基礎(chǔ)設(shè)施項目審計研究

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一、實施“一帶一路”倡議關(guān)鍵在于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

2015年的《推動共建絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和21世紀(jì)海上絲綢之路的愿景與行動》，明確指出基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通是“一帶一路”的優(yōu)先領(lǐng)域。我國本著共商、共享、共建的原則，提出我國“一帶一路”項目建設(shè)的基本目標(biāo)是在通路、通航的基礎(chǔ)上通商。而沿線眾多國家自然資源豐富，但在水、電、交通等基礎(chǔ)設(shè)施方面非常薄弱，在自然資源的開發(fā)方面也缺設(shè)備、技術(shù)和管理。這些國家基礎(chǔ)設(shè)施的薄弱嚴(yán)重制約著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而且在資金方面的缺口很大，缺乏基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金。與之對應(yīng)的是，我國不僅在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面具備優(yōu)勢，而且有充足的外匯儲備，可以使用資金、技術(shù)等充分幫助這些國家進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，最終達(dá)到互惠互利的效果。基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通是實施“一帶一路”倡議的先導(dǎo)，更甚者是沿線國家經(jīng)濟(jì)增長的“穩(wěn)定器”和務(wù)實合作的“助推器”。基礎(chǔ)設(shè)施與經(jīng)濟(jì)發(fā)展是正相關(guān)的，這點毋庸置疑?！耙粠б宦贰背h的遠(yuǎn)景目標(biāo)是構(gòu)建區(qū)域合作新模式，近期目標(biāo)主要是貿(mào)易、交通、投資領(lǐng)域的合作，為了實現(xiàn)打造完全便利的戰(zhàn)略通道的戰(zhàn)略重點，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)則是戰(zhàn)略繞不開的重要環(huán)節(jié)，是“一帶一路”的優(yōu)先領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)。一系列重大基礎(chǔ)設(shè)施工程的投資建設(shè)，將構(gòu)建一個由交通運輸（海、陸、空）、油氣管道、輸電線路和通信網(wǎng)絡(luò)等組成的綜合性立體互聯(lián)互通網(wǎng)絡(luò)，解決目前制約著“一帶一路”倡議沿線國家之間深度合作的阻礙因素，奠定當(dāng)代世界跨度最大、最具發(fā)展?jié)摿Φ慕?jīng)濟(jì)合作帶的基礎(chǔ)。

二、“一帶一路”背景下的基礎(chǔ)設(shè)施項目分析

（一）“一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展特點

“一帶一路”國家基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展指數(shù)（2018）和《指數(shù)報告（2018）》于2018年6月在第九屆國際基礎(chǔ)設(shè)施投資與建設(shè)高峰論壇上，綜合分析63個“一帶一路”相關(guān)國家和8個葡語國家的指數(shù)表現(xiàn)，指出2018年“一帶一路”國家基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展呈現(xiàn)5個特點：一是總指數(shù)創(chuàng)出新高，看好“一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施合作前景；二是東南亞地區(qū)仍是“一帶一路”國家基礎(chǔ)設(shè)施合作的熱點區(qū)域；三是交通與電力繼續(xù)領(lǐng)跑；四是新政策、新金融、新技術(shù)為“一帶一路”國家基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展提供新動能；五是基礎(chǔ)設(shè)施項目的跨國合作熱度有增無減。

（二）“一帶一路”背景下基礎(chǔ)設(shè)施的特征分析

1.面臨眾多風(fēng)險基礎(chǔ)設(shè)施項目本身的不確定性因素非常多。其一，施工條件復(fù)雜，外在環(huán)境難以預(yù)測。比如復(fù)雜的地基條件、多變的氣候及其他眾多不可抗力的影響等。其二，項目周期長，涉及主體眾多。不能避免地會受到許多諸如政治、人文等因素的干擾甚至是阻礙，這是建設(shè)過程中的風(fēng)險。其三，源于沿線國家社會文化、政治、經(jīng)濟(jì)及法律制度等差異性而存在的法律、政治、金融、經(jīng)濟(jì)、戰(zhàn)爭等風(fēng)險。2.融資模式復(fù)雜我國對外基礎(chǔ)設(shè)施投資先前主要采取我國政策性銀行（如亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行、上海合作組織開發(fā)銀行等）給予東道國優(yōu)惠貸款，項目指定由我國大型國企承建的方式，是一種集援助、投資、貿(mào)易一體化的新模式。然而，基礎(chǔ)設(shè)施項目對資金的需求隨著“一帶一路”倡議的深入建設(shè)不斷擴(kuò)大，我國政策性資金援助和投資不能滿足項目需求，從而吸引了社會資本和海外資本加入基礎(chǔ)項目建設(shè)的投資者隊伍中，資金來源不再限制于財政資金。目前，“一帶一路”倡議基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主要模式是以投資者為核心的合作共同建設(shè)模式，實施具體表現(xiàn)形式為PPP模式等。

三、審計服務(wù)于“一帶一路”倡議基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

國家審計作為國家治理的監(jiān)督系統(tǒng)，在“一帶一路”倡議基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過程中發(fā)揮“免疫系統(tǒng)”功能，預(yù)防、揭示和抵御項目建設(shè)過程中的障礙和風(fēng)險，推動跨國基礎(chǔ)設(shè)施項目規(guī)范運作，達(dá)到預(yù)期效果。

（一）審前調(diào)查準(zhǔn)備充分

對于“一帶一路”倡議的基礎(chǔ)設(shè)施項目審計，審計人員要綜合考慮宏觀經(jīng)濟(jì)背景、戰(zhàn)略目標(biāo)、國家方針政策、外交政策等等因素，在此基礎(chǔ)上看清經(jīng)濟(jì)事件的本質(zhì)；還要了解并掌握項目所在國的法律政策，清楚相關(guān)法律法規(guī)的具體要求，注意特殊要求，對基礎(chǔ)設(shè)施項目合同的法律風(fēng)險進(jìn)行充分的審計調(diào)查，減少項目風(fēng)險。

（二）實施全過程跟蹤審計

國家審計在基礎(chǔ)設(shè)施項目不同階段確立不同的審計重點，實施動態(tài)的全過程跟蹤審計。在項目前期階段，國家審計應(yīng)該重點審計基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目招投標(biāo)的真實性和合法性。在項目建設(shè)和運營期，私人資本為了追求利益最大化，可能會有提高收費價格、做大投資成本和多占經(jīng)營資源等機(jī)會行為，監(jiān)督缺失可能會造成私人資本侵占政府經(jīng)營資源的不良后果，所以國家審計應(yīng)該對成本核算重點審計。在項目竣工階段，國家審計應(yīng)對基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目進(jìn)行績效審計。

（三）開展沿線國家協(xié)同審計

“一帶一路”倡議的基礎(chǔ)設(shè)施項目是跨國性的工程項目，其審計主體既有沿線各國自身的政府審計機(jī)關(guān)、內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)和社會審計組織，也有區(qū)域性的政府審計組織、內(nèi)部審計機(jī)構(gòu)和區(qū)域性的會計師事務(wù)所，還有世界性審計組織、國際內(nèi)部審計和國際性會計師事務(wù)所。中國作為全球?qū)徲嫶髧?，審計署在?lián)合國審計方面經(jīng)驗豐富，開創(chuàng)了有中國特色的領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計，審計署應(yīng)該領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)沿線各國政府審計開展協(xié)同審計監(jiān)督，開展多層次、多渠道溝通磋商，服務(wù)于基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)，推動戰(zhàn)略目標(biāo)實現(xiàn)。

（四）推進(jìn)大數(shù)據(jù)審計

在信息化快速發(fā)展和廣泛普及的當(dāng)代，審計署應(yīng)該借助互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等方式，創(chuàng)新審計技術(shù)與方式，提高審計效率，大力加強(qiáng)各國國家審計實施的信息化系統(tǒng)建設(shè)，建立“一帶一路”沿線“國家審計云”平臺，推進(jìn)沿線國家數(shù)字化審計的發(fā)展，以達(dá)到各國審計信息共享的目的；建立信息交流渠道和完善溝通制度，以便高效、及時、準(zhǔn)確地交流審計內(nèi)容。同時，“一帶一路”倡議的基礎(chǔ)設(shè)施項目面臨的風(fēng)險眾多且有極大的不確定性，以風(fēng)險防范為主導(dǎo)的審計技術(shù)項目審計，需要依托現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)，“大數(shù)據(jù)”的構(gòu)建和大數(shù)據(jù)模型的開發(fā)，將成為“一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施項目審計技術(shù)的重要選擇。

（五）重視綜合績效審計

“一帶一路”倡議的基礎(chǔ)設(shè)施項目竣工后，國家審計應(yīng)該對項目進(jìn)行綜合績效審計，對項目進(jìn)行系統(tǒng)、綜合的評價，對項目績效進(jìn)行系統(tǒng)、全面總結(jié)和審查，為未來的“一帶一路”基礎(chǔ)設(shè)施項目投資及建設(shè)提供參考與借鑒作用。傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施項目績效審計的審計重點內(nèi)容是項目進(jìn)度、施工效率、建設(shè)質(zhì)量和成本管理等。而對于“一帶一路”倡議背景下的基礎(chǔ)設(shè)施項目，還應(yīng)該進(jìn)行經(jīng)濟(jì)效益審計、社會效益審計和環(huán)境效益審計，對是否達(dá)到戰(zhàn)略目標(biāo)，審計項目是否對沿線國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人民生活水平以及環(huán)境保護(hù)方面起到預(yù)期效果進(jìn)行審計調(diào)查研究。

四、結(jié)語

本文從“一帶一路”倡議的優(yōu)先領(lǐng)域即基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通出發(fā)，根據(jù)審計與國家治理理論，提出國家審計在“一帶一路”倡議實現(xiàn)過程中發(fā)揮預(yù)防、揭示和抵御基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的障礙和風(fēng)險，國家審計服務(wù)于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。通過梳理相關(guān)文獻(xiàn)資料研究分析“一帶一路”倡議下基礎(chǔ)設(shè)施項目面臨的風(fēng)險和融資模式的變化，以國家審計服務(wù)于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為導(dǎo)向，提出“一帶一路”倡議下基礎(chǔ)設(shè)施項目審計路徑，國家審計應(yīng)該做好出發(fā)的審前調(diào)查、對項目實施全過程跟蹤審計、開展沿線國家協(xié)同審計、推進(jìn)大數(shù)據(jù)審計以及重視綜合績效審計，以期能夠助推基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通，打造完全便利的戰(zhàn)略通道，更好地推動“一帶一路”倡議目標(biāo)的實現(xiàn)。

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作者：谷玉靜 單位：南京審計大學(xué)政府審計學(xué)院