政府公共投資項目跟蹤審計研究

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【摘要】我國政府公共投資項目，每年都是數(shù)量眾多金額巨大，貪污腐敗現(xiàn)象也出了一些。這個問題早就引起了上級部門和專家學者的注意。但在理論和實踐中同樣暴露出了許多不容忽視的問題。跟一些發(fā)達國家的研究成果比起來，我國在公共投資項目跟蹤審計方面的研究遠遠落后，未能及時將最新的實踐經(jīng)驗上升為理論來系統(tǒng)指導公共投資項目跟蹤審計工作。因此，本文將對英美兩國政府公共投資項目跟蹤審計的特征、內(nèi)容進行分析，學習和借鑒其技術(shù)與經(jīng)驗，旨在促進我國跟蹤審計理論的現(xiàn)代化，為我國公共投資項目跟蹤審計的實踐活動提供更為先進的理論指導。

【關鍵詞】公共投資項目；跟蹤審計

政府公共投資是政府作為投資主體對公共設施的投資。政府公共項目投資涉及的資金量巨大，投資的成效對民眾生活有直接的影響，中間要防止貪污腐敗的產(chǎn)生影響項目的成功和安全，所以跟蹤審計是非常重要的。

一、文獻回顧

姜秋梅（2008）提出“政府公共工程管理審計的審計目標是政府公共工程項目運營管控模式，主要對項目進行時的開展速度、工程的質(zhì)量和投資把控有關的監(jiān)督和意見”。陳孝亮（2017）則認為政府投資項目跟蹤審計是審計機關依照相關法律對政府投資項目的運行過程進行的必要而有重點的持續(xù)進行的審計工作。David和Miklos（2011）總結(jié)了對于跟蹤審計的最新實踐經(jīng)驗以及研究成果，分析了傳統(tǒng)審計模式的不足，并指出跟蹤審計可以彌補傳統(tǒng)審計的滯后性等缺點，因此提出對審計事項的全過程跟蹤審計模式將逐漸取代傳統(tǒng)審計模式。楊軍（2016）認為由于跟蹤審計所具有的時效性特點，因此能及時發(fā)現(xiàn)和反饋投資項目建設過程中存在的政策缺陷以及管理漏洞，發(fā)現(xiàn)問題的成因，并提出改進措施。朱惠英（2008）提出跟蹤審計的實施過程中，應當將項目的選擇預算階段、招標投標階段、項目建設階段以及竣工驗收階段作為審計的重要節(jié)點，同時針對各步驟實行仔細的跟蹤審查。王瑤瑤、龐艷紅（2016）通過研究美國審計署在政府跟蹤審計活動中有關明確審計項目、評估項目、項目績效這三個方向的實行和理論知識，不僅豐富了我國政府跟蹤審計理論中關于績效審計的內(nèi)容，更為政府跟蹤審計在我國的進一步發(fā)展與完善建言獻策。Roratoo等（2014）詳細論述了跟蹤審計的主要程序及內(nèi)容，還提出為了確保跟蹤審計的效率性和效益性，要重視跟蹤審計過程中所得到的原始數(shù)據(jù)是否真實可靠、準確無誤。ChewHarLoke等（2016）認為公共投資項目的投資效益與政府各級領導干部以及部門人員的責任履行情況息息相關，因此應當實行領導干部的責任履行追究制度，并且在跟蹤審計的內(nèi)容中加入責任履行狀況審計。文獻總結(jié)：國外學術(shù)界對于跟蹤審計有著更早并且更為系統(tǒng)的研究，而我國對于跟蹤審計的探索起步較晚。2008年由于全球金融危機、汶川地震以及北京奧運會的影響，社會對于政府跟蹤審計給予了很大關注，關于政府跟蹤審計的研究在此之后有所增加。但是在公共投資項目跟蹤審計方面仍然缺乏系統(tǒng)的研究，未能將最新的實踐成果及時上升為理論來指導新的公共投資項目的跟蹤審計工作，所以我們應該要考慮自身的情況，借鑒外國經(jīng)驗時改善改進，創(chuàng)造出更適合我們自己的方案。

二、國外經(jīng)驗借鑒

（一）英國

英國的公共投資項目資金基本是稅收來提供，所以議會和公眾對此都十分重視，想要了解具體的使用情況，為了滿足議會公眾了解公共資金使用的合法性與效益性的需求，英國法律賦予國家最高審計機關對這些公共投資項目進行審計監(jiān)督的權(quán)利，公共投資項目跟蹤審計的主要特點是：

1、強調(diào)政府審計的獨立性。按照《1983國家審計法》，國家審計署誕生，女王任命主計審計長，主計審計長可以任命國家審計署履行其職責所需的所有人員。并且下議院還成立了審計署事務委員會用來完成國家審計署的有關活動，由委員會主席、下議院議長和七名下議院成員組成，任務主要是核驗國家審計署上報的經(jīng)費預算，參考公共賬目委員會和財政部意見后，修改預算并交給下議院；審計署會計官核查國家審計署的賬務等。這樣的管理模式更安全嚴謹。

2、嚴格把控公共投資項目。按照投資項目大小，在審查時的側(cè)重點要不一樣。一般的項目審點是工程建設和運營的連貫，要保證項目的收益回報。重大投資項目的評估由財政部的重要項目評價小組進行。評估小組由4-5名的專家組成，對資金超過5億英鎊的項目進行審查，主要是項目的成功率、前景和帶來的回報。

3、將績效審計作為法定職責?！?983年國家審計法》針對審計署績效審計職能有了精準的定義，主計審計長可以檢查各部門和機構(gòu)在履行職能過程中的資源利用情況，包括是否高效高質(zhì)，經(jīng)濟價值如何等。同時也規(guī)定了審計署有權(quán)力對公共資金占收入超過50%的機構(gòu)進行績效審計。因為英國的公共投資是中央政府、地方政府和公營企業(yè)使用財政收入、貸款和自有資金發(fā)展教育、公路、鐵路、國防和民用建筑等基礎設施建設的活動。所以英國政府將教育、交通和醫(yī)療保健等公共領域作為投資的重點，這些公共領域與公民的基本福利息息相關，因此是議會和公眾關注的熱點。英國政府為了及時向議會和國民反饋資金的使用情以及項目的建設等情況，開展了政府審計工作，并且在長期的實踐過程中，逐步形成了比較健全的公共投資項目跟蹤審計制度。

（二）美國

美國公共投資項目跟蹤審計的主要目標是滿足公眾基本需求和保障國民福利，因此更注重決策的可行性和項目的效益性，其特征主要有以下幾個方面：

1、重視投資項目的事前審計。在做出決策前仔細分析項目的預算、風險控制以及項目具體規(guī)劃，考察它是否符合當前的經(jīng)濟社會發(fā)展，是否以公共利益為基本出發(fā)點，以及能否達到預期目標與期望效益，并根據(jù)分析結(jié)果向國會提出是否對項目進行投資的建議，其目的在于幫助政府做出科學決策，保證投資方向的正確性以及提高投資效率。

2、重視投資項目的全過程審計。全過程審計主要是指績效審計，在項目建設的全程審計合同的合法性與合規(guī)性，在建設過程中對施工方進行資格審查并審計施工的質(zhì)量與效率，在竣工決算時審計工程的完成質(zhì)量以及資金的使用效率，重點是資金的有效性分析，如投資資金使用的安全性以及效益性，其目的在于保障投資環(huán)境的安全。

3、重視政府公共投資政策的效果評估。政府通過公共投資政策所能帶來的效益分為三類：經(jīng)濟效益、政治效益和社會效益。經(jīng)濟效益主要是衡量公共投資政策給國家和公民所帶來的經(jīng)濟收益和政策既定目標的完成程度；政治效益主要是衡量公共投資政策為完善國家治理體系以及監(jiān)督機制、提高政府的服務質(zhì)量所帶來的成果；社會效益是評估公共投資政策在保護投資環(huán)境和社會秩序的效用。目前，美國公共投資項目跟蹤審計還對公共投資項目建設過程中對環(huán)境的保護情況進行審計，具體體現(xiàn)在監(jiān)督被審計單位遵守環(huán)境法和相關法律法規(guī)條例，監(jiān)督地方政府實施國家環(huán)境保護計劃，確保項目建設過程符合聯(lián)邦環(huán)境法規(guī)的要求，并核實和評估被審計單位的環(huán)境保護責任履行情況。

4、重視國民關注的重點、熱點以及焦點項目的跟蹤審計。為了合理配置審計資源，對影響資金使用有效性的指標進行重點分析，對少數(shù)特大型公共投資項目進行直接審計，對可能存在特殊問題的工程項目進行專項審計，比如存在重大缺陷、群眾反應激烈以及被舉報的項目，對普通的投資項目一般不實施直接審計。此外，審計機構(gòu)還對建設單位的內(nèi)部審計工作進行檢查與審核，如果發(fā)現(xiàn)存在重大缺陷或潛在隱患，則根據(jù)實際情況決定對建設項目是否進行直接審計。

5、重視多種審計模式的結(jié)合。為了對公共投資項目進行全方位的監(jiān)督并整合審計資源，美國審計機構(gòu)采取了政府審計、內(nèi)部審計和社會審計相結(jié)合的方式來開展跟蹤審計工作，不僅實現(xiàn)了三種模式的優(yōu)勢互補，而且有助于提高審計工作的質(zhì)量與效率。美國審計機構(gòu)注重對鐵路、郵政、能源、化工、國防、通信等公共領域的基礎設施建設情況進行持續(xù)的跟蹤審計。在政府公共投資項目中,美國對資金投入所產(chǎn)生的實際經(jīng)濟效益、政治效益以及社會效益進行跟蹤審計，著重評估資金的實際使用情況以及所帶來的最終效益，并加強問責。同時，美國審計署還關注政府在公共投資領域的政策制定以及實施情況。此外，美國審計署還注重審查國土安全部對國家關鍵基礎設施保護責任的履行情況，以保障國家重大基礎設施的安全運營。美國對公共投資項目的跟蹤審計也主要分為開工前、在建和竣工決算三個階段。

三、啟示

（一）重視公共投資項目的績效審計

最早開始績效審計的是英國，英國在2003年了《績效審計手冊》，詳細記載了績效審計的基礎規(guī)定和工作流程。我國雖然也在相關審計法規(guī)中對于績效審計做出了要求，但是規(guī)定缺乏針對性和操作性，這也使得我國審計機關對于公共投資項目的績效審計重視程度不夠。學習國外績效審計的先進經(jīng)驗，我國應當肯定績效審計的法律地位，制定專門的績效審計指南，在公共投資項目跟蹤審計工作中，除了評估建設項目的前期規(guī)劃以及戰(zhàn)略目標之外，還應當將投資績效、投資政策的執(zhí)行效果以及資源的有效利用作為審計工作的重點，結(jié)合實際操作來改進我國績效審計。

（二）注重公共投資項目的多渠道監(jiān)督

相比我國，英國對于政府公共投資項目的監(jiān)督體系較為完善，總體來說，其監(jiān)督主要來自三個方面：外部監(jiān)督，比如審計委員會；內(nèi)部監(jiān)督，比如交通運輸部，環(huán)境食品與農(nóng)村事務部負責監(jiān)管野生動物保護、環(huán)境保護以及鄉(xiāng)村投資項目，地方與社區(qū)部負責監(jiān)管住房、建筑等投資項目；社會監(jiān)督，鼓勵國民、新聞媒體對政府的公共投資項目進行監(jiān)督，建立完善舉報制度。學習國外的做法，我國在除了對公共投資項目進行專門的跟蹤審計之外，還可以建立完整的投資監(jiān)管體系來進行全方位的監(jiān)督，鼓勵公民以及新聞媒體對公共投資項目的全過程中存在的浪費問題、舞弊問題以及腐敗問題進行舉報與曝光，由此有效減輕審計工作的壓力。

（三）評價公共投資項目的綜合效益

英美對于政府公共投資項目的綜合效益的評估內(nèi)容豐富、覆蓋面廣，包括政治效益、經(jīng)濟效益和社會效益。公共投資政策作為政府對經(jīng)濟進行宏觀調(diào)控的重要手段，不僅可以帶來拉動經(jīng)濟增長的經(jīng)濟效益，還能帶來滿足國民基本需求、維護統(tǒng)治秩序的政治效益，此外，公共投資項目所帶來的社會效益，例如建設的工程影響到了環(huán)境也會成為項目評價的要素。所以我國也要開始關心評估公共投資項目的綜合效益，包括環(huán)保方面，核查被監(jiān)管單位在投資項目建設過程中的環(huán)境保護責任履行情況，通過有效的審計工作，切實發(fā)揮出政府在制定環(huán)境保護政策、改善環(huán)境質(zhì)量等方面的重要作用。

參考文獻：

[1]王瑤瑤,龐艷紅.美國GAO跟蹤審計實踐對我國政策跟蹤審計的啟示[J].審計月刊,2016(2).

[2]崔振龍,王長友.跟蹤審計[M].北京:中國時代經(jīng)濟出版社,2014.

[3]羅美富,李季澤,章軻.英國績效審計[M].北京:中國時代經(jīng)濟出版社,2005.

[4]付宏琳.美國復蘇與再投資政策執(zhí)行情況跟蹤審計及啟示[J].審計研究,2016(6).

作者：俞會東 單位：德清縣交通運輸局