強(qiáng)監(jiān)管下的水利工程建設(shè)制度設(shè)計(jì)思考
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摘要：圍繞“五個什么”，結(jié)合水利工程建設(shè)“強(qiáng)監(jiān)管”以來的工作實(shí)踐和學(xué)習(xí)體會，從制度建設(shè)入手，梳理、研判水利工程建設(shè)中存在的問題，剖析深層原因，提出關(guān)于制度設(shè)計(jì)和落實(shí)的幾點(diǎn)思考，供交流探討。
關(guān)鍵詞：水利工程；建設(shè)；強(qiáng)監(jiān)管；制度設(shè)計(jì)
如何堅(jiān)定不移踐行水利改革發(fā)展總基調(diào)，結(jié)合工作實(shí)踐和體會，認(rèn)為在水利工程建設(shè)“強(qiáng)監(jiān)管”工作中必須以健全制度、強(qiáng)化執(zhí)行為抓手，突出問題導(dǎo)向，抓住主要矛盾，注重措施實(shí)效，建立長效機(jī)制，保障水利工程建設(shè)健康長遠(yuǎn)發(fā)展。
一、立足搞清楚“是什么”，準(zhǔn)確把握水利工程建設(shè)中的重點(diǎn)制度設(shè)計(jì)
水利工程建設(shè)管理貫穿工程建設(shè)的全過程，以實(shí)現(xiàn)工程建設(shè)質(zhì)量、安全、進(jìn)度和投資控制目標(biāo)為目的，是一項(xiàng)綜合性強(qiáng)、復(fù)雜繁瑣的工作，必須注重制度約束。制度設(shè)計(jì)要考慮四方面因素：一是黨的深化機(jī)構(gòu)改革后，水利部職能得到進(jìn)一步優(yōu)化，在工程建設(shè)領(lǐng)域主要有：制定水利建設(shè)管理制度并組織實(shí)施，負(fù)責(zé)水利建設(shè)項(xiàng)目法人責(zé)任制、建設(shè)監(jiān)理制、招標(biāo)投標(biāo)制、合同管理制執(zhí)行情況的監(jiān)督管理及施工、監(jiān)理、造價(jià)、質(zhì)量檢測等水利建設(shè)市場主體和人員的資質(zhì)資格認(rèn)定，指導(dǎo)水利建設(shè)市場信用體系建設(shè)和協(xié)調(diào)水利行業(yè)監(jiān)督檢查體系建設(shè)等。二是2020年全國水利工作會議指出，當(dāng)前和今后一個時(shí)期，是水利建設(shè)新一輪高潮期、水利行業(yè)監(jiān)管持續(xù)攻堅(jiān)期、水利發(fā)展方式深刻轉(zhuǎn)型期。當(dāng)前水利建設(shè)中矛盾存在的根本原因還是制度建設(shè)滯后，突出表現(xiàn)為少而不夠用、老而不適用、粗而不實(shí)用、軟而不管用，必須堅(jiān)持和深化總基調(diào)，把制度建設(shè)擺在更加突出的位置。三是隨著機(jī)構(gòu)改革的深入推進(jìn)，各級行政機(jī)構(gòu)定編定崗基本完成，事業(yè)單位改革也將在2020年年底前收官，行政職能將從事業(yè)單位剝離，原有監(jiān)管隊(duì)伍人員、職能的調(diào)整必將對監(jiān)管的方式方法和效果產(chǎn)生重要影響。四是隨著市場經(jīng)濟(jì)的不斷深入，水利建設(shè)市場面臨的新情況也不斷出現(xiàn)，投資主體的多元化與原有的建管體制不相匹配，追求效益的最大化帶來了質(zhì)量安全管理的不確定性因素，專業(yè)外包、勞務(wù)外包用工形式的出現(xiàn)增加了責(zé)任制落實(shí)的難度?；ヂ?lián)網(wǎng)技術(shù)、信息化技術(shù)等在水利工程建設(shè)中的應(yīng)用，對提高水利工程建設(shè)管理效益提供了很好的手段，又對當(dāng)前建設(shè)管理制度設(shè)計(jì)提出了新的要求。
二、著眼搞清楚“差什么”，主動梳理水利工程建設(shè)中存在的主要問題
結(jié)合重大水利工程建設(shè)質(zhì)量與安全監(jiān)督巡查、稽察等情況，歸納存在的主要問題有：
1.部分重大水利工程項(xiàng)目法人組建力量不足隨著事權(quán)劃分的不斷推進(jìn)，在稽察和巡查的重大水利工程中，項(xiàng)目法人由市縣級組建的接近60%，部分市縣級組建項(xiàng)目法人因?qū)I(yè)人員配備少、建管水平低、履職能力差，難以滿足工程建設(shè)管理需要。如某工程項(xiàng)目法人由22人組成，均無水利專業(yè)技術(shù)職稱，法定代表人不具有水利工程建設(shè)管理的經(jīng)歷。
2.監(jiān)理單位控制作用發(fā)揮不明顯對施工現(xiàn)場質(zhì)量缺陷和安全隱患督促整改不到位，將存在明顯質(zhì)量問題的單元工程質(zhì)量復(fù)核為優(yōu)良，將存在遺留問題的分部工程按全部完成進(jìn)行驗(yàn)收，將存在安全隱患的設(shè)施設(shè)備通過驗(yàn)收。2020年度第一批水利工程建設(shè)監(jiān)理單位“雙隨機(jī)、一公開”抽查結(jié)果顯示，17個監(jiān)理單位中，有9個存在監(jiān)理人員同時(shí)在兩個以上項(xiàng)目從事監(jiān)理業(yè)務(wù)，有6個存在未按照監(jiān)理合同選派滿足監(jiān)理工作需要的監(jiān)理人員進(jìn)駐現(xiàn)場的問題。
3.施工單位規(guī)范化管理意識不強(qiáng)部分施工單位未按施工方案和設(shè)計(jì)文件施工，工程建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不高，教育培訓(xùn)流于形式；施工現(xiàn)場記錄與實(shí)際不符，質(zhì)量評定不及時(shí)、不真實(shí)；施工現(xiàn)場控制不到位，部分質(zhì)量安全問題反復(fù)出現(xiàn)；個別項(xiàng)目經(jīng)理駐工地時(shí)間嚴(yán)重不滿足合同約定，現(xiàn)場特種作業(yè)人員部分不能提供有效資格證書。
4.檢測單位檢測報(bào)告難以形成有力數(shù)據(jù)支撐部分檢測單位超越資質(zhì)承攬質(zhì)量檢測業(yè)務(wù)，對不具備的檢測參數(shù)出具檢測數(shù)據(jù)；部分檢測項(xiàng)目檢測結(jié)果缺少原始支撐數(shù)據(jù)，部分工地實(shí)驗(yàn)室檢測人員不具備檢測資格，部分檢測單位試驗(yàn)報(bào)告檢測人、審核人與原始記錄檢測人、審核人不一致，檢測環(huán)境不滿足儀器設(shè)備設(shè)置要求。
5.安全生產(chǎn)管理水平不高2019年巡查的18個項(xiàng)目共涉及99個參建單位，其中67個存在安全主體責(zé)任不落實(shí)、職責(zé)履行不到位問題；45個施工單位中，有21個存在從業(yè)人員安全意識不強(qiáng)問題；71個監(jiān)理、施工單位中，有53個不同程度存在制度建設(shè)不完善、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范執(zhí)行不力問題。施工現(xiàn)場普遍存在安全防護(hù)設(shè)施管理不到位、臨時(shí)用電不規(guī)范、腳手架搭設(shè)不滿足規(guī)范要求等問題。
三、突出搞清楚“為什么”，認(rèn)真剖析問題存在的深層次原因
經(jīng)分析，出現(xiàn)問題的主要原因有幾方面：
1.部分建設(shè)單位組建不滿足工程建設(shè)需要，首要責(zé)任難以落實(shí)一是隨著國家事業(yè)單位改革和“放管服”的推進(jìn)，個別省份將重大水利工程項(xiàng)目法人組建移交至工程所屬地市級，個別由縣級組建，人力資源匱乏；二是水利工程大多在偏遠(yuǎn)山區(qū)，專業(yè)人才引進(jìn)難，直接導(dǎo)致項(xiàng)目法人管理能力和專業(yè)力量等無法滿足要求；三是受編制局限，人員以抽調(diào)、外聘為主，部分地方“建管”和“運(yùn)管”機(jī)構(gòu)分開設(shè)置，出現(xiàn)項(xiàng)目管理“兩張皮”現(xiàn)象，主人翁意識不強(qiáng)，履職動力不足。在目前水利行業(yè)“強(qiáng)監(jiān)管”的形勢下，依靠加強(qiáng)各級監(jiān)管、檢查、問責(zé)、追責(zé)等手段，仍無法從根本上彌補(bǔ)項(xiàng)目法人原始組建上的缺陷。
2.部分監(jiān)理單位人員配備不足、責(zé)任心不強(qiáng)一是監(jiān)理單位為節(jié)約成本，通過投標(biāo)時(shí)承諾監(jiān)理人員多、實(shí)際到位少的辦法賺取“人頭費(fèi)”彌補(bǔ)經(jīng)費(fèi)不足，由此造成現(xiàn)場監(jiān)理人員無法滿足實(shí)際需要、履職不到位的情況；二是當(dāng)前人力資源成本加大，而監(jiān)理公司大多低價(jià)中標(biāo)，費(fèi)用普遍不能滿足人員待遇、日常工作需要，造成人才流失嚴(yán)重；三是部分監(jiān)理人員專業(yè)水平欠缺，對施工現(xiàn)場的質(zhì)量問題、安全隱患認(rèn)識不清，對報(bào)驗(yàn)材料審核不認(rèn)真，部分現(xiàn)場監(jiān)理人員在位不在崗、在職不履職；四是監(jiān)理單位處在建設(shè)單位和施工單位中間，權(quán)責(zé)不一致的問題不同程度存在。
3.參建單位不同程度存在降低工作成本思想，主體責(zé)任落實(shí)不力一是當(dāng)前水利工程概算單價(jià)相對較低，但隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，人工成本逐年增加和原材料價(jià)格上漲的風(fēng)險(xiǎn)多由施工單位承擔(dān)，進(jìn)一步擠壓企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營利潤空間；二是“最低價(jià)中標(biāo)”的中標(biāo)模式還沒有得到根本性改變，政策的落實(shí)還需要具體的制度保障；三是以農(nóng)民工為主體的施工隊(duì)伍素質(zhì)參差不齊，質(zhì)量安全難保證。
4.檢測行為受限因素較多，很難用數(shù)據(jù)全面支撐工程質(zhì)量評價(jià)一是西部個別地區(qū)檢測力量不能滿足大型工程對檢測單位資質(zhì)的要求；二是工地實(shí)驗(yàn)室所處環(huán)境相對較差，影響試驗(yàn)的正常開展；三是部分偏遠(yuǎn)工地送樣從時(shí)間和成本上難以保障，檢測的及時(shí)性和有效性不滿足要求。
5.從業(yè)人員教育培訓(xùn)不深入，相關(guān)規(guī)范規(guī)程掌握不夠一是新政策、新規(guī)范宣貫學(xué)習(xí)跟不上，認(rèn)識上不到位，執(zhí)行上易偏差；二是主動學(xué)習(xí)意識不夠，出現(xiàn)對工程適用法律法規(guī)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不了解、不掌握，不能按規(guī)范規(guī)程組織工程管理和建設(shè)；三是教育培訓(xùn)、技術(shù)交底缺乏針對性，未結(jié)合具體對象的知識結(jié)構(gòu)、接受能力，學(xué)時(shí)、頻次、人數(shù)不滿足要求，且無法達(dá)到預(yù)期效果。
6.工程建設(shè)管理風(fēng)險(xiǎn)因素不確定性增加，管理難度加大一是受工程投融資政策影響，國家嚴(yán)格控制固定資產(chǎn)貸款，難以用銀行貸款補(bǔ)充地方配套資金差額，嚴(yán)重影響建設(shè)進(jìn)度；二是EPC、PPP等建管模式已在水利工程建設(shè)中運(yùn)用，但水利行業(yè)對總承包單位、建設(shè)單位及專業(yè)分包單位的承包條件、計(jì)價(jià)原則、質(zhì)量安全責(zé)任、風(fēng)險(xiǎn)分配原則以及相關(guān)人員的職責(zé)和考核等都沒有相關(guān)規(guī)定和明確要求，出現(xiàn)各主體責(zé)任單位界限不清、責(zé)任不明的問題。
四、圍繞搞清楚“抓什么”，以制度設(shè)計(jì)促進(jìn)水利工程建設(shè)健康長遠(yuǎn)發(fā)展
1.強(qiáng)化頂層設(shè)計(jì)，推進(jìn)水利工程建設(shè)制度體系建設(shè)鄂竟平部長在調(diào)研中多次強(qiáng)調(diào)要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)。從法律法規(guī)層面，需要有落實(shí)上位法的條例、細(xì)則；從建設(shè)管理層面，需要完善工程建設(shè)多項(xiàng)制度；從技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)層面，需要修訂相關(guān)規(guī)范規(guī)程；從督導(dǎo)落實(shí)層面，需要從法律上明確質(zhì)量監(jiān)督、安全生產(chǎn)管理等執(zhí)法機(jī)構(gòu)具體定位。加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，重點(diǎn)在于抓好立法，解決根本制度依據(jù)不足的問題，要橫向涵蓋各個職能部門，縱向包括不同層級水行政主管部門。事物在不斷發(fā)展，制度也必須隨之完善和補(bǔ)充，與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展相適應(yīng)。
2.適應(yīng)建設(shè)實(shí)際，優(yōu)化水利工程建設(shè)資金保障措施完善投融資制度設(shè)置，充分運(yùn)用“兩手發(fā)力”，解決由于地方財(cái)政困難，配套資金無法到位等問題。完善定額修編機(jī)制，充分考慮東、中、西部地域經(jīng)濟(jì)差異，開展現(xiàn)行定額的合理化修編完善工作，保證工程概算標(biāo)準(zhǔn)與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平相適應(yīng)，與標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)相匹配，與其他行業(yè)相持平，保障工程建設(shè)需要。探索清單計(jì)量、市場詢價(jià)、自主報(bào)價(jià)、競爭定價(jià)的工程計(jì)價(jià)方式，進(jìn)一步完善工程造價(jià)市場形成機(jī)制。
3.實(shí)現(xiàn)供方市場，加強(qiáng)水利工程建設(shè)人才培養(yǎng)體制機(jī)制研究水利工程建設(shè)從業(yè)人員資格標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建多層次職業(yè)技能標(biāo)準(zhǔn)體系。充分利用當(dāng)前國家職能培訓(xùn)的有利政策，發(fā)揮各地水利職業(yè)學(xué)校的平臺作用，加強(qiáng)職業(yè)能力培訓(xùn)。注重人才評價(jià)，逐步形成水利從業(yè)人員的供方市場。激活中西部專業(yè)人才保障渠道，改變?nèi)瞬艃袅鞒龅谋粍泳置?，確保人才供給。積極推動水利規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)公開和宣傳，確保文件精神落地，發(fā)揮規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)的指導(dǎo)作用，提高工程現(xiàn)場管理效益和監(jiān)督檢查效果。
4.注重標(biāo)準(zhǔn)引領(lǐng)，促進(jìn)水利工程建設(shè)管理不斷規(guī)范針對水利工程建設(shè)投資主體的變化，積極探索新型建設(shè)管理模式，完善項(xiàng)目法人機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配備標(biāo)準(zhǔn)，推動項(xiàng)目法人履職能力提升；針對當(dāng)前監(jiān)理機(jī)構(gòu)存在的普遍問題，進(jìn)一步明確監(jiān)理權(quán)利、責(zé)任和義務(wù)，厘清與項(xiàng)目法人的權(quán)責(zé)關(guān)系，激發(fā)監(jiān)理機(jī)構(gòu)活力；完善招標(biāo)投標(biāo)制度設(shè)置，既要保障公平競爭，又要防止越位、缺位、錯位，也要為確定最優(yōu)中標(biāo)對象提供制度依據(jù)；突出檢測實(shí)效，研究修訂工程現(xiàn)場檢測機(jī)制設(shè)置，實(shí)行項(xiàng)目法人責(zé)任制，集中檢測力量，提供可靠成果；依據(jù)《中華人民共和國標(biāo)準(zhǔn)化法》《強(qiáng)制性國家標(biāo)準(zhǔn)管理辦法》等法律法規(guī)，加強(qiáng)水利規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)尤其是強(qiáng)制性條文標(biāo)準(zhǔn)的研究，為規(guī)范施工和監(jiān)督檢查劃出一條紅線。
五、認(rèn)準(zhǔn)搞清楚“靠什么”，不斷豐富強(qiáng)監(jiān)管手段促進(jìn)制度落實(shí)
制度的生命力在于執(zhí)行。再好的制度如果沒有執(zhí)行力也往往流于形式，成為擺設(shè)。“強(qiáng)監(jiān)管”必須從強(qiáng)落實(shí)開始，必須以完善法制、體制、機(jī)制為著力點(diǎn)，強(qiáng)化責(zé)任追究，提高信息化水平，不斷扎緊扎密制度的籠子。
1.進(jìn)一步加強(qiáng)責(zé)任制管理一是加強(qiáng)水利建設(shè)市場主體信用管理，開展市場主體信用動態(tài)評價(jià)；二是鼓勵行業(yè)協(xié)會研究從業(yè)人員責(zé)任制范本，明確所有層級、各類崗位從業(yè)人員在工程建設(shè)中的職責(zé)，建立“層層負(fù)責(zé)、人人有責(zé)、各負(fù)其責(zé)”的責(zé)任體系；三是加強(qiáng)責(zé)任制的檢查考核，促進(jìn)責(zé)任制的落實(shí)，不斷完善和豐富責(zé)任制建設(shè)，更好地發(fā)揮責(zé)任制在工程建設(shè)中的積極作用；四是針對發(fā)現(xiàn)的典型問題，深入剖析研究，加大通報(bào)公示力度，發(fā)揮警示威懾作用。
2.理順?biāo)こ探ㄔO(shè)中執(zhí)法的體制機(jī)制一是完善水利工程建設(shè)有關(guān)法規(guī)文件，形成符合水利工程建設(shè)自身實(shí)際的法規(guī)體系；二是建立長效機(jī)制，形成依法管理、依法建設(shè)的法治思維，用法律法規(guī)糾正人的錯誤行為，減少或杜絕運(yùn)動式監(jiān)管模式；三是研究執(zhí)法隊(duì)伍設(shè)置、工作方式方法、職能定位和履行、制度保障等，以法定的文件進(jìn)行明確，形成水利部－?。校h四級水行政執(zhí)法隊(duì)伍體系，保障執(zhí)法隊(duì)伍的可持續(xù)發(fā)展。
3.積極推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+”工作模式一是研究水利工程建設(shè)信息化數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，整合各類平臺建設(shè)，實(shí)現(xiàn)不同平臺數(shù)據(jù)的互聯(lián)互通、信息共享、業(yè)務(wù)協(xié)同、在線管理，提供更全面的水利工程建設(shè)數(shù)據(jù)服務(wù)。二是研究解決信息化政策瓶頸，加快工程建設(shè)檔案電子化、電子簽名合法化的立法，逐步實(shí)現(xiàn)工程建設(shè)檔案文件審批網(wǎng)絡(luò)化，推動無紙化檔案管理，突出檔案的紀(jì)實(shí)功能。三是研究終端智能檢測監(jiān)測設(shè)備，量化質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，提高數(shù)據(jù)采集的數(shù)量和質(zhì)量，提高工程質(zhì)量檢驗(yàn)評定的客觀性，為工程質(zhì)量評價(jià)提供可靠的數(shù)據(jù)支撐。
作者：張俊蓮 白建峰 單位：水利部建設(shè)管理與質(zhì)量安全中心