情況影響了河道汛蓄功能和水質(zhì)質(zhì)量。
國(guó)外財(cái)政支持農(nóng)田水利建設(shè)主要做法
發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)積極加大對(duì)農(nóng)田水利公共投入，主導(dǎo)農(nóng)田水利建設(shè)。以色列90%以上水資源納入國(guó)家供水網(wǎng)絡(luò)體系，實(shí)行統(tǒng)一的水管理政策，采取“用水配額”實(shí)行計(jì)劃管水；日本政府自1965年起組織了4期土地改良計(jì)劃，整治水系、建設(shè)灌排設(shè)施、填海造田，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)發(fā)展和現(xiàn)代化，98%的農(nóng)田達(dá)到了旱澇保收的標(biāo)準(zhǔn)。
最為突出的是節(jié)水灌溉設(shè)施的精準(zhǔn)化。以色列是世界節(jié)水灌溉技術(shù)最先進(jìn)的國(guó)家，在滴灌、微灌等許多技術(shù)領(lǐng)域處于領(lǐng)先，實(shí)現(xiàn)了定量定向滴灌、分時(shí)分段灌溉、限量灌溉以及水、肥合灌等高度精準(zhǔn)化灌溉，單位農(nóng)產(chǎn)品用水量只相當(dāng)于正常耗水量的10-15%，創(chuàng)造了世界節(jié)約用水的奇跡。美國(guó)、日本都在平整土地中應(yīng)用高精度的激光平地機(jī)械整地，平整度可達(dá)2.5厘米左右。
國(guó)內(nèi)外發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)，以高科技為支撐，廣泛應(yīng)用電子信息、移動(dòng)通訊等技術(shù)，開發(fā)計(jì)算機(jī)自動(dòng)化控制系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)田水利設(shè)施的自動(dòng)化運(yùn)行，滿足農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需要。不少發(fā)達(dá)國(guó)家水庫及樞紐工程實(shí)現(xiàn)高度自動(dòng)化，采取遠(yuǎn)程控制，自動(dòng)化節(jié)水灌溉系統(tǒng)、水文觀測(cè)預(yù)警系統(tǒng)等廣泛運(yùn)用。
日本非常注重前期論證規(guī)劃，項(xiàng)目計(jì)劃內(nèi)容須向社會(huì)公告，并征得2/3有資格參加項(xiàng)目農(nóng)戶的同意，經(jīng)地方初審、國(guó)家審批、公示修改后，通過招標(biāo)實(shí)施。水利設(shè)施建管并重，實(shí)行有效的管護(hù)制度，管護(hù)責(zé)任落實(shí)，制度健全，執(zhí)行規(guī)范。臺(tái)灣70%灌溉面積由農(nóng)田水利會(huì)負(fù)責(zé)管理經(jīng)營(yíng)，農(nóng)田水利會(huì)屬于農(nóng)民團(tuán)體組織，對(duì)所轄灌區(qū)統(tǒng)一計(jì)劃、統(tǒng)一配水、統(tǒng)一管理，實(shí)施補(bǔ)貼政策，開展水利設(shè)施維修養(yǎng)護(hù)，并積極研究推廣有效的灌溉方法，不斷提高合理用水水平。
農(nóng)田水利功能多樣性日益受到各國(guó)廣泛關(guān)注。在日本新一輪“十年土地改良計(jì)劃”中，突出重視農(nóng)業(yè)用水的合理化、取水條件的穩(wěn)定、防治水質(zhì)污染等生態(tài)環(huán)境問題。各國(guó)也十分重視廢劣水源的開發(fā)利用，強(qiáng)調(diào)水資源的可持續(xù)利用，以色列、美國(guó)等國(guó)家政府鼓勵(lì)將排放的生活、工業(yè)污水凈化處理后，用作農(nóng)業(yè)灌溉用水，并積極研發(fā)推廣微堿水在農(nóng)業(yè)上的應(yīng)用。
財(cái)政支持農(nóng)田水利建設(shè)有關(guān)政策建議
明確責(zé)任，建立穩(wěn)定的農(nóng)田水利資金投入機(jī)制。長(zhǎng)期以來，農(nóng)田水利基礎(chǔ)薄弱，單方面地依靠政府力量顯然存在著困難，同時(shí)也容易產(chǎn)生農(nóng)田水利建設(shè)項(xiàng)目的責(zé)、權(quán)、利劃分不清，后繼養(yǎng)護(hù)管理缺位等問題。借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合本市實(shí)際，建議：一是明確農(nóng)田水利資產(chǎn)屬性，確定財(cái)政資金投入重點(diǎn)。按照農(nóng)田水利資產(chǎn)屬性，區(qū)分為公益性產(chǎn)品和非公益性產(chǎn)品項(xiàng)目。財(cái)政資金要對(duì)公益性項(xiàng)目進(jìn)行投入，而非公益性項(xiàng)目則推向市場(chǎng)，由項(xiàng)目業(yè)主負(fù)擔(dān)，財(cái)政提供一定的補(bǔ)助。二是理順事權(quán)與財(cái)權(quán)關(guān)系，形成市與區(qū)縣分級(jí)或分項(xiàng)目負(fù)責(zé)共同投入機(jī)制。要按照法律規(guī)定、受益范圍、成本效益等原則，界定市與區(qū)縣事權(quán)與支出責(zé)任，逐步形成市與區(qū)縣分級(jí)或分項(xiàng)目負(fù)責(zé)共同投入機(jī)制，逐級(jí)分?jǐn)傌?zé)任和投資義務(wù)。三是明確職責(zé)分工，建立農(nóng)田水利建設(shè)聯(lián)席會(huì)議制度。以貫徹落實(shí)中央一號(hào)文件為契機(jī)，進(jìn)一步明確農(nóng)田水利基礎(chǔ)建設(shè)有關(guān)部門職責(zé)分工，建立水務(wù)、農(nóng)委、財(cái)政等部門聯(lián)席會(huì)議制度，科學(xué)規(guī)范農(nóng)田水利建設(shè)工作流程，著力建立分工清晰、配合密切、運(yùn)作高效的工作機(jī)制。
統(tǒng)籌平衡，建立統(tǒng)一農(nóng)田水利補(bǔ)助政策體系。隨著本市農(nóng)田水利建設(shè)職責(zé)分工的明確，同類型建設(shè)項(xiàng)目采取不同的財(cái)政補(bǔ)貼政策勢(shì)必會(huì)影響建設(shè)項(xiàng)目有序推進(jìn)。因此，需研究完善農(nóng)田水利財(cái)政補(bǔ)助政策，逐步調(diào)整和統(tǒng)一現(xiàn)有補(bǔ)助政策，形成合理有效的支農(nóng)政策體系，促進(jìn)本市農(nóng)田水利建設(shè)的開展。同時(shí)，要按照本市農(nóng)田水利建設(shè)規(guī)劃和需求，綜合考慮各區(qū)縣計(jì)提土地出讓收益規(guī)模、財(cái)力狀況與建設(shè)任務(wù)等因素，完善投入政策，有效解決農(nóng)業(yè)重點(diǎn)區(qū)縣建設(shè)資金配套不及時(shí)和不到位的問題。
聚焦重點(diǎn)，確保完成本市農(nóng)田水利建設(shè)任務(wù)。堅(jiān)持突出重點(diǎn)、統(tǒng)籌兼顧、因地制宜、循序漸進(jìn)，進(jìn)一步調(diào)整和優(yōu)化財(cái)政資金扶持結(jié)構(gòu)，集中財(cái)力重點(diǎn)向農(nóng)田水利薄弱環(huán)節(jié)傾斜，向高新節(jié)水技術(shù)推廣應(yīng)用傾斜，并注重水資源的可持續(xù)利用。在農(nóng)田水利建設(shè)方面，進(jìn)一步完善配套齊全、旱澇保收、灌排通暢、安全高效的農(nóng)田水利體系建設(shè)；在防洪除澇建設(shè)方面，進(jìn)一步完善標(biāo)準(zhǔn)適宜、設(shè)施完備、綜合配套的防汛保安體系建設(shè)，農(nóng)村圩區(qū)防洪除澇能力顯著提升，基本達(dá)到“二十年一遇”的除澇標(biāo)準(zhǔn)。
整合資金，發(fā)揮各渠道農(nóng)田水利資金的綜合效益。積極推進(jìn)農(nóng)田水利建設(shè)資金整合，以小型農(nóng)田水利工程建設(shè)項(xiàng)目為平臺(tái)，整合農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、土地平整等各部門、各渠道的“涉農(nóng)”資金，促進(jìn)各類涉農(nóng)資金由“撒胡椒面”式的各自分散到“集沙成塔”式的相對(duì)集中，逐步形成多元投入格局，充分發(fā)揮財(cái)政投入的整體功能和規(guī)模效益，有力促進(jìn)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展和農(nóng)民增收。
建管并舉，加大農(nóng)田水利設(shè)施維修養(yǎng)護(hù)資金投入。按照“建管并舉、重在管理”的要求，在明確水利設(shè)施資產(chǎn)權(quán)屬基礎(chǔ)上，設(shè)立農(nóng)田水利設(shè)施維修養(yǎng)護(hù)專項(xiàng)資金，加強(qiáng)維修養(yǎng)護(hù)專項(xiàng)資金的監(jiān)管，建立農(nóng)田水利設(shè)施長(zhǎng)效管理機(jī)制，確保建成設(shè)施持續(xù)有效運(yùn)行，推進(jìn)本市農(nóng)田水利設(shè)施長(zhǎng)效管理工作。
規(guī)范管理，強(qiáng)化農(nóng)田水利建設(shè)制度保障。按照科學(xué)化、精細(xì)化的管理要求，進(jìn)一步規(guī)范管理，強(qiáng)化制度保障，促進(jìn)農(nóng)田水利建設(shè)管理規(guī)范化、制度化。一是強(qiáng)化財(cái)政資金管理。進(jìn)一步完善農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金管理制度、辦法，使各專項(xiàng)資金的管理有章可循；進(jìn)一步完善項(xiàng)目財(cái)務(wù)管理，對(duì)項(xiàng)目資金實(shí)行報(bào)賬制，嚴(yán)格實(shí)施專款專用，嚴(yán)格約束資金使用；進(jìn)一步加強(qiáng)預(yù)算管理，在保證資金安全、規(guī)范、高效使用的基礎(chǔ)上，加快農(nóng)田水利建設(shè)資金預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度，不斷提高預(yù)算執(zhí)行的均衡性和有效性；進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)政資金的跟蹤問效，推行績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制，提高財(cái)政資金使用效益。二是實(shí)施農(nóng)田水利設(shè)施保護(hù)制度。切實(shí)完成本市基本農(nóng)田精確落地，穩(wěn)定農(nóng)田水利布局，減少城鎮(zhèn)化建設(shè)對(duì)灌區(qū)及水利設(shè)施的影響，并實(shí)行農(nóng)田水利設(shè)施生態(tài)補(bǔ)償制度。三是堅(jiān)持依法治水。加強(qiáng)農(nóng)田灌溉、污水排放立法，強(qiáng)化執(zhí)法，對(duì)破壞農(nóng)田水利設(shè)施、污染農(nóng)村河道的行為進(jìn)行法律監(jiān)督。