政府公共投資項(xiàng)目跟蹤審計(jì)研究
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【摘要】我國政府公共投資項(xiàng)目，每年都是數(shù)量眾多金額巨大，貪污腐敗現(xiàn)象也出了一些。這個(gè)問題早就引起了上級(jí)部門和專家學(xué)者的注意。但在理論和實(shí)踐中同樣暴露出了許多不容忽視的問題。跟一些發(fā)達(dá)國家的研究成果比起來，我國在公共投資項(xiàng)目跟蹤審計(jì)方面的研究遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后，未能及時(shí)將最新的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)上升為理論來系統(tǒng)指導(dǎo)公共投資項(xiàng)目跟蹤審計(jì)工作。因此，本文將對(duì)英美兩國政府公共投資項(xiàng)目跟蹤審計(jì)的特征、內(nèi)容進(jìn)行分析，學(xué)習(xí)和借鑒其技術(shù)與經(jīng)驗(yàn)，旨在促進(jìn)我國跟蹤審計(jì)理論的現(xiàn)代化，為我國公共投資項(xiàng)目跟蹤審計(jì)的實(shí)踐活動(dòng)提供更為先進(jìn)的理論指導(dǎo)。
【關(guān)鍵詞】公共投資項(xiàng)目；跟蹤審計(jì)
政府公共投資是政府作為投資主體對(duì)公共設(shè)施的投資。政府公共項(xiàng)目投資涉及的資金量巨大，投資的成效對(duì)民眾生活有直接的影響，中間要防止貪污腐敗的產(chǎn)生影響項(xiàng)目的成功和安全，所以跟蹤審計(jì)是非常重要的。
一、文獻(xiàn)回顧
姜秋梅（2008）提出“政府公共工程管理審計(jì)的審計(jì)目標(biāo)是政府公共工程項(xiàng)目運(yùn)營管控模式，主要對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行時(shí)的開展速度、工程的質(zhì)量和投資把控有關(guān)的監(jiān)督和意見”。陳孝亮（2017）則認(rèn)為政府投資項(xiàng)目跟蹤審計(jì)是審計(jì)機(jī)關(guān)依照相關(guān)法律對(duì)政府投資項(xiàng)目的運(yùn)行過程進(jìn)行的必要而有重點(diǎn)的持續(xù)進(jìn)行的審計(jì)工作。David和Miklos（2011）總結(jié)了對(duì)于跟蹤審計(jì)的最新實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)以及研究成果，分析了傳統(tǒng)審計(jì)模式的不足，并指出跟蹤審計(jì)可以彌補(bǔ)傳統(tǒng)審計(jì)的滯后性等缺點(diǎn)，因此提出對(duì)審計(jì)事項(xiàng)的全過程跟蹤審計(jì)模式將逐漸取代傳統(tǒng)審計(jì)模式。楊軍（2016）認(rèn)為由于跟蹤審計(jì)所具有的時(shí)效性特點(diǎn)，因此能及時(shí)發(fā)現(xiàn)和反饋投資項(xiàng)目建設(shè)過程中存在的政策缺陷以及管理漏洞，發(fā)現(xiàn)問題的成因，并提出改進(jìn)措施。朱惠英（2008）提出跟蹤審計(jì)的實(shí)施過程中，應(yīng)當(dāng)將項(xiàng)目的選擇預(yù)算階段、招標(biāo)投標(biāo)階段、項(xiàng)目建設(shè)階段以及竣工驗(yàn)收階段作為審計(jì)的重要節(jié)點(diǎn)，同時(shí)針對(duì)各步驟實(shí)行仔細(xì)的跟蹤審查。王瑤瑤、龐艷紅（2016）通過研究美國審計(jì)署在政府跟蹤審計(jì)活動(dòng)中有關(guān)明確審計(jì)項(xiàng)目、評(píng)估項(xiàng)目、項(xiàng)目績效這三個(gè)方向的實(shí)行和理論知識(shí)，不僅豐富了我國政府跟蹤審計(jì)理論中關(guān)于績效審計(jì)的內(nèi)容，更為政府跟蹤審計(jì)在我國的進(jìn)一步發(fā)展與完善建言獻(xiàn)策。Roratoo等（2014）詳細(xì)論述了跟蹤審計(jì)的主要程序及內(nèi)容，還提出為了確保跟蹤審計(jì)的效率性和效益性，要重視跟蹤審計(jì)過程中所得到的原始數(shù)據(jù)是否真實(shí)可靠、準(zhǔn)確無誤。ChewHarLoke等（2016）認(rèn)為公共投資項(xiàng)目的投資效益與政府各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部以及部門人員的責(zé)任履行情況息息相關(guān)，因此應(yīng)當(dāng)實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任履行追究制度，并且在跟蹤審計(jì)的內(nèi)容中加入責(zé)任履行狀況審計(jì)。文獻(xiàn)總結(jié)：國外學(xué)術(shù)界對(duì)于跟蹤審計(jì)有著更早并且更為系統(tǒng)的研究，而我國對(duì)于跟蹤審計(jì)的探索起步較晚。2008年由于全球金融危機(jī)、汶川地震以及北京奧運(yùn)會(huì)的影響，社會(huì)對(duì)于政府跟蹤審計(jì)給予了很大關(guān)注，關(guān)于政府跟蹤審計(jì)的研究在此之后有所增加。但是在公共投資項(xiàng)目跟蹤審計(jì)方面仍然缺乏系統(tǒng)的研究，未能將最新的實(shí)踐成果及時(shí)上升為理論來指導(dǎo)新的公共投資項(xiàng)目的跟蹤審計(jì)工作，所以我們應(yīng)該要考慮自身的情況，借鑒外國經(jīng)驗(yàn)時(shí)改善改進(jìn)，創(chuàng)造出更適合我們自己的方案。
二、國外經(jīng)驗(yàn)借鑒
（一）英國
英國的公共投資項(xiàng)目資金基本是稅收來提供，所以議會(huì)和公眾對(duì)此都十分重視，想要了解具體的使用情況，為了滿足議會(huì)公眾了解公共資金使用的合法性與效益性的需求，英國法律賦予國家最高審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)這些公共投資項(xiàng)目進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督的權(quán)利，公共投資項(xiàng)目跟蹤審計(jì)的主要特點(diǎn)是：
1、強(qiáng)調(diào)政府審計(jì)的獨(dú)立性。按照《1983國家審計(jì)法》，國家審計(jì)署誕生，女王任命主計(jì)審計(jì)長，主計(jì)審計(jì)長可以任命國家審計(jì)署履行其職責(zé)所需的所有人員。并且下議院還成立了審計(jì)署事務(wù)委員會(huì)用來完成國家審計(jì)署的有關(guān)活動(dòng)，由委員會(huì)主席、下議院議長和七名下議院成員組成，任務(wù)主要是核驗(yàn)國家審計(jì)署上報(bào)的經(jīng)費(fèi)預(yù)算，參考公共賬目委員會(huì)和財(cái)政部意見后，修改預(yù)算并交給下議院；審計(jì)署會(huì)計(jì)官核查國家審計(jì)署的賬務(wù)等。這樣的管理模式更安全嚴(yán)謹(jǐn)。
2、嚴(yán)格把控公共投資項(xiàng)目。按照投資項(xiàng)目大小，在審查時(shí)的側(cè)重點(diǎn)要不一樣。一般的項(xiàng)目審點(diǎn)是工程建設(shè)和運(yùn)營的連貫，要保證項(xiàng)目的收益回報(bào)。重大投資項(xiàng)目的評(píng)估由財(cái)政部的重要項(xiàng)目評(píng)價(jià)小組進(jìn)行。評(píng)估小組由4-5名的專家組成，對(duì)資金超過5億英鎊的項(xiàng)目進(jìn)行審查，主要是項(xiàng)目的成功率、前景和帶來的回報(bào)。
3、將績效審計(jì)作為法定職責(zé)。《1983年國家審計(jì)法》針對(duì)審計(jì)署績效審計(jì)職能有了精準(zhǔn)的定義，主計(jì)審計(jì)長可以檢查各部門和機(jī)構(gòu)在履行職能過程中的資源利用情況，包括是否高效高質(zhì)，經(jīng)濟(jì)價(jià)值如何等。同時(shí)也規(guī)定了審計(jì)署有權(quán)力對(duì)公共資金占收入超過50%的機(jī)構(gòu)進(jìn)行績效審計(jì)。因?yàn)橛墓餐顿Y是中央政府、地方政府和公營企業(yè)使用財(cái)政收入、貸款和自有資金發(fā)展教育、公路、鐵路、國防和民用建筑等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的活動(dòng)。所以英國政府將教育、交通和醫(yī)療保健等公共領(lǐng)域作為投資的重點(diǎn)，這些公共領(lǐng)域與公民的基本福利息息相關(guān)，因此是議會(huì)和公眾關(guān)注的熱點(diǎn)。英國政府為了及時(shí)向議會(huì)和國民反饋資金的使用情以及項(xiàng)目的建設(shè)等情況，開展了政府審計(jì)工作，并且在長期的實(shí)踐過程中，逐步形成了比較健全的公共投資項(xiàng)目跟蹤審計(jì)制度。
（二）美國
美國公共投資項(xiàng)目跟蹤審計(jì)的主要目標(biāo)是滿足公眾基本需求和保障國民福利，因此更注重決策的可行性和項(xiàng)目的效益性，其特征主要有以下幾個(gè)方面：
1、重視投資項(xiàng)目的事前審計(jì)。在做出決策前仔細(xì)分析項(xiàng)目的預(yù)算、風(fēng)險(xiǎn)控制以及項(xiàng)目具體規(guī)劃，考察它是否符合當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，是否以公共利益為基本出發(fā)點(diǎn)，以及能否達(dá)到預(yù)期目標(biāo)與期望效益，并根據(jù)分析結(jié)果向國會(huì)提出是否對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行投資的建議，其目的在于幫助政府做出科學(xué)決策，保證投資方向的正確性以及提高投資效率。
2、重視投資項(xiàng)目的全過程審計(jì)。全過程審計(jì)主要是指績效審計(jì)，在項(xiàng)目建設(shè)的全程審計(jì)合同的合法性與合規(guī)性，在建設(shè)過程中對(duì)施工方進(jìn)行資格審查并審計(jì)施工的質(zhì)量與效率，在竣工決算時(shí)審計(jì)工程的完成質(zhì)量以及資金的使用效率，重點(diǎn)是資金的有效性分析，如投資資金使用的安全性以及效益性，其目的在于保障投資環(huán)境的安全。
3、重視政府公共投資政策的效果評(píng)估。政府通過公共投資政策所能帶來的效益分為三類：經(jīng)濟(jì)效益、政治效益和社會(huì)效益。經(jīng)濟(jì)效益主要是衡量公共投資政策給國家和公民所帶來的經(jīng)濟(jì)收益和政策既定目標(biāo)的完成程度；政治效益主要是衡量公共投資政策為完善國家治理體系以及監(jiān)督機(jī)制、提高政府的服務(wù)質(zhì)量所帶來的成果；社會(huì)效益是評(píng)估公共投資政策在保護(hù)投資環(huán)境和社會(huì)秩序的效用。目前，美國公共投資項(xiàng)目跟蹤審計(jì)還對(duì)公共投資項(xiàng)目建設(shè)過程中對(duì)環(huán)境的保護(hù)情況進(jìn)行審計(jì)，具體體現(xiàn)在監(jiān)督被審計(jì)單位遵守環(huán)境法和相關(guān)法律法規(guī)條例，監(jiān)督地方政府實(shí)施國家環(huán)境保護(hù)計(jì)劃，確保項(xiàng)目建設(shè)過程符合聯(lián)邦環(huán)境法規(guī)的要求，并核實(shí)和評(píng)估被審計(jì)單位的環(huán)境保護(hù)責(zé)任履行情況。
4、重視國民關(guān)注的重點(diǎn)、熱點(diǎn)以及焦點(diǎn)項(xiàng)目的跟蹤審計(jì)。為了合理配置審計(jì)資源，對(duì)影響資金使用有效性的指標(biāo)進(jìn)行重點(diǎn)分析，對(duì)少數(shù)特大型公共投資項(xiàng)目進(jìn)行直接審計(jì)，對(duì)可能存在特殊問題的工程項(xiàng)目進(jìn)行專項(xiàng)審計(jì)，比如存在重大缺陷、群眾反應(yīng)激烈以及被舉報(bào)的項(xiàng)目，對(duì)普通的投資項(xiàng)目一般不實(shí)施直接審計(jì)。此外，審計(jì)機(jī)構(gòu)還對(duì)建設(shè)單位的內(nèi)部審計(jì)工作進(jìn)行檢查與審核，如果發(fā)現(xiàn)存在重大缺陷或潛在隱患，則根據(jù)實(shí)際情況決定對(duì)建設(shè)項(xiàng)目是否進(jìn)行直接審計(jì)。
5、重視多種審計(jì)模式的結(jié)合。為了對(duì)公共投資項(xiàng)目進(jìn)行全方位的監(jiān)督并整合審計(jì)資源，美國審計(jì)機(jī)構(gòu)采取了政府審計(jì)、內(nèi)部審計(jì)和社會(huì)審計(jì)相結(jié)合的方式來開展跟蹤審計(jì)工作，不僅實(shí)現(xiàn)了三種模式的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，而且有助于提高審計(jì)工作的質(zhì)量與效率。美國審計(jì)機(jī)構(gòu)注重對(duì)鐵路、郵政、能源、化工、國防、通信等公共領(lǐng)域的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)情況進(jìn)行持續(xù)的跟蹤審計(jì)。在政府公共投資項(xiàng)目中,美國對(duì)資金投入所產(chǎn)生的實(shí)際經(jīng)濟(jì)效益、政治效益以及社會(huì)效益進(jìn)行跟蹤審計(jì)，著重評(píng)估資金的實(shí)際使用情況以及所帶來的最終效益，并加強(qiáng)問責(zé)。同時(shí)，美國審計(jì)署還關(guān)注政府在公共投資領(lǐng)域的政策制定以及實(shí)施情況。此外，美國審計(jì)署還注重審查國土安全部對(duì)國家關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施保護(hù)責(zé)任的履行情況，以保障國家重大基礎(chǔ)設(shè)施的安全運(yùn)營。美國對(duì)公共投資項(xiàng)目的跟蹤審計(jì)也主要分為開工前、在建和竣工決算三個(gè)階段。
三、啟示
（一）重視公共投資項(xiàng)目的績效審計(jì)
最早開始績效審計(jì)的是英國，英國在2003年了《績效審計(jì)手冊(cè)》，詳細(xì)記載了績效審計(jì)的基礎(chǔ)規(guī)定和工作流程。我國雖然也在相關(guān)審計(jì)法規(guī)中對(duì)于績效審計(jì)做出了要求，但是規(guī)定缺乏針對(duì)性和操作性，這也使得我國審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)于公共投資項(xiàng)目的績效審計(jì)重視程度不夠。學(xué)習(xí)國外績效審計(jì)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，我國應(yīng)當(dāng)肯定績效審計(jì)的法律地位，制定專門的績效審計(jì)指南，在公共投資項(xiàng)目跟蹤審計(jì)工作中，除了評(píng)估建設(shè)項(xiàng)目的前期規(guī)劃以及戰(zhàn)略目標(biāo)之外，還應(yīng)當(dāng)將投資績效、投資政策的執(zhí)行效果以及資源的有效利用作為審計(jì)工作的重點(diǎn)，結(jié)合實(shí)際操作來改進(jìn)我國績效審計(jì)。
（二）注重公共投資項(xiàng)目的多渠道監(jiān)督
相比我國，英國對(duì)于政府公共投資項(xiàng)目的監(jiān)督體系較為完善，總體來說，其監(jiān)督主要來自三個(gè)方面：外部監(jiān)督，比如審計(jì)委員會(huì)；內(nèi)部監(jiān)督，比如交通運(yùn)輸部，環(huán)境食品與農(nóng)村事務(wù)部負(fù)責(zé)監(jiān)管野生動(dòng)物保護(hù)、環(huán)境保護(hù)以及鄉(xiāng)村投資項(xiàng)目，地方與社區(qū)部負(fù)責(zé)監(jiān)管住房、建筑等投資項(xiàng)目；社會(huì)監(jiān)督，鼓勵(lì)國民、新聞媒體對(duì)政府的公共投資項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)督，建立完善舉報(bào)制度。學(xué)習(xí)國外的做法，我國在除了對(duì)公共投資項(xiàng)目進(jìn)行專門的跟蹤審計(jì)之外，還可以建立完整的投資監(jiān)管體系來進(jìn)行全方位的監(jiān)督，鼓勵(lì)公民以及新聞媒體對(duì)公共投資項(xiàng)目的全過程中存在的浪費(fèi)問題、舞弊問題以及腐敗問題進(jìn)行舉報(bào)與曝光，由此有效減輕審計(jì)工作的壓力。
（三）評(píng)價(jià)公共投資項(xiàng)目的綜合效益
英美對(duì)于政府公共投資項(xiàng)目的綜合效益的評(píng)估內(nèi)容豐富、覆蓋面廣，包括政治效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。公共投資政策作為政府對(duì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行宏觀調(diào)控的重要手段，不僅可以帶來拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長的經(jīng)濟(jì)效益，還能帶來滿足國民基本需求、維護(hù)統(tǒng)治秩序的政治效益，此外，公共投資項(xiàng)目所帶來的社會(huì)效益，例如建設(shè)的工程影響到了環(huán)境也會(huì)成為項(xiàng)目評(píng)價(jià)的要素。所以我國也要開始關(guān)心評(píng)估公共投資項(xiàng)目的綜合效益，包括環(huán)保方面，核查被監(jiān)管單位在投資項(xiàng)目建設(shè)過程中的環(huán)境保護(hù)責(zé)任履行情況，通過有效的審計(jì)工作，切實(shí)發(fā)揮出政府在制定環(huán)境保護(hù)政策、改善環(huán)境質(zhì)量等方面的重要作用。
參考文獻(xiàn)：
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作者：俞會(huì)東 單位：德清縣交通運(yùn)輸局
