水利平臺論文：水利投融資平臺建構思考
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本文作者：劉世慶、齊天樂 單位：四川省社會科學院
我國1978年的改革從根本上改變了過去完全由中央政府投資且直接無償撥款的建設辦法，地方政府由此開始擔負起基礎建設資金籌措和投資建設的角色。我國改革開放前實行的是高度集中的計劃經濟的投資建設制度，1978年開始的經濟轉型，財政改革首先拉開大幕，其中特別有兩大改革對基礎設施建設發(fā)生重大影響，一是“撥改貸”：建設資金從中央財政無償劃撥改為有償貸款，企業(yè)則必須自負盈虧。二是“分灶吃飯”：財政體制從“統(tǒng)收統(tǒng)支”改為“劃分收支，分級包干”，按照企事業(yè)單位的隸屬關系，明確劃分中央與地方的收支范圍，并按此確定各地的包干基數，即中央與地方“分灶吃飯”?！胺衷畛燥垺钡暮诵母淖兪墙⑵鹦滦偷闹醒肱c地方關系，地方政府要承擔籌集資金和投入建設的任務，之后的“分稅制”改革進一步把“劃分收支”改為“劃分稅種”，并通過稅種、稅率、分成調整，轉移支付制度建設和公共財政建設等，不斷完善和規(guī)范中央與地方關系。這些改革調動了地方的積極性，但也積累了許多矛盾，轉型過程中改革的不到位和不同步問題突出，特別是分稅制改革及以后的稅種稅率調整，中央財政分成比例和收入不斷提高，地方財政收入難以支撐基礎設施建設的龐大支出。與此同時，事權與財權不匹配問題也十分突出，財稅改革未能及時合理劃分中央與地方事權（見下表），地方政府財權小但事權大。在此特殊背景下，地方經濟發(fā)展的重大任務促使地方政府積極進行投融資體制的改革和創(chuàng)新，推動地方政府投融資平臺的產生和發(fā)展。
基礎設施具有公益性、外部性，私人資本往往不愿進入，必須由政府承擔主導責任，至少在一定階段，投融資平臺產生發(fā)展具有其必然性和必要性。在西方經濟學注重產權研究與效率研究的基本框架內，市場產品分為私人產品和公共產品。依據薩繆爾遜（1954）的定義，公共產品是“每一個人對這種產品的消費，并不能減少任何他人也消費該產品”，具有非競爭性、非排他性和公益性。對于基礎設施這樣的公共產品來說，正是由于非競爭性、非排他性和公益性的存在，形成了“一人付費，多人使用”的“搭便車”格局和“一人修建，多人受益；一人破壞，多人受害”的外部性效應。因此，私人投資不愿或者無力進入基礎設施投資領域。但從另一方面來說，也正是基于基礎設施作為公共產品的公益性和外部性效應，政府對基礎設施投資的主體地位顯得尤為重要。對于私人投資來說，由于不能阻止他人使用，其私人收益流失是低效率的投入，但對政府來說，衡量其投資效率的標準不再是單一的投入產出比，而是整個社會福利水平。因此，政府以平臺公司為主而投資基礎設施領域是高效率的投入，是必須作為的作為。
中國經濟持續(xù)30多年的高速增長和城市化進程是我國大規(guī)?；A設施建設的30年，也是資金大投入的30年，這種高速增長帶來巨大的資金缺口并推動平臺公司迅速發(fā)展。在2008年我國為應對全球金融危機而出臺的“四萬億”刺激計劃表現尤為突出。在現在和未來相當長時期內，我國的城市化進程將不斷深入，社會事業(yè)進一步全面發(fā)展，國家財政支出將更加龐大，基礎設施領域的資金缺口將長期存在。如前所述，投融資平臺對于彌補基礎設施建設的資金缺口可以發(fā)揮重要作用。因此，依靠投融資平臺，多渠道籌集資金，引導民間資本投入便成為地方政府保持經濟增長的重要選擇。
地方政府對中國經濟的高速增長功不可沒。改革開放以來，GDP實際上已成為評估地方發(fā)展水平和地方官員政績考核的重要指標之一。在這種隱性的規(guī)則下，地方政府的發(fā)展思路和行為模式將圍繞這一指標，積極展開競爭，尤其是投資沖動和投資競爭。為此，建立一系列專業(yè)投融資公司承接銀行或信托資金，承擔公共領域投資任務，并不斷追加對投融資平臺公司的資源注入和種種政策性幫助，提高融資規(guī)模，增加地方投資，促進GDP增長，是地方政府的理性選擇，并在地區(qū)競爭中不斷強化和延續(xù)。在現行體制環(huán)境下推動投融資平臺發(fā)展是地方政府滿足自身投資需求的有效途徑。
（一）水利建設的公益性、基礎性和戰(zhàn)略性必須確立政府投入的主導地位
水利建設具有突出的公益性特征，需要政府投入居主導地位。水利建設是關系國家安全和國民經濟命脈的重要行業(yè)和關鍵領域，需要政府不斷增強水利國有資本活力、控制力、影響力。國務院2011年關于加快水利改革發(fā)展的一號文件指出，水利是現代農業(yè)建設不可或缺的首要條件，是經濟社會發(fā)展不可替代的基礎支撐，是生態(tài)環(huán)境改善不可分割的保障系統(tǒng)，具有很強的公益性、基礎性、戰(zhàn)略性。加快水利改革發(fā)展不僅事關農業(yè)農村發(fā)展，而且事關經濟社會發(fā)展全局；不僅關系到防洪安全、供水安全、糧食安全，而且關系到經濟安全、生態(tài)安全、國家安全。同時還明確規(guī)定，要加大公共財政對水利的投入，發(fā)揮政府在水利建設中的主導作用，將水利作為公共財政投入的重點領域，各級財政對水利投入的總量和增幅要有明顯提高。
（二）水利投入政策要求地方籌集配套資金
水利建設資金財政投入部分由中央和地方共同分擔，是世界上大多數國家的做法，也將是我國的長期政策。我國現行政策規(guī)定，國家投資的水利、水保項目，均要求地方政府有一定配套資金。以《全國冬春農田水利基本建設實施方案》為例，在今冬明春農田水利基礎建設的總投資中，中央財政預算內投資約占41%，地方各級財政配套投資占比44%，群眾及社會其他組織投資占比15%。國務院2011年關于加快水利改革發(fā)展的一號文件進一步明確地方政府籌集水利建設配套資金的任務，隨著中央財政投資力度不斷加大，地方配套資金也將不斷增長，這也是水利投融資平臺加快發(fā)展的特殊政策環(huán)境。
（三）水利大發(fā)展的新形勢亟需加大資金投入和平臺建設
建國以來，我國政府十分重視水利建設，深刻把握水利事業(yè)發(fā)展的規(guī)律性。國務院2011年關于加快水利改革發(fā)展的一號文件更把水提到“生命之源、生產之要、生態(tài)之基”的高度，明確水資源是基礎性的自然資源和戰(zhàn)略性的經濟資源。該文件明確指出：人多水少、時空分布不均是我國的基本水情；洪澇災害頻繁仍然是我國的心腹大患；水資源供需矛盾突出仍然是可持續(xù)發(fā)展的主要瓶頸；農田水利建設滯后仍然是影響農業(yè)穩(wěn)定發(fā)展和國家糧食安全的最大硬傷；水利設施薄弱仍然是國家基礎設施的明顯短板，加大水利投入和水利發(fā)展是國民經濟的必然要求。我國2010年全社會水利投資總額為2328億元，僅占國內生產總值的0.58%，而世界上發(fā)達國家水利投入占整個社會國內生產總值比重一般穩(wěn)定維持在2%以上。加快水利建設刻不容緩，水利投融資平臺建設的必要性和緊迫性也由此可見。
部分省市推動水利投融資平臺發(fā)展的做法與經驗
我國水利投融資平臺發(fā)展時間還不長，還很不成熟，但作出了許多可貴的探索和努力，以推動平臺公司健康發(fā)展。根據我們對部分省市的調研，主要有以下做法值得進一步探索和借鑒。
（一）注入優(yōu)良資產
水利投融資平臺成立之初，各省市都明確將水利優(yōu)質資產以及經營性資產劃入集團公司，以此作為水投集團的融資基礎?，F將部分省市劃入資產的情況歸納如下：河北省將王快水庫、西大洋水庫、東武仕水庫等水利資產注入河北水投集團；河南省政府將價值48.4321億元的五大灌區(qū)、五大水庫、南水北調干線工程河南段及相關配套工程等資金注入水投公司；重慶市政府將大足玉灘水庫、開縣鯉魚塘水庫等大中型水庫20多座劃入重慶水投，總價值124.3億元；貴州省水利廳將黔中水利樞紐存量資產24.1255億元、松柏山水庫存量資產5.3585億元，以及安順龍宮水電賓館存量資產2408萬元注入水投集團。另外，寧夏回族自治區(qū)、湖南省還將多家水利公司的長期股權注入水投公司。
（二）落實政策優(yōu)勢
良好的政策環(huán)境是水利平臺公司發(fā)展的基礎，政府的重視和相關部門的大力支持是水利投融資平臺發(fā)展的關鍵。許多省市區(qū)在這一方面都有積極的作為。其中以重慶市的兩項政策最為突出：一是賦予土地儲備職能，同意重慶水投在項目所在區(qū)縣開展土地儲備，并將土地儲備收益全額返還公司。二是賦予稅收優(yōu)惠政策，同意重慶水投集團投資建設、經營的項目，其建安營業(yè)稅及附加稅，均作為市級預算收入，由稅務部門統(tǒng)一征收收繳入市級金庫后，全額返還公司。這兩項政策在內蒙古、河南、江西等省市也得到了較好的落實。此外，福建省還允許福建水投集團利用財政征收的部分水資源費、省級水利建設基金和重大水利工程建設基金作為還貸資金來源。同時，賦予集團具有蓄水、調水、引水、供水、水能等資源型項目在同等條件下的優(yōu)先開發(fā)經營權。
（三）開展經營性業(yè)務
2011年中央一號文件中明確指出“以經營性收益支持公益性和準公益性項目”。這一政策在多個省市得到較好實踐，這也是許多水利平臺公司融資的重要基礎。江西省水投集團便以城市水務作為主營方向。截至2011年底，供水規(guī)模已達100萬噸，形成了較穩(wěn)定的現金流。同時，水利工程監(jiān)理和招投標咨詢等業(yè)務也給江西水投帶來了較好的經濟效益。深圳水務投資集團則通過由地方性水務服務商向全國性水務服務商的轉變，緊抓城市供排水項目，順利實現經營性收益。除此之外，浙江、江蘇、上海等省市區(qū)也通過江河治理、湖泊岸線整治、改善環(huán)境、土地增值、開發(fā)房地產等市場運營方式，多渠道開展經營性業(yè)務。
（四）創(chuàng)新水利融資模式
水利投融資平臺作為市場主體在創(chuàng)立伊始便積極創(chuàng)新融資方式、拓展融資渠道，在融資工作中取得了不俗的成績，其中尤以重慶水投公司的探索最為出色。在創(chuàng)新融資模式方面，重慶水投分別以“中央、市財政補貼收益權”、“擬開發(fā)項目未來收益權”等質押方式向國家開發(fā)銀行共融通137億元政策性貸款；以“儲備土地未來受益權”質押方式向金融機構籌集了“以地換資金”模式的項目貸款10多億元。在拓寬融資渠道方面，重慶水投一方面與市內8家商業(yè)銀行展開良好合作，獲得綜合授信93億元；另一方面不斷擴大與國外機構的合作，已獲得世界銀行項目貸款3.82億元、法國開發(fā)署貸款3.2億元。同時與英國益可公司合作CDM項目也在未來10年內為水電項目帶來了7億元至15億元的附加投資補助。此外，江西省利用國家鼓勵企業(yè)直接融資的契機，積極推動企業(yè)債券、中期票據、短融等工作，已成功發(fā)行10億元一般類企業(yè)債券（企業(yè)評級為AA+）；內蒙古水投公司則通過中國銀行間市場交易商協會不斷發(fā)行金融債券，同樣取得了資金投入的明顯成效。
（五）加大財政資金投入
從全國各省市水投集團公司的經營范圍來看，主要是加大公益性水利項目的投入，這便需要財政資金的大力投入。為此，各省市都出臺了相應政策。重慶市政府相繼出臺多項政策性文件，規(guī)定市政府從2004年起將西部供水骨干項目工程每年安排資金5000萬元的政策延長到2012年，并保持逐年遞增15%；同時從2005～2012年，每年從基金收入中安排3000萬元以上投入。福建省明確自2012～2020年止，每年向福建水投公司注入不少于3億元的重大水利工程建設基金作為集團資本金。河北省明確從2010年開始每年通過省財政預算資金向河北水投公司補充3億元用于項目建設資本金，直至2014年結束。寧夏自治區(qū)政府明確從2008年起連續(xù)五年，每年撥給水投集團4000萬元項目資金。
水利投融資平臺面臨的挑戰(zhàn)與改革發(fā)展思路
目前，水利投融資平臺正進入最好的發(fā)展時期，在經營治理、政府管制、產權改革以及投融資體制等方面正在發(fā)生著廣泛而深刻的變化，但也面臨許多挑戰(zhàn)。其主要有資本金和高負債問題、現金流問題、公益性與商業(yè)性交織問題、主管部門問題（國資與水利）、公司治理和監(jiān)管問題等。我們認為，解決的思路一是政府對水利投入必須動真格，用政府資源和公共資源換水利，通過現金注入、存量資產注入（如水庫）、自然資源注入（如土地）、金融資源注入（企業(yè)上市、發(fā)債、債轉股、債務重組）等，解決資本金不足和高負債問題。二是用規(guī)費收入、基金收入、財政貼息、市場營運等手段獲取穩(wěn)定現金流。三是完善水利國有資產管理體制，過渡性或彈性制度安排解決主管部門問題，長期目標是國資管理，近期或一定條件下可實行水利部門管理或委托管理（國資與水利雙重管理）。四是明確公司治理方向，建立現代企業(yè)制度。五是明確市場化改革的長期方向。水利投融資平臺的改革發(fā)展既要避免金融風險和社會風險，更要努力做大做強平臺，既要考慮當前的緊迫需要，更要立足長遠發(fā)展方向，其核心是處理好政府與市場的關系，更加尊重市場規(guī)律，更好發(fā)揮政府作用。本文從近期和遠期兩個視角提出以下思考。
（一）落實優(yōu)惠政策，提升融資能力
水利投融資平臺通過融資服務水利改革發(fā)展，融資是其主要職能。從市場經濟理論來看，水利投融資平臺作為一個市場主體，資本金的大小決定了其融資能力的強弱。同時，水利建設的投入大、周期長以及公益性等特點，又不斷地考驗著水利平臺的還款能力。因而作為一新興產物，水利平臺的投融資能力取決于政府各項優(yōu)惠政策以及自身優(yōu)勢的充分發(fā)揮。本文建議，各級政府應進一步整合水利資產，增強水利平臺投融資能力，夯實投融資平臺基礎。一是建議完善公共財政體系，轉變財政支出結構，加大水利基礎建設投入，并允許部分水利建設基金作為資本金注入水利平臺公司。二是建議將水利優(yōu)良資產統(tǒng)一劃入平臺公司，并賦予其土地儲備職能，以此增強平臺公司的資產規(guī)模。三是建議稅務部門統(tǒng)一征收水利投資建設項目的營業(yè)稅、附加稅，并實行全額返還，以此作為水利平臺公司的還款來源。四是建議推行水利項目收益權質押貸款，提高水利平臺公司貸款的授信額度。這里需要特別指出的是，水利投融資平臺的組建初期，各項優(yōu)惠政策的落實是必不可少的，但是如果僅僅依靠政府，而不依托市場力量以及自身優(yōu)勢，那么水利平臺的發(fā)展是不可持續(xù)的。因此在政策支持下依托市場力量，壯大培育自身的投融資能力是水利平臺公司未來發(fā)展的重要內容。
（二）發(fā)掘相關價值，強化造血功能
水利投融資平臺的發(fā)展進程中，人們往往忽視了對其自身盈利模式的探索。這是各地水利平臺公司發(fā)展中的一大困境，隱藏有巨大的金融風險和社會風險。從投融資的模式來看，現金流（即穩(wěn)定的盈利）是至關重要的一環(huán)。如果水利平臺連年虧損而沒有可持續(xù)發(fā)展的能力，便會失去融資、投資、市場經營的重要基礎，進而債臺高筑引發(fā)金融風險。因此，只有合理的收益，穩(wěn)定的現金流，水利投融資中的資本循環(huán)才能正常運行。針對這問題，本文認為水利投融資平臺公司應積極發(fā)掘水利領域的相關價值，創(chuàng)新盈利模式，并實現企業(yè)利益與公共利益的有效統(tǒng)一。一方面，水利平臺要充分發(fā)掘水利建設中的隱性價值。例如水環(huán)境改善效益，漁業(yè)、灘涂開發(fā)、水利旅游效益，航運效益等，克服由于“核算者缺位”和“直接效益”、“間接效益”劃分不夠嚴謹而造成的隱性經濟價值流失，提高水利平臺的盈利能力；另一方面，水利平臺運營經營性項目時要建立合理盈利模式，平衡利潤最大化與公眾利益的沖突。例如城市供排水能夠提供穩(wěn)定的現金流，城市供排水與民生事業(yè)息息相關，供水價格與污水處理價格更是牽動著社會各界的神經。由此看來，建立“合理”的盈利機制，加強自身造血功能是水利投融資平臺公司未來改革發(fā)展的主要方向。
（三）劃分項目屬性，明確市場主體
水利項目的特殊性質決定了公益性與經營性往往混于一體，導致商業(yè)回報不理想，進而難以吸引民間資本的投入。這種特質在西方發(fā)達國家中得到了較清晰的劃分，主要體現在融資主體和融資渠道上。而從國內來看，水利平臺公司，作為政府出資人的代表，同時肩負有公益性和經營性的雙重投融資任務。這是當前水利平臺公司發(fā)展的巨大挑戰(zhàn)和主要瓶頸。鑒于我國的特殊國情，我們認為水利平臺公司應在充分認識水利項目多重屬性的基礎上，積極創(chuàng)新營運模式，利用經營性收益反哺公益性投入，實現公益性與經營性的聯動發(fā)展；同時對一些混合性水利項目（同時包含公益性與經營性）進行有效包裝、運作、分割、整合，以此提高項目融資的成功率?？偠灾瑹o論是國外經驗還是國內實踐，均證明了基于項目區(qū)分而明確投資主體、受益主體和項目管理主體的責任是水利建設和可持續(xù)運行的根本保障，也是我國水利投融資平臺公司未來改革發(fā)展的方向。
（四）改革監(jiān)管機制，實現政企分離
監(jiān)管機制的改革是深化水利投融資平臺創(chuàng)新成果的制度保障。由于水利投融資平臺在市場化進程中天然具有追求利潤的沖動，可能導致其脫離水利建設的公益屬性，因此政府必須擔負起監(jiān)管者的職能。從水利投融資平臺與其出資人之間的關系來看，水利平臺主要是在國資委和水利部門的共同監(jiān)管下運作，然而現行政策框架下，國資委與水利廳權責不清，均不能對水利平臺的全面發(fā)展進行有效管理和監(jiān)督。因而，本文認為國資委與水利部門作為出資人應當擔負起制定水利事業(yè)的規(guī)劃布局、戰(zhàn)略調整、項目審批以及資產監(jiān)督的責任，而不以行政手段干預企業(yè)的實際運作，實現“裁判員”和“運動員”職責的分離。這樣，國資委與水利廳在水利平臺的具體運作中保持超然態(tài)度，由管理轉變?yōu)殚g接管理、由微觀經營轉變?yōu)楹暧^調控、由經營轉變?yōu)楸O(jiān)管、由市場的參與者轉變?yōu)槭袌龅闹俨谜?。同時，水利投融資平臺則通過引入公司化的運作治理模式，全面從事投融資業(yè)務，堅持市場化導向，形成“自負盈虧、產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學”的現代企業(yè)制度。
（五）確立市場經濟意識，探索改革發(fā)展方向
市場化改革是我國經濟體制改革的總體方向，也是投融資平臺改革發(fā)展的長期目標。作為國有性質的平臺公司，在經營活動中更要自覺樹立市場經濟理念，企業(yè)發(fā)展中要把自負盈虧和國有資產保值增值作為基本目標，在市場競爭中壯大發(fā)展。首先，明確產權制度，推進股份制改造，吸引非國有資本參股，解決盈虧責任問題；其次，大膽進入經營性涉水基礎設施建設及其產業(yè)。如重組、并購城鄉(xiāng)供排水、水處理企業(yè)和水產企業(yè)，以經營性項目的盈利彌補公益性項目的虧損，實現水利企業(yè)的良性運行；再次，嚴格核算、評估水利資產的價值和使用年限，對國有水利工程項目進行規(guī)范化管理，實行市場化運營，并研究確定水價和相關收費標準；最后，對水利資產進行資本運營，利用抵押貸款、收購股份、兼并重組、上市融資等渠道將水利國有資產盤活，實現保值增值。水利建設的特殊性決定了水利投融資平臺建設的復雜和困難，尤其水利改革發(fā)展滯后，尚受諸多制度因素制約，這就要求我們進一步解放思想，大膽創(chuàng)新，實現水利事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展和水利投融資平臺的健康發(fā)展。
