干部自然資源資產(chǎn)離任審計淺析

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摘要：地方社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展離不開領(lǐng)導(dǎo)干部的帶領(lǐng)與指引，自然資源資產(chǎn)的利用與保護(hù)，是地方領(lǐng)導(dǎo)任期內(nèi)的任務(wù)之一，應(yīng)當(dāng)作為一個標(biāo)準(zhǔn)來衡量和考核領(lǐng)導(dǎo)干部履職情況。本文主要對我國自然資源資產(chǎn)離任審計的發(fā)展背景及工作開展的必要性和重要意義進(jìn)行闡述，梳理了在日常審計過程中的難點(diǎn)和問題，并結(jié)合地方的實(shí)際案例對審計過程中的難點(diǎn)問題提出相應(yīng)的解決對策。

關(guān)鍵詞：領(lǐng)導(dǎo)干部；自然資源資產(chǎn)；離任審計

引言

近年來，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的轉(zhuǎn)變，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度放緩。但一段時間以來，為謀求經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，一些地方出現(xiàn)了嚴(yán)重的環(huán)境污染和資源浪費(fèi)，導(dǎo)致了嚴(yán)重的生態(tài)破壞，阻礙了經(jīng)濟(jì)發(fā)展。生態(tài)興則文明興。習(xí)近平總書記曾指出：“生態(tài)文明是人類社會進(jìn)步的重大成果，是實(shí)現(xiàn)人與自然和諧發(fā)展的必然要求?！薄熬G水青山就是金山銀山?！币虼耍瑢?shí)施自然資源資產(chǎn)離任審計在黨的十八屆三中全會上首次被提出，要求對領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)施自然資源全面管理，嚴(yán)格執(zhí)行生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度。最新《中華人民共和國審計法（修正草案）》第二十九條規(guī)定了審計機(jī)關(guān)對領(lǐng)導(dǎo)干部任職期間內(nèi)，自然資源資產(chǎn)開發(fā)利用及環(huán)境保護(hù)情況進(jìn)行審計監(jiān)督。從部分省市的探索試點(diǎn)，到2018年的全國范圍內(nèi)推廣實(shí)施，再到從法律層面納入審計范圍，自然資源資產(chǎn)離任審計逐漸常態(tài)化。

一、開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計的必要性

（一）有利于貫徹落實(shí)綠色發(fā)展理念

在開展離任審計工作的過程中，通過建立健全自然資源責(zé)任終身追究制度，對造成生態(tài)環(huán)境惡化的政策、行為進(jìn)行追責(zé)，并將責(zé)任追究至個人，有利于加快落實(shí)生態(tài)文明建設(shè)。深入貫徹綠色發(fā)展理念，增強(qiáng)相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部的環(huán)境保護(hù)意識和責(zé)任意識，可以有效防止領(lǐng)導(dǎo)干部只重政績，肆意破壞生態(tài)環(huán)境的行為，可以有效地推動領(lǐng)導(dǎo)干部切實(shí)履行自然資源資產(chǎn)管理責(zé)任，促進(jìn)轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)。

（二）有利于領(lǐng)導(dǎo)干部正確的政績觀、責(zé)任觀的樹立

自然資源是一個地區(qū)最寶貴的財富，領(lǐng)導(dǎo)干部的理念和決策影響著一個地區(qū)經(jīng)濟(jì)和社會的運(yùn)行與發(fā)展。自然資源資產(chǎn)離任審計工作的開展是以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，對環(huán)境保護(hù)責(zé)任的承擔(dān)情況進(jìn)行評估，來衡量領(lǐng)導(dǎo)干部的政績，揭示因履職情況造成的資源資產(chǎn)浪費(fèi)和環(huán)境質(zhì)量惡化等突出問題，防止領(lǐng)導(dǎo)干部將可持續(xù)發(fā)展理念置之腦后而一味追求任職期間的GDP增長。開展自然資源資產(chǎn)離任審計有利于領(lǐng)導(dǎo)干部牢固樹立生態(tài)環(huán)保意識、積極承擔(dān)資源環(huán)境責(zé)任，履行保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，合理有效地開發(fā)利用自然資源，樹立正確的政績觀。

（三）有效發(fā)揮審計“免疫系統(tǒng)”的功能

國家審計從促進(jìn)廣泛的社會受托責(zé)任履行、維護(hù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展秩序的角度，作為一個免疫系統(tǒng)，預(yù)防、揭示和抵御經(jīng)濟(jì)社會運(yùn)行和發(fā)展中的障礙、矛盾和風(fēng)險。審計根本目的就是維護(hù)人民群眾的根本利益，維護(hù)社會公平正義。自然資源資產(chǎn)與人民群眾利益息息相關(guān)，對資源環(huán)境進(jìn)行審計符合人民群眾對維護(hù)自身根本利益的要求，有助于社會的和諧發(fā)展。基于習(xí)近平總書記的生態(tài)文明思想，當(dāng)前一段時間內(nèi)，促進(jìn)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展是審計工作的首要任務(wù)之一。因此，為充分發(fā)揮審計“免疫系統(tǒng)”功能，促進(jìn)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，進(jìn)行生態(tài)文明建設(shè)，必須推進(jìn)自然資源資產(chǎn)離任審計常態(tài)化。

（四）促進(jìn)審計的轉(zhuǎn)型和創(chuàng)新

隨著社會經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，對自然資源的損耗和使用成為不可忽視的問題。為了能夠更好地貫徹落實(shí)習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想，全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，建立資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會，黨中央積極倡導(dǎo)對領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行自然資源資產(chǎn)離任審計，將自然資源資產(chǎn)納入審計評價體系中。自然資源資產(chǎn)離任審計是將環(huán)境審計與經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計相結(jié)合的一種符合中國實(shí)際的審計制度，目的在于對領(lǐng)導(dǎo)干部任期內(nèi)自然資源資產(chǎn)管理制度制定和落實(shí)的合法合規(guī)性、自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的真實(shí)完整性進(jìn)行審查，科學(xué)合理評價領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任履行情況，這是傳統(tǒng)審計向績效審計發(fā)展的必然趨勢。

二、開展自然資源資產(chǎn)離任審計工作的難點(diǎn)和問題

（一）自然資源資產(chǎn)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)收集難度大

自然資源資產(chǎn)涉及多個領(lǐng)域，由不同部門分別管理。自然資源資產(chǎn)信息包括多個方面，如資源儲量、地理分布情況、開發(fā)利用現(xiàn)狀、面臨威脅及發(fā)展?jié)摿Φ?。在自然資源資產(chǎn)離任審計過程中，審計人員需要到各個部門獲取所需數(shù)據(jù)信息，再統(tǒng)一進(jìn)行歸納。多方取證耗時耗力，在一定程度上影響了審計的效率。不同部門對于自己所管轄的自然資源資產(chǎn)的數(shù)據(jù)收集、整理、歸納方式不同，而這些部門之間又缺乏對自然資源資產(chǎn)信息的協(xié)調(diào)和整合，未建立起統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的數(shù)據(jù)共享庫。在開展審計工作時，審計人員需要自己獲取并整理審計數(shù)據(jù)，增加了審計的工作量。且由于數(shù)據(jù)過于分散，缺乏統(tǒng)一的編制基礎(chǔ)，因此審計人員無法對某一區(qū)域領(lǐng)導(dǎo)干部的履職情況獲取充分適當(dāng)?shù)膶徲嬜C據(jù)，這在一定程度上也增加了自然資源資產(chǎn)離任審計的難度。

（二）現(xiàn)有審計力量不足，專業(yè)素質(zhì)不高

一方面，自然資源資產(chǎn)種類繁多，管理分散，審計項目涉及范圍廣泛，內(nèi)容復(fù)雜龐大，但基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的獲取和整理耗費(fèi)大量的時間和人力，審計人員數(shù)量相較之龐大的審計任務(wù)嚴(yán)重不足，現(xiàn)有的審計力量難以滿足審計任務(wù)的需要。如果不擴(kuò)大審計隊伍，將難以實(shí)現(xiàn)審計的全覆蓋，審計質(zhì)量和效率將受到制約。另一方面，自然資源資產(chǎn)離任審計對專業(yè)性要求較高，審計人員不僅需要具備過硬的審計專業(yè)知識與技能，還需要對自然資源資產(chǎn)方面有較為深入的了解。然而，目前審計項目組成員大多來自財會專業(yè)，少數(shù)審計專業(yè)出身的審計人員也并未系統(tǒng)學(xué)習(xí)過自然資源資產(chǎn)的專業(yè)知識，復(fù)合型人才極少，在自然資源資產(chǎn)離任審計過程中，涉及環(huán)境等專業(yè)領(lǐng)域時，審計人員往往不能做出專業(yè)的判斷，影響了審計效果。

（三）缺少科學(xué)完善的指標(biāo)體系

自然資源資產(chǎn)的價值具有不確定性。自然資源資產(chǎn)價值除勞動價值、稀缺價值之外，還包含生態(tài)價值。領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計，是一種比較新的審計內(nèi)容，指標(biāo)體系尚不完善。由于沒有完整的指標(biāo)體系，難以對領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任履行和環(huán)境保護(hù)情況做出客觀評價，在一定程度上影響審計工作的效果。除此之外，自然資源資產(chǎn)在國家政策以及環(huán)境變化的影響下，評估情況并不完全一致。例如，流經(jīng)多個區(qū)域的河流，會受到不同的環(huán)境影響，各個地區(qū)對水資源的利用方式和程度也會有所不同，因此，不同區(qū)域內(nèi)對水資源的評價不同。一些地方在開展審計工作時，因使用的指標(biāo)體系不夠科學(xué)完善，難以有效反映當(dāng)?shù)刈匀毁Y源資產(chǎn)的實(shí)際耗費(fèi)情況。

（四）對領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任難以界定

根據(jù)《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部職務(wù)任期暫行規(guī)定》，我國的領(lǐng)導(dǎo)干部任期一般為5年，最多連任兩屆。然而，自然資源資產(chǎn)的當(dāng)前狀況是受到長期且持續(xù)影響的結(jié)果，領(lǐng)導(dǎo)干部決策的影響大多具有滯后性，自然資源資產(chǎn)狀況的發(fā)展變化往往與領(lǐng)導(dǎo)干部任期不一致。由于領(lǐng)導(dǎo)干部決策影響的滯后性，一些資源浪費(fèi)、環(huán)境污染、生態(tài)破壞等問題的出現(xiàn)并不一定是當(dāng)前任職領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任；同樣，一些保護(hù)措施的效果也不能立刻顯現(xiàn)。這在一定程度上影響了對領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的界定與評價。有時耗費(fèi)大量人力物力財力獲取的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，經(jīng)過核實(shí)卻發(fā)現(xiàn)，領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任并非在本級。在審計過程中，有時由于缺少環(huán)境責(zé)任清單，審計人員只能依據(jù)領(lǐng)導(dǎo)班子的分工文件，推定領(lǐng)導(dǎo)干部的履職情況。另外，審計發(fā)現(xiàn)的問題，如生態(tài)破壞，該怎樣界定？是領(lǐng)導(dǎo)未履職，還是歷史原因？在這兩者間確定恰當(dāng)?shù)谋壤?，具有極大的主觀性。另外，一些自然資源資產(chǎn)不只局限于某一特定區(qū)域，如河流。對于河流流經(jīng)的各省份、地區(qū)大多按照各自方式、標(biāo)準(zhǔn)、目標(biāo)進(jìn)行開發(fā)利用，該河流經(jīng)過上下游利用情況的相互作用，對本區(qū)域自然資源資產(chǎn)的情況也會產(chǎn)生影響。因此，不同區(qū)域領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任難以明確，影響了自然資源資產(chǎn)離任審計的效果。

（五）相關(guān)法律制度不健全

黨的十八大以來，對審計機(jī)關(guān)提出了更高的要求，要求審計機(jī)關(guān)更好地發(fā)揮監(jiān)督職能，有效發(fā)揮政府執(zhí)法部門的作用。要實(shí)現(xiàn)自然資源資產(chǎn)離任審計制度化，必須要有相關(guān)的法律法規(guī)為支撐，為開展審計工作提供法律依據(jù)。然而，當(dāng)前我國在自然資源資產(chǎn)離任審計方面存在法律制度不健全、規(guī)定不明確、可操作性弱的問題。現(xiàn)有的《領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計暫行規(guī)定》和相關(guān)試點(diǎn)方案，以及2021年《中華人民共和國審計法（修正草案）》并不足以構(gòu)成完整的自然資源資產(chǎn)離任審計法律體系，具體法律法規(guī)和審計準(zhǔn)則還不完善，使得審計工作的開展缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)，對審計工作的規(guī)范性和客觀性產(chǎn)生不利影響。

三、推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計的相關(guān)建議

（一）加強(qiáng)部門合作，建立自然資源數(shù)據(jù)庫

自然資源資產(chǎn)的涵蓋范圍十分廣泛，包括森林、土地、水、礦產(chǎn)等多種資源，這些資源分別由不同的部門管轄，開展審計工作時，審計小組需要協(xié)調(diào)不同的單位來獲取所需數(shù)據(jù)，這給自然資源資產(chǎn)信息收集和使用帶來了極大的不便。因此，一方面可通過建立聯(lián)席會議工作機(jī)制，加強(qiáng)與其他部門合作，加強(qiáng)信息共享，確?；A(chǔ)數(shù)據(jù)的完整和獲取的便捷?；蛘?，審計工作人員與其他職能部門簽訂數(shù)據(jù)共享協(xié)議，使審計人員能夠更快捷獲取所需要的所有信息。在力量整合方面，采取聯(lián)合審計方式，聘請環(huán)境等領(lǐng)域的專家及抽調(diào)具備專業(yè)技術(shù)的人員參與到審計小組中，為審計工作提供可靠的保障。另一方面，相關(guān)部門應(yīng)建立多樣化的信息收集渠道，對自然資源資產(chǎn)信息進(jìn)行統(tǒng)一管理，并建立自然資源數(shù)據(jù)共享庫，將自然資源的結(jié)構(gòu)、存量、變量納入數(shù)據(jù)庫內(nèi)，確保數(shù)據(jù)的完整和共享。建立自然資源數(shù)據(jù)庫，審計人員可以快速獲取相關(guān)數(shù)據(jù)，提高審計的效率，能夠合理估計審計風(fēng)險，充分獲取審計證據(jù)，從而使審計人員得出的審計結(jié)論真實(shí)合理，減少重復(fù)索要數(shù)據(jù)，使信息獲取成本得到降低。

（二）提高審計人員的專業(yè)素質(zhì)

一方面，應(yīng)當(dāng)定期組織審計人員參加高?；?qū)徲嫏C(jī)關(guān)開展的專業(yè)技能培訓(xùn)，豐富審計人員的理論知識，提高審計人員的專業(yè)素質(zhì)。可以通過聘請專家，提高審計項目組在開展自然資源資產(chǎn)離任審計工作時的效率和效果。另一方面，在組建審計小組時，任用一些具備資源環(huán)境知識、計算機(jī)知識的復(fù)合型審計人才，提高審計小組的專業(yè)勝任能力和審計質(zhì)量?；蛘呖梢耘c其他部門深度合作，打造一條數(shù)據(jù)信息獲取、使用的專門渠道，以此來提高審計工作的效率。利用其他部門的專業(yè)性，提高審計工作效果。

（三）完善指標(biāo)體系

為更好地引導(dǎo)領(lǐng)導(dǎo)干部合理利用和保護(hù)自然資源資產(chǎn)及生態(tài)環(huán)境，亟須建立統(tǒng)一的評價指標(biāo)體系，反映責(zé)任履行的評價方向。為了更好地落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)干部職責(zé)，科學(xué)評價領(lǐng)導(dǎo)干部的履職情況，必須建立遵循科學(xué)性原則、針對性與可操作性相結(jié)合的、系統(tǒng)化的自然資源資產(chǎn)離任審計評價指標(biāo)體系，尊重經(jīng)濟(jì)規(guī)律和生態(tài)環(huán)境因素，科學(xué)選擇評價指標(biāo)，全面反映領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任履行情況。

（四）科學(xué)權(quán)衡履職情況

要根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)干部的具體分工和職責(zé)來科學(xué)權(quán)衡和界定其履職情況，審計時不能將其決策割裂開來評價，要對其履職全過程進(jìn)行跟蹤。應(yīng)建立健全自然資源資產(chǎn)責(zé)任履行追究制度，建立終身追責(zé)制，加大問責(zé)力度。首先，應(yīng)根據(jù)過程性指標(biāo)和績效結(jié)果指標(biāo)統(tǒng)一的原則來構(gòu)建評價指標(biāo)體系，突出“全過程審計評價”，實(shí)現(xiàn)從審計取證到個人責(zé)任界定和責(zé)任評價審計程序的一體化。其次，在審計時根據(jù)審計結(jié)果和生態(tài)環(huán)境損害情況，建立相銜接的責(zé)任分類體系，依據(jù)《環(huán)保責(zé)任清單》及領(lǐng)導(dǎo)班子的分工文件來對其履職情況加以衡量判斷，恰當(dāng)界定各級黨委和政府主要負(fù)責(zé)人及承擔(dān)自然資源資產(chǎn)管理和環(huán)境保護(hù)工作主要負(fù)責(zé)人責(zé)任分類，科學(xué)評價其履職情況。領(lǐng)導(dǎo)干部任職期滿后出現(xiàn)重大生態(tài)環(huán)境問題，認(rèn)定與其任職期間管理和決策相關(guān)的，應(yīng)進(jìn)行終身追責(zé)。嚴(yán)重生態(tài)問題應(yīng)綜合考慮自然資源資產(chǎn)的固有特性、歷史原因和環(huán)境因素，結(jié)合領(lǐng)導(dǎo)干部的任職期限、后續(xù)整改進(jìn)行科學(xué)評價。最后，加強(qiáng)與各部門的溝通，進(jìn)行科學(xué)的分析。對于無法確定原因的生態(tài)環(huán)境破壞，以及無法判斷客觀因素或其履職因素在損害中所占比例，可以咨詢專家，評估領(lǐng)導(dǎo)干部因不作為所產(chǎn)生的影響程度，將結(jié)果與實(shí)際損害情況相比較，以此來評價領(lǐng)導(dǎo)干部的履職情況。

（五）完善相關(guān)法律法規(guī)

審計是國家治理的工具。為更好地發(fā)揮審計的作用，必須加快自然資源資產(chǎn)離任審計的法制化進(jìn)程和配套法制建設(shè)，在體制和機(jī)制上形成強(qiáng)大的推動力。一方面，應(yīng)進(jìn)一步強(qiáng)化審計機(jī)關(guān)的獨(dú)立性，為推進(jìn)自然資源資產(chǎn)離任審計掃清障礙。另一方面，應(yīng)制定和完善有關(guān)自然資源資產(chǎn)離任審計的相關(guān)法律法規(guī)，擴(kuò)大審計監(jiān)督范圍，推進(jìn)自然資源資產(chǎn)離任審計制度化、常態(tài)化。加強(qiáng)配套體系制度建設(shè)，促進(jìn)自然資源資產(chǎn)離任審計工作的有效開展。同時，應(yīng)建立統(tǒng)一的評價標(biāo)準(zhǔn)，為審計工作提供依據(jù)。這是提高自然資源資產(chǎn)離任審計效率和效果的必要條件。

四、結(jié)語

隨著社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，環(huán)境問題日益嚴(yán)重，國家對生態(tài)文明建設(shè)也來越重視。在我國現(xiàn)行的環(huán)境管理體制模式下，地方政府環(huán)境治理行為的強(qiáng)弱嚴(yán)重影響著整體生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的好壞。為更好地監(jiān)督地方政府執(zhí)政行為，科學(xué)衡量和評價領(lǐng)導(dǎo)干部的履職情況，亟須建立完善的自然資源資產(chǎn)離任審計制度。但作為一項新的審計制度，國內(nèi)外并沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗和模式可借鑒，相關(guān)基礎(chǔ)理論的儲備不足，導(dǎo)致了領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計工作在推進(jìn)過程中，不可避免地遇到一些難點(diǎn)和問題。因此，不斷探索自然資源資產(chǎn)離任審計的對策，對提高審計的效果和質(zhì)量具有重要意義。

作者:馬文麗 單位:蘭州財經(jīng)大學(xué)