區(qū)縣級平臺公司市場化轉(zhuǎn)型探究

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摘要：社會公共事業(yè)和基礎設施建設等方面的水平是社會艱巨的問題及市場指向性變革的薄弱環(huán)節(jié)，因為對市場適應能力的滯后，平臺公司變革升級浪潮下起步較晚的舊平臺公司轉(zhuǎn)型尚未采取實質(zhì)性措施。本文以江蘇省區(qū)縣平臺公司為例，對其客觀情況和市場轉(zhuǎn)型的共同點進行分析，并提出解決區(qū)縣級平臺公司運營管理中存在的多種問題。市場指向性和實質(zhì)性的變化即將到來，區(qū)縣政府要積極支持平臺公司的變革發(fā)展，支持平臺公司建立遵守現(xiàn)代企業(yè)體系的治理結(jié)構。區(qū)縣級平臺公司要明確職能定位和經(jīng)營布局，加強負債管理，促進投資籌資系統(tǒng)創(chuàng)新，真正成為獨立的市場實體。平臺公司的改革與使命相符，是城市化和農(nóng)村開發(fā)的根本，是實現(xiàn)促進經(jīng)濟發(fā)展、提高地方政府和國民生活質(zhì)量的重要復興動力。

關鍵詞：區(qū)縣級平臺公司；共性問題；轉(zhuǎn)型；研究；探討

自2014年起，中央政府和多個部委出臺了一系列規(guī)制政策及相關扶持文件，平臺公司傳統(tǒng)的運營方式是不可持續(xù)的，產(chǎn)業(yè)政策導致平臺公司經(jīng)歷了轉(zhuǎn)型升級，而轉(zhuǎn)型升級更加注重行業(yè)拓展和集團化的管理與控制，以改善現(xiàn)代企業(yè)體系及其他市場化方面[1]。以JS省平臺公司為例，近年來，區(qū)縣平臺公司的主要業(yè)務范圍逐步從傳統(tǒng)的城市投資擴展到產(chǎn)業(yè)投資、進出口貿(mào)易、文化傳媒、體育教育和其他領域，但由于社會公益事業(yè)和基礎設施建設的繁重任務和市場變革的薄弱基礎，江蘇省區(qū)縣級平臺公司在變革升級的浪潮中起步較晚，許多區(qū)縣級平臺公司承擔政府職能部門的作用突出，市場化轉(zhuǎn)型還沒有采取實質(zhì)性措施，區(qū)其未來的改革發(fā)展面臨幾個共同的問題[2]。

1問題體現(xiàn)

1.1體制機制需要優(yōu)化

大部分區(qū)縣平臺公司成立時間雖然較長，但發(fā)展程度和質(zhì)量各不一樣，他們的發(fā)展狀況，不僅與國家財政政策以及國內(nèi)外經(jīng)濟環(huán)境密切相關，而且與當?shù)厣鐣?jīng)濟發(fā)展水平和經(jīng)濟環(huán)境不可分割。各區(qū)縣經(jīng)濟社會發(fā)展水平和經(jīng)濟環(huán)境出現(xiàn)較大差距，當?shù)氐钠脚_公司能力機制也會大不相同[3]。經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的區(qū)縣級平臺公司與區(qū)域經(jīng)濟整合程度高，可選擇的市場化運營手段比較豐富，具有競爭力強、運營力強、面向市場的資金籌措能力。而經(jīng)濟落后地區(qū)的平臺公司市場化改革程度低，體制機制不健全，產(chǎn)權不明晰，運營能力落后，缺乏面向市場的意識，運營過程中受地方政府行政干預影響較大[4]。

1.2政企不分，國有資產(chǎn)監(jiān)督管理不到位

區(qū)縣一級平臺公司通常由地區(qū)和縣級政府部門組建，在資產(chǎn)管理方面，國有資產(chǎn)來源于多個公司及行政單位，管理者經(jīng)常缺失或越位，人權、事權和經(jīng)營管理相對混亂，投資者、經(jīng)營者等不能按照現(xiàn)代企業(yè)經(jīng)營體制進行管理和運營，地方區(qū)縣級平臺公司無法完全掌握國有資產(chǎn)和運營條件。在營運和管理方面，平臺公司對國有資產(chǎn)的確權工作不到位，同時也不注重預算和資產(chǎn)管理，使得優(yōu)質(zhì)資源的使用效率低下，不利于整合預算和負債的管理。在資金管理方面，平臺公司缺乏專業(yè)的對外投資能力，對于產(chǎn)業(yè)扶持基金、創(chuàng)投基金等投資事項事后監(jiān)管不到位，導致國有投資效率低、浪費嚴重。在管理人才方面，平臺公司的管理層一般來自各行政事業(yè)單位，缺乏管理現(xiàn)代企業(yè)所必需的專業(yè)才能。低效率的管理體制很難吸引優(yōu)秀的人才對區(qū)縣客觀情況和市場轉(zhuǎn)型的共同點進行分析并提出解決問題的措施。市場指向性和實質(zhì)性的變化即將到來，區(qū)縣政府要積極支持平臺公司的變革發(fā)展，并注入優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)資源，提供現(xiàn)代化的平臺管理，支持平臺公司建立遵循現(xiàn)代企業(yè)體系的治理結(jié)構。

1.3公司定位不明

區(qū)縣級平臺公司日常經(jīng)營一般受當?shù)卣姓深A影響較大，公司市場定位不明確，大部分平臺公司專門實施特定類型的政府投資項目，執(zhí)行投資項目資金籌措功能，收入主要來源于當?shù)卣刭徍痛ü芾硎掷m(xù)費，自身造血機能不足。由于政府對公共福利項目的大規(guī)模投資，長期資金回報率較低，同時受地方可用財力影響，項目回購資金往往得不到及時撥付，每年的應收賬款增加直接與地方政府相關聯(lián)。大部分平臺公司的資產(chǎn)負債表顯示，公司的債務支付能力嚴重不足，缺乏后續(xù)運營的“造血機制”，平臺公司的市場化轉(zhuǎn)型進程嚴重受阻。

1.4資金短缺問題

區(qū)縣級平臺公司的資金一般來自銀行貸款，融資渠道狹窄，對銀行的依賴度高。平臺公司業(yè)務基本集中在基礎設施建設領域，但是大部分公共基礎設施建設投資長期處于低效率、現(xiàn)金流不足的狀態(tài)，受資金短缺影響，平臺公司在對產(chǎn)業(yè)園的建設和對企業(yè)的支持、教育支持、醫(yī)療健康支持、新農(nóng)村地區(qū)建設等方面沒有明顯起到促進整個經(jīng)濟社會全面發(fā)展的作用。近年來，中央政府要求平臺公司合規(guī)融資和化解政府隱性債務，各級平臺公司無法繼續(xù)履行地方政府的資金籌措職能，面臨著政策兩難境地，而籌款成本卻在不斷上升，更是難上加難。

2平臺轉(zhuǎn)型方案

在強有力的限制政策下，為了解決以往平臺公司運營和管理中存在的多種問題，平臺公司的市場化轉(zhuǎn)型迫在眉睫。對于如何在激烈的市場競爭和動蕩的市場環(huán)境中成功轉(zhuǎn)型，筆者提出如下建議。

2.1注入優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)資源

經(jīng)濟發(fā)展水平較低的區(qū)縣幾乎沒有多少優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，而且許多區(qū)縣好的資產(chǎn)資源都存在著現(xiàn)有城市和開發(fā)區(qū)相互競爭的現(xiàn)象。因此，區(qū)、縣政府加強引導整理、分析、活化及注入多種資產(chǎn)和資源是提升區(qū)、縣級平臺公司有效資產(chǎn)的重要措施。根據(jù)產(chǎn)業(yè)、事業(yè)協(xié)調(diào)和管理的原則，區(qū)縣平臺可以通過國有企業(yè)間股份轉(zhuǎn)讓、資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓和替代、資產(chǎn)出售、分攤等方式進行轉(zhuǎn)移、整合和重組特許經(jīng)營權等資產(chǎn)資源，通過投入部分資金提高區(qū)、縣級平臺公司的資本實力，來實現(xiàn)運營現(xiàn)金流和國有資產(chǎn)運營收入的增加，以保持國有資產(chǎn)和資源的整體運營能力和效率。盡快統(tǒng)籌推進優(yōu)質(zhì)資源資產(chǎn)注入投融資平臺公司的各項工作。學習先進的經(jīng)驗，聘請專業(yè)的律師事務所和會計事務所清理全縣的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)資源，并對該項工作進行全過程專業(yè)指導。參照行政事業(yè)單位經(jīng)營性資產(chǎn)集中統(tǒng)管的做法，將所有黨政機關、事業(yè)單位（學校和醫(yī)院除外）的經(jīng)營性資產(chǎn)全部注入投融資平臺公司。行政事業(yè)單位不再從事資產(chǎn)經(jīng)營等市場活動。

2.2明確定位

隨著政府融資職能的剝離，區(qū)縣級平臺公司不再受地方政府的信譽背書，傳統(tǒng)的平臺公司開發(fā)運作模式已走到盡頭，政府與企業(yè)的關系更加清晰，發(fā)展定位更加明確，未來平臺公司的轉(zhuǎn)型運作將會以既有的資產(chǎn)和資源為基礎，根據(jù)自身能力、區(qū)域資源協(xié)調(diào)以及區(qū)縣產(chǎn)業(yè)發(fā)展狀況，依托當?shù)卣畠?yōu)勢，積極參與和探索以區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈為中心的多元化商業(yè)布局，積極參與金融、房地產(chǎn)、文化旅游，產(chǎn)業(yè)投資等運營項目，強化造血功能，實現(xiàn)多樣化布局和可持續(xù)發(fā)展。與此同時，區(qū)縣級平臺公司還可以運用本地國有資產(chǎn)資源，進一步加強與各類社會資本的合作，采用股權合作，共同開發(fā)，混合產(chǎn)權改革及其他引進社會資本的辦法，參與經(jīng)濟建設，互相學習，互相宣傳，共同發(fā)展，幫助平臺企業(yè)多樣化的商業(yè)布局。

2.3治理標準化

區(qū)縣級平臺公司要在機制和系統(tǒng)上建立現(xiàn)代企業(yè)制度，并堅守以董事會為核心的企業(yè)治理結(jié)構，逐步實現(xiàn)股東與董事會之間的平衡。公司業(yè)務控制和權限設置將平臺公司的重大決策、重要任免、重大項目建設標準化，運用資本強化決策程序、企業(yè)治理結(jié)構決策、監(jiān)管和執(zhí)行職能，體現(xiàn)經(jīng)營的力量，推動以成果為中心的內(nèi)部工資分配體系改善，逐步建立激勵機制，形成員工能進能出，管理者能上能下，收入能增能減的管理運營機制。

2.4政企分離

平臺公司應遵循政企分開、政資分開、政社分開的要求，明確權責分開的界限。將根據(jù)主要議題的決策機制和投資者權限，區(qū)分政府和公司之間的所有權和運營權限，構建以資本管理為基礎的國有資產(chǎn)監(jiān)督體系。區(qū)縣級的國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機構要把工作重點放在履行國有資本貢獻者的職能上，增強企業(yè)活力和效率。國有資產(chǎn)監(jiān)管部門實行和促進績效管理，建立科學合理的平臺企業(yè)績效評價體系，實行分類管理和分類評估。此次改革，基本打破了原政企不分、用行政和軍事辦法實行高度集中統(tǒng)一管理的單一部門體制，形成了政企初步分開，地區(qū)管理局與企業(yè)管理管理體制新格局，民航局作為行業(yè)監(jiān)管者的角色定位逐步明晰，監(jiān)管職能逐步明確，初步形成了符合國家經(jīng)濟體制改革目標。一旦當?shù)胤秸虚L期或宏觀發(fā)展目標與一般公司的短期或微觀經(jīng)營目標發(fā)生沖突，一般公司必然趨向于選擇保護已有業(yè)務利潤目標，而放棄地方政府中長期或宏觀發(fā)展目標；或者說，如果交通公用事業(yè)公司出于某種原因選擇了讓步于地方政府的中長期或宏觀發(fā)展目標，則可能會犧牲了一定的公司利益、效率或福利，以及其他違背了市場經(jīng)濟應有的經(jīng)濟原則或法律準則。

2.5金融創(chuàng)新

區(qū)縣級平臺公司應全面清理和核對已有負債的余額，區(qū)分經(jīng)營性債務、政府性債務和或有債務，合理劃分區(qū)縣政府和平臺公司的債務償還責任，并進一步加以限制承擔為政府融資的職能，致力于拓展市場運作，經(jīng)營性現(xiàn)金流的增加和項目運營的市場化資金籌措渠道。同時，積極探索以PPP等模式為代表的開發(fā)建設新路，以達到良性循環(huán)，構建良性體制，增強核心競爭力。建新發(fā)展格局，必須構建高水平社會主義市場經(jīng)濟體制，實行高水平對外開放，推動改革和開放相互促進。要完善宏觀經(jīng)濟治理，加強國際宏觀政策協(xié)調(diào)。要深入實施改革行動，優(yōu)化民營經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境，健全現(xiàn)代企業(yè)制度，完善公司治理，激發(fā)各類市場主體活力。

3結(jié)語

綜上所述，作為新城鎮(zhèn)化建設和搞活農(nóng)村的重要承載者，區(qū)縣級平臺公司承擔著促進地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展，滿足人們更好生活需求的主要任務。在國有企業(yè)改革、國有資產(chǎn)與區(qū)域資源整合、政企分開的現(xiàn)代企業(yè)體系建設的幫助下，面對高質(zhì)量開發(fā)的壓力，全面推進面向市場的實質(zhì)化轉(zhuǎn)型，實現(xiàn)自主創(chuàng)新功能，將成為區(qū)縣級平臺公司改革與變化的關鍵。

參考文獻

[1]丁伯康.防控政府平臺公司融資風險應五措并舉[N].上海證券報,2017-07-12(12).

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[3]武玉清,趙耀華,黃宇,卞少川.監(jiān)管新政下地方投融資平臺發(fā)展路徑研究[J].大陸橋視野,2019(3):67-70.

[4]楊賀龍.PPP模式下政府投融資體制改革和平臺公司轉(zhuǎn)型的思考[J].中國建設信息化,2016(2):41-43.

作者:張青鋒 單位:南京濱江投資發(fā)展有限公司