政策性融資擔保機構現狀淺析

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摘要：加大對中小微企業(yè)和“三農”的服務力度是深化金融供給側結構性改革的一個重要任務，為緩解當地小微企業(yè)及“三農”融資難、融資貴的問題，政策性融資擔保機構不斷設立。本文通過對政策性融擔機構的發(fā)展現狀進行分析，發(fā)現其主要存在對政府的過度依賴、風險機制不完善、擔?？蛻舯旧盹L險較大等外部問題，也存在數字化系統(tǒng)建設落后、“多頭管理”詬病、產品創(chuàng)新能力弱等內部運營問題，同時，政銀擔合作存在壁壘，針對上述問題提出以下建議：從創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境改變外部問題，從加強運營能力提高信息化水平解決內部問題，通過激勵手段打破銀擔合作壁壘等，為機構持續(xù)性發(fā)展提供借鑒。

關鍵詞：政策性；擔保融資機構；小微企業(yè)；“三農”

我國為了進一步解決中小企業(yè)的融資問題，建立了中小企業(yè)的信用擔保體系，主要以政策性、互助性、商業(yè)性擔保公司為主，但是從目前我國的市場環(huán)境和企業(yè)實際發(fā)展情況來看，更多的還是政策性的擔保公司發(fā)揮出的作用更大一些[1]。2019年國務院辦公廳印發(fā)《關于有效發(fā)揮政府性融資擔?；鹱饔们袑嵵С中∥⑵髽I(yè)和“三農”發(fā)展的指導意見》，明確指出通過政府性融資擔保這只“有形之手”，構建起財政和金融協同支持小微企業(yè)和“三農”等實體經濟發(fā)展的市場化機制，帶動更多金融資金投入小微企業(yè)和“三農”，使財政資金更好發(fā)揮“四兩撥千斤”的作用。同時，我國疫情防控形勢目前仍非常嚴峻，支持民營和中小微企業(yè)渡過難關的關鍵在于：一是加強信貸紓困，二是降低融資成本，三是發(fā)揮各地政策性擔保機構作用。為堅持我國統(tǒng)籌推進、聚焦支小支農的原則，我國各地設立政策性融資擔保機構，按照“堅持政策性定位、探索市場化運作、確保可持續(xù)經營”原則，立足支持本地經濟和社會發(fā)展，活躍地方經濟，促進中小微企業(yè)和“三農”發(fā)展。雖然政策性融資擔保機構的設立在一定程度上發(fā)揮了它的使命，但是在實際業(yè)務開展中仍面臨諸多問題。本文通過對我國地方政策性融資擔保機構目前發(fā)展現狀的分析，研究其面臨的現實問題，探索可持續(xù)的經營發(fā)展戰(zhàn)略。

一、政策性融資擔保機構設立的理論基礎

1.政策性融資擔保機構概念

政策性融資擔保機構是指依法設立，由政府及其授權機構出資并實際控股，以服務小微企業(yè)和“三農”主體為主要經營目標的融資擔保、再擔保機構。自2009年開始，融資擔保機構浪潮開始涌現，其主要作用是通過政策性擔保機構扶持當地小微企業(yè)及“三農”，解決融資問題，且實行擔保費優(yōu)惠政策，既能降低企業(yè)融資成本，又要保證擔保公司的正常運作。

2.政策性融資擔保機構理論基礎

減少信息不對稱產生的成本。在市場交易中，由于各方之間信息不對稱、交易不確定性的存在，小微企業(yè)因自身資信情況較差，難以從銀行獲得貸款，而通過民營擔保公司交易成本極高[2]。因此，政策性擔保機構的設立可以有效減少信息不對稱，政府通過成立該機構，打破了銀行與中小企業(yè)之間的壁壘，減少了信息不對稱的成本。通過社會效益?zhèn)鬏斕岣呓洕l(fā)展。政府出資設立政策性融資擔保機構，使其發(fā)揮出支小支農的作用，幫助小微企業(yè)和“三農”更好的發(fā)展。政策性融資擔保存在一定的代償風險，容易發(fā)生虧損，但是扶持的小微企業(yè)和“三農”可以保障更多的就業(yè)崗位以及政府稅收，實現社會效益，為當地經濟發(fā)展做出貢獻，長遠來說是一個良性循環(huán)機制。

二、我國政策性融資擔保機構發(fā)展歷程

1.融資擔保機構發(fā)展時間軸

我國類金融業(yè)務起步較晚，擔保業(yè)務出現時間也不長，政策性擔保機構的設立至今也不到30年，按照時間軸劃分主要為5個階段：第一階段為1993—1997年，“中國經濟技術投資擔保公司”的成立標志著我國第一家融資擔保公司的設立，但該機構并非扶持小微企業(yè)，而是定位于高新技術成果轉化領域，助力我國科技企業(yè)的發(fā)展；第二階段為1998—2002年，在這時間段中，我國相繼7個省市設立融資擔保機構，擔保體系初步形成，實行各地試點，發(fā)展較快，屬于起步階段，融資性擔保在這一階段，業(yè)務發(fā)展較為順利，擔保額度上升較快，對于解決融資難融資貴的問題，以及支持小微企業(yè)民營經濟發(fā)揮了重要的作用[3]；第三階段為2003—2008年，全國人大常委會通過了《中小企業(yè)促進法》，全國各地開始涌現融資擔保機構、再擔保機構的浪潮，但此時的融資擔保機構并非政府完全控股，基本采用混合式形式設立；第四階段為2009—2017年，部級聯席會議推出《融資性擔保公司管理暫行辦法》，這一階段通過制定準入門檻、嚴格的監(jiān)管制度對融資擔保行業(yè)進行了優(yōu)勝劣汰的遴選，同時該階段遇到金融危機，不少融資擔保公司破產倒閉，也讓監(jiān)管部門看到了民營或者混合式融資擔保公司的弊端；第五階段為2018年至今，這一階段國家對政策性擔保機構做出了明確的解釋，同時國務院發(fā)布的《融資擔保公司監(jiān)督管理條例》、銀保監(jiān)會發(fā)布的《融資擔保公司監(jiān)督管理條例》四項配套制度等，都對融資擔保機構的經營范圍、擔保責任余額計算方式、政銀擔合作要求等作出了非常詳細的規(guī)定，使得我國政策性融資擔保公司走向更加規(guī)范化的道路。

2.我國政策性融資擔保機構發(fā)展現狀

在《國務院關于促進融資擔保行業(yè)加快發(fā)展的意見》中就提出了要大力發(fā)展政府支持的融資擔保機構。通過新設、控股、參股等方式，發(fā)展一批政府出資為主、主業(yè)突出、經營規(guī)范、實力較強、信譽較好、影響力較大的政策性融資擔保機構。目前，公共信貸擔保計劃在世界各國已被視為一種改善中小企業(yè)獲得信貸機會的有效工具，政府在其中扮演著非常重要的角色，或是直接出資成立機構，或是在后方提供強大的再融資和（再）擔保支持[4]。我國國家融資擔?；鸲ㄎ挥跍使残越鹑跈C構，不以盈利為目的，日常運轉模式主要包括省再擔保和股權投資。其中再擔保是同省級的擔保機構合作，通過轄區(qū)內的強強聯合修復銀行等金融機構的風險偏好，最大限度地分攤風險，緩解中小微企業(yè)的融資壓力；而股權投資則是防控金融風險的重要后手，通過資金注入增厚擔保機構的安全墊，以緩解預期之外的流動性壓力。截止2020年末，國家政策性融資擔保基金在擔保業(yè)務已經覆蓋我國25個?。ㄊ小^(qū)）和5個計劃單列市，累計完成再擔保合作業(yè)務45.6萬戶、7091.4億元，初步形成完整的國擔—省擔—市擔的三級聯動合作體系。且國家融資擔?；鸸蓶|主要為財政局、商業(yè)銀行、保險公司等，其中財政局股權占比達到45.39%，是最大的出資人和實際控制人。

三、政策性融資擔保公司面臨的問題

1.外部發(fā)展條件不足遇難題

①政策性融資擔保機構過度依賴政府，自身發(fā)展原動力不足。政策性融資擔保機構的設立是為小微企業(yè)及“三農”紓困，本身小微企業(yè)及“三農”相對于發(fā)展較好的中大型企業(yè)而言風險偏大，從銀行融資的難度也大，目前不少小微企業(yè)通過各地區(qū)政策性融資擔保機構向銀行融資，這也是政府設立政策性融資擔保機構的初衷。然而，在實際操作中仍存在不少問題：第一，政策性融資擔保機構的設立主要依靠政府資金，且保本微利經營，在該條件下，支小支農代償率上升，政府資金不足以維持機構發(fā)展，因此能夠扶持的小微企業(yè)及“三農”非常有限；第二，小微企業(yè)及“三農”本身資產不足，大多無法提供有效的反擔保措施，我國在誠信體系的建設上還不夠完善，缺乏內生性，因此，運用到擔保公司的管理時也有缺陷，通過信用的模式提供擔保目前還較難實現。②政策性融資擔保機構系統(tǒng)不完善，風險防控存在漏洞。目前，我國政策性融資擔保機構大多實行“4+4+2”和“4+3+2+1”兩種分擔模式。其中，“4+4+2”模式是在發(fā)生代償時，由擔保公司、省擔保集團、放款銀行按照4∶4∶2比例進行分擔；“4+3+2+1”模式是在發(fā)生代償時，由擔保公司、省擔保集團、放款銀行、地方財政按照4∶3∶2∶1比例進行分擔。兩種模式只是分攤比例不同，實際是銀行自身承擔20%風險，政府、擔保公司共承擔80%風險，通過政銀擔合作方式實現風險化解。這種模式需要銀行接受20%虧損的可能性，同時，財政收入需要長期穩(wěn)定，在政策性融資擔保公司的定位下，代償是必然需要面對的問題，目前，信保基金主要依靠市區(qū)財政注資，長期處于低收益、高風險狀態(tài)下，且銀行相對風險獨立，不利于政策性融資擔保公司的業(yè)務發(fā)展。③小微企業(yè)及“三農”本身存在風險大、代償率高的問題制約機構發(fā)展。近年來，全國擔保行業(yè)的盈利情況整體呈下降趨勢，融資擔保公司平均ROE低于1%，除了部分大型國有融資擔保公司外，大部分融資擔保公司盈利能力較差，處于盈虧平衡點或面臨收益無法覆蓋風險的困境[5]。主要原因是小微企業(yè)及“三農”相對于大型企業(yè)而言，不穩(wěn)定性較高，受外部經濟環(huán)境影響較大。中小企業(yè)的用資、用電、用地成本都高于大企業(yè)，由于其規(guī)模小，難以享受到地方政府給予大企業(yè)的優(yōu)惠政策，高成本必然要求高收益相匹配，與高收益相匹配的必然是高風險，中小企業(yè)在生產經營活動中就容易出現各種投機、不守信用的行為[6]，導致其經營失敗。因此，小微企業(yè)及“三農”在融資過程中容易被商業(yè)銀行以及擔保公司“逆向選擇”，同時，會被要求增加其他擔?；蚍磽４胧貏e是在經濟下行時期，這種現象會更加明顯。

2.內部運營面臨各種問題

①數字化系統(tǒng)建設不到位，且難以建立征信體系，存在信息不對稱問題。各地政策性融資擔保公司成立時間較短，規(guī)模較小，在小微企業(yè)的信息掌握上受到較多局限性，存在信息不對稱問題。首先，小微企業(yè)、“三農”、個體工商戶等均存在缺乏完善財務報表、納稅記錄等問題，對企業(yè)的深入調查也有一定的難度，且擔保的戶數較多，金額較小，如若每一戶均需要單獨嚴格調查，人力、物力、財力的耗費較大。同時，目前的擔保公司未能接入稅務局納稅系統(tǒng)、人行征信系統(tǒng)等，對于企業(yè)的真實情況需要依賴商業(yè)銀行，但是按照分擔機制，依賴銀行提供企業(yè)資料會存在一定的道德風險。數字化系統(tǒng)建設不到位，多地政策性融資擔保機構仍采用傳統(tǒng)的手工臺賬模式，數據容易出現遺漏、丟失，不方便統(tǒng)計，對省擔、國擔系統(tǒng)沒有一套完善的對接系統(tǒng)，出現代償時，需要層層上報審批，導致效率低的問題。②各地政策性融資擔保機構受“多頭管理”，存在政企不分、主業(yè)不清等問題。由于政策性融資擔保機構股權結構原因，導致其存在“多頭管理”的問題，財政局、國資委、人民銀行、省擔、國擔公司都有權管理其經營，導致地方擔保公司在業(yè)務開展過程中受到多方掣肘，增加溝通成本。另外，地方擔保公司政企性質不明確，主業(yè)不清晰：由于市場偏低的保費收益無法覆蓋其較高的業(yè)務風險，為實現自身持續(xù)性發(fā)展的需要，該類擔保公司普遍采用“以商補政”的方式，大力發(fā)展以債券融資擔保為主的商業(yè)擔保業(yè)務，使得直接支持中小企業(yè)融資的政策性融資擔保業(yè)務逐年萎縮，在業(yè)務結構中占比較低[7]。③政策性融資擔保機構業(yè)務創(chuàng)新能力弱，未能良好的在經濟社會中發(fā)揮作用。目前，地方擔保公司的產品相對單一，未能結合當地經濟發(fā)展情況設立有效的業(yè)務產品，導致服務覆蓋面窄，專項產品設立不足。同時，公司規(guī)模小，很多地方對業(yè)務戶均金額、單筆金額、行業(yè)類別等都做了一定的限制，對客戶按照準入門檻進行“一刀切”，使得服務對象有限。另外，業(yè)務拓展能力不足，企業(yè)通過到擔保公司向銀行貸款需要增加財務成本，加之，小微企業(yè)等本身不良風險偏高，政策性擔保費一般不超過1.5%，前期風險控制不到位容易導致代償激增，因此，對于企業(yè)和擔保公司雙方而言，積極性均受到影響。目前地方擔保公司資本金只有幾個億，且國內擔保機構放大倍數均不足，基本無法達到注冊資本金的10倍，因此，銀擔合作的規(guī)模非常有限，對于國有商業(yè)銀行而言，銀擔合作并無較大吸引力。3.銀擔合作協調性不夠，銀行缺乏支持小微企業(yè)的內生動力正如上述幾點提及，銀擔合作存在以下幾點不暢：第一，銀行并未參與到擔保公司中來，相對獨立，且與民間擔保機構合作不同，銀行仍需要分攤20%的風險，對于銀行經營而言，并無較大合作吸引力；第二，擔保公司規(guī)模較小，且考慮到代償風險對合作客戶設有較高的準入門檻，銀行的業(yè)務報送受到一定的限制；第三，考慮到小微企業(yè)及“三農”的融資成本，銀行需要在利率上給予一定的優(yōu)惠，滿足企業(yè)要求；第四，擔保公司信息系統(tǒng)不全，客戶的挖掘、信息收集對銀行依賴較多，合作銀行容易導致“道德風險”和“逆向選擇”。

四、政策性融資擔保機構經營對策分析

1.為擔保機構創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境

①鼓勵各地商業(yè)銀行積極注資，提高擔保公司與商業(yè)銀行的關聯性。目前，各地政策性融資擔保機構大多由省、市、區(qū)財政出資，很少由商業(yè)銀行入股，在銀擔合作時，商業(yè)銀行的獨立性較強，擔保公司在業(yè)務開展過程中，存在被動的情況。如果各大商業(yè)銀行對擔保公司注資，相應給予擔保公司所經營的業(yè)務，質量也會有所提高，畢竟大部分客戶信息需要依賴銀行提供，可以減少銀行的“道德風險”。另外，銀行投入一定資金后，對于發(fā)生的不良業(yè)務，在代償過程中也會更加順暢，減少摩擦。②完善風險補償機制。作為政策性融資擔保機構，發(fā)生不良以及代償是不可避免的，當前政策性融資擔保機構主要依靠各地財政，但財政資金有限，無法持續(xù)穩(wěn)定供給。同時，各地政府對風險補償金大部分為一次性投入，后續(xù)補償金來源并不清晰。因此，需要多渠道建立補償機制。首先，擔保公司按照自身業(yè)務量計提撥備準備金，抵御未來風險。其次，考慮到擔保費收費標準低，一般不得高于1.5%，計提撥備的金額有限，且過度計提撥備會影響利潤考核，需要從合作銀行入手，可以通過合作銀行的擔保金額、業(yè)務質量、代償率等多個因素考量，設立新的風險補償機制，按照比例為擔保機構提供補償金。③加快建設小微企業(yè)及“三農”服務平臺。小微企業(yè)與“三農”因自身經營年限、管理制度、規(guī)模等原因導致經營風險較大，解決這一問題需要從根本出發(fā)。各地因結合當地小微企業(yè)及“三農”發(fā)展優(yōu)勢，設立服務平臺，幫助其改善管理水平，完善財務制度，減少融資成本，從企業(yè)自身提高發(fā)展能力，幫助企業(yè)更好更快成長。

2.加強擔保機構自身運營能力

①加強信息化建設，完善人才隊伍。擔保公司業(yè)務的開展需要建立完善的信息系統(tǒng)，依賴商業(yè)銀行不是長久之計，加快人行征信系統(tǒng)的接入是解決目前信息不對稱的重要手段。同時，需要加強信息化建設，完善省、市、區(qū)的擔保業(yè)務上報以及分擔系統(tǒng)，建立區(qū)域性的信用信息共享平臺，利用大數據的現代信息技術手段，提高體系內各擔保機構的管理水平和服務效率，同時，推行信息開放共享，降低信息不對稱風險，提高各擔保機構的管理水平和服務效率，同時，推行信息開發(fā)共享，降低信息不對稱風險，實現各擔保機構的協同發(fā)展[8]。利用“5G”大數據技術實現實時數據更新與監(jiān)測，有利于擔保機構的穩(wěn)定發(fā)展。另外，我國現各地區(qū)擔保公司規(guī)模較小，人數不多，且大部分人員從商業(yè)銀行或公務員轉型到擔保公司，擔保業(yè)務屬于金融衍生工具，具有一定的專業(yè)性，與一般的商業(yè)銀行業(yè)務在風險控制、客戶質量以及風險分擔上都有較大的不同，需要在人才隊伍建設上加大力度，可以通過員工培訓、薪酬激勵等手段，提高員工專業(yè)素質。②立足主業(yè)，明確定位，各級管理部門職責邊界清晰。擔保公司雖然面臨風險較大，但不能因噎廢食，為了降低不良率而減少主業(yè)經營是不可取的。需要明確自身政策性的定位，不以盈利為目的，扶持當地企業(yè)發(fā)展。第一，設立容錯機制，對于不良率給予一定的容忍度；第二，各級管理部門在職責邊界上需要明確，多頭管理不但降低工作效率，對于經營風險的擔保機構而言，對其專業(yè)發(fā)展也很不利。因此，地方擔保機構需要加強上下聯動，統(tǒng)一管理，形成完善的擔保體系，明確擔保機構的發(fā)展方向。③擔保機構需因地制宜，創(chuàng)新產品，實現個性化擔保。各地區(qū)的經濟環(huán)境不同，擔保機構所經營的風險也各有不同，因此，擔保機構的產品不能千篇一律，需要各地擔保機構結合當地經濟發(fā)展情況，對客戶從事的行業(yè)、資產規(guī)模、主營收入、經營年限等不同指標建立多元化考核標準，對企業(yè)進行全面分析從而判定是否介入擔保。另外，針對地區(qū)特色經濟發(fā)展，可以創(chuàng)新擔保方式以及擔保產品，真正達到為地區(qū)經濟發(fā)展而服務的目的。

3.加強各商業(yè)銀行支持小微企業(yè)的激勵機制，打破銀擔合作壁壘

打破銀擔合作的壁壘除了上述的鼓勵銀行注資以外，還需要為銀行設立支持小微企業(yè)的激勵機制。作為商業(yè)銀行，與政策性融資擔保機構有著本質的不同，銀行需要考核利潤，考慮到小微企業(yè)及“三農”的風險大、利潤低、貸款金額小等原因，銀行缺乏扶持小微企業(yè)及“三農”的原生動力，但實際上政策性擔保機構的參與相當于銀行在為中小企業(yè)貸款的過程中，犧牲自己很小一部分的收益來購買了一份保險，當代償情況出現時不至于獨自承擔所有的風險[9]。加強銀擔合作主要有以下兩點：第一，可以加大人行、銀監(jiān)等機構對商業(yè)銀行小微企業(yè)扶持力度的考核指標，鼓勵銀行提高小額貸款比例；第二，推進銀保合作過程中的雙方業(yè)務流程整合，改造銜接好雙方流程，特別是伴隨著線上貸款的推進，銀擔雙方需要通過系統(tǒng)對接，開發(fā)新的合作模式[10]。我國政策性融資擔保機構在助力經濟發(fā)展中起到了一定的作用，但由于各種內外部原因，目前并沒有真正發(fā)揮國家和地方融資擔保基金的政策功能作用。因此，政府部門需要對銀擔合作設立激勵機制，創(chuàng)造良好的合作環(huán)境，切實落實支小支農目標，政策性融資擔保機構在依托政府資金的同時，需要加強銀行的粘性，降低合作門檻，拓展自身業(yè)務，銀行必須要站在履行社會責任、對合作伙伴負責、對自己負責的高度正確看待銀擔合作問題，政銀擔良好合作的基礎在于搭建良好的平臺，減少信息不對稱，提高效率，降低成本，形成合力?？傊?，政策性擔保機構是服務地區(qū)經濟發(fā)展的關鍵要素，但政策性擔保機構的發(fā)展需要依賴銀擔三方的共同努力。

作者:周潔 單位:同濟大學浙江學院