水利建設投資項目監(jiān)管應用

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一、我國水利投資項目監(jiān)管情況

1.監(jiān)管主體及職責

在現有水治理體制下，各級水行政主管部門是水利投資項目的監(jiān)管主體，承擔著主要監(jiān)管職責。中央層面，水利部主要承擔中央投資為主的水利建設項目的監(jiān)管職責，不同部門負責的監(jiān)管重點有所不同。規(guī)劃計劃司負責全國重點水利建設項目和小型水利項目的立項審查、審批，投資計劃管理，項目后評估和投資統(tǒng)計。建設與管理司負責水利投資項目質量監(jiān)管，工程開工審批和驗收，重要水利工程和中央投資病險水庫工程的建設運行管理，以及水利建設項目法人組建、工程招標投標、建設監(jiān)理的市場監(jiān)管。安全監(jiān)督司負責水利工程建設安全生產監(jiān)管和檢查，水利工程項目安全評價，中央投資水利工程建設項目的稽查和整改落實情況的監(jiān)督檢查。農村水利司負責組織實施農村飲水安全工程、節(jié)水灌溉、灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造、重點小型農田水利工程的建設。水土保持司負責指導并監(jiān)督國家重點水土保持建設項目的實施。各流域機構根據法律法規(guī)和水利部授予的權限，負責以水利部投資為主的水利工程項目的建設和管理。地方層面，省（自治區(qū)、直轄市）水利（務）廳（局）負責本行政轄區(qū)內以地方投資為主的大中型水利工程建設項目的組織建設和管理，并按照“上下對口”原則，由相應職能部門履行監(jiān)管職責。市、縣水利（務）局根據相關規(guī)定，負責地方小型項目的組織建設和管理。由水行政主管部門負責組建的項目法人對水利工程項目建設的全過程負責，接受本級和上級水行政主管部門的監(jiān)管。由項目法人指定的項目代建單位具體負責水利工程項目建設過程的進度、質量、安全、資金等管理，并接受項目法人和水行政主管部門的監(jiān)管。

2.主要措施及成效

2011年中央1號文件將“加強農田水利等薄弱環(huán)節(jié)建設，加快水利基礎設施建設”擺在突出地位。近年，中央加大了水利建設投資力度，投資規(guī)模不斷加大，投資領域不斷拓寬，既有大型灌區(qū)改造、樞紐及水源工程建設和病險水庫除險加固等一些傳統(tǒng)重點工程項目，又有農村飲水安全、小型農田水利重點縣、中小河流治理、水文監(jiān)測體系建設、山洪災害防治等面上工程項目。水利部積極出臺相關政策，不斷加大水利稽查力度，加快推進績效評估考核，為水利投資項目建設的順利實施提供了有力保障。主要有以下3個方面：

（1）積極出臺相關政策，完善水利投資項目的監(jiān)管機制

根據國家相關法律法規(guī)及中央有關政策，20世紀90年代以來，水利部先后出臺了《水利工程建設項目管理規(guī)定》（水利部水建〔1995〕128號）、《關于加強公益性水利工程建設管理若干意見的實施意見》（水建管〔2001〕74號）、《水利基本建設投資計劃管理暫行辦法》（水規(guī)計〔2003〕344號）、《水利建設項目后評價管理辦法(試行)》（水規(guī)計〔2010〕51號）等30多部與水利投資項目管理相關的規(guī)范性文件，同時，地方上也出臺了相關配套政策，為我國水利投資項目監(jiān)管工作提供了主要依據。

（2）深入開展水利稽查，加大水利投資項目的監(jiān)管力度

水利部近年高度重視水利稽查工作，對水利投資項目的工程質量、建設進度、資金管理、基本建設程序執(zhí)行和“四項制度”落實等情況展開全面稽查，及時發(fā)現了水利投資項目建設過程中的各類問題，并督促相關責任單位整改。截至2013年年底，全國29個?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）水利（務）廳（局）、新疆生產建設兵團和深圳市設立了水利稽查機構或明確了稽查工作負責部門，基本確立了部、流域和省三級水利稽查工作體制機制，水利稽查項目范圍覆蓋了全國所有省級行政區(qū)域和所有水利建設項目類型。

（3）積極推行績效評估，加強水利投資項目的投資決策

水利部建立了預算項目儲備、預算執(zhí)行考核和預算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控“三項機制”，并實時監(jiān)控每一筆國庫集中支付資金和直屬單位財務核算，確保預算執(zhí)行序時、均衡，資金支付安全、有效；逐步擴大專項資金績效管理范圍，中小河流治理、小型病險水庫除險加固、小型農田水利建設等資金建立了績效評價制度；積極開展中央水利投資計劃執(zhí)行情況考核和建設項目后評價工作，將績效評價的結果與有關項目和資金安排掛鉤，強化了地方政府和項目單位對項目的監(jiān)督管理，確保發(fā)揮投資效益。

二、水利投資項目信息化監(jiān)管現狀

1.信息系統(tǒng)應用現狀

信息系統(tǒng)的應用是水利投資項目監(jiān)管的重要支撐，也是信息化監(jiān)管的主要手段。目前，水利部相關業(yè)務司局用于水利投資項目監(jiān)管的信息系統(tǒng)主要有水利規(guī)劃計劃管理系統(tǒng)、水利統(tǒng)計管理系統(tǒng)、水利安全生產信息上報系統(tǒng)、水利審計免疫系統(tǒng)等。流域機構和各省（自治區(qū)、直轄市）水利（務）廳（局）也不同程度地建設應用了相關信息系統(tǒng)，在水利投資項目的監(jiān)管中發(fā)揮了重要作用。水利規(guī)劃計劃管理系統(tǒng)由規(guī)劃計劃司組織研發(fā)并應用，滿足了水利規(guī)劃、項目前期、投資計劃等業(yè)務的管理需求，實現了規(guī)劃計劃司以及7大流域機構和各省之間的水利投資計劃上報、下達、水利投資立項審批等功能，提高了水利規(guī)劃計劃的精細化管理水平。水利統(tǒng)計管理系統(tǒng)由規(guī)劃計劃司組織研發(fā)，水利部發(fā)展研究中心應用并維護，由各級水行政主管部門組織項目法人單位或項目負責單位進行填報，實現了中央水利投資建設項目基本情況、投資計劃下達、投資撥付、投資完成、工程量及效益情況等信息的錄入、審核與匯總上報，實現了中央水利項目投資計劃執(zhí)行和工程進度情況的定期跟蹤和監(jiān)管。水利安全生產信息上報系統(tǒng)由安全監(jiān)督司組織實施，是各級水利行政主管單位安監(jiān)部門及其所轄水利企事業(yè)單位之間關于水利工程生產安全情況的信息共享平臺，該系統(tǒng)通過GIS定位功能，有效實現了對水利工程生產安全情況的定點定時監(jiān)管。水利審計免疫系統(tǒng)由財務司會同審計署組織建設實施，是針對水利投資項目國庫集中支付資金和直屬單位財務核算的專業(yè)化信息系統(tǒng)，在水利建設資金的使用監(jiān)管方面發(fā)揮了重要作用。此外，還有全國中小河流治理項目管理系統(tǒng)、全國病險水庫除險加固項目管理平臺等針對某類項目的管理信息系統(tǒng)，實現了對全國范圍內某類水利項目建設情況的信息化監(jiān)管。

2.信息化監(jiān)管存在問題

（1）全過程監(jiān)管不到位

按照水利投資項目全過程監(jiān)管的目標，現階段水利投資項目前期階段的項目建議書、可研報告、初步設計報告及項目基本信息可以通過水利規(guī)劃計劃管理系統(tǒng)實現上報和審批。項目建設階段的投資計劃執(zhí)行情況、工程進度情況以及項目運行階段的投資效益情況等信息可以通過水利統(tǒng)計管理系統(tǒng)實現月報和年報統(tǒng)計。而項目前期階段的項目法人組建、初步設計及實施方案的變更、施工招標投標、項目開工申請，項目建設階段的工程質量安全情況、竣工驗收情況，以及運行階段的運行管理單位、維修養(yǎng)護記錄、“兩費”落實情況等信息化監(jiān)管均較為缺失。尤其是運行管理階段的信息化應用程度較低，“重建輕管”現象尚未借助信息化手段來有效解決。

（2）監(jiān)管實時性不強

目前，水利稽查是水利投資項目監(jiān)管的主要手段，但水利稽查工作偏重事后管理，缺少事中控制，監(jiān)管實時性不強。信息化是加強水利投資項目實時監(jiān)管的一種有效手段，而目前水利部應用的信息系統(tǒng)監(jiān)管實時性不強。以水利規(guī)劃計劃管理系統(tǒng)和水利統(tǒng)計管理系統(tǒng)為例，前者的主要功能是水利投資項目前期立項階段的審批和建設實施階段的投資計劃下達，用戶僅限于水利部、流域機構和省水利（務）廳（局）的規(guī)劃計劃工作人員，無法實現市縣級水行政主管部門與上級水行政主管部門之間的投資計劃信息交互，達不到實時監(jiān)管的效果；后者的功能定位為信息統(tǒng)計，盡管實現了對投資計劃執(zhí)行情況、工程進度情況、資金使用情況和工程效益情況等信息的統(tǒng)計，一定程度上滿足了水利投資項目的過程管理需求，但也難以有效達到實時監(jiān)管的效果。

（3）系統(tǒng)建設及應用效率

有待提高水利部層面，相關業(yè)務司局根據各自承擔的水利投資項目監(jiān)管職責，開發(fā)應用了相應信息系統(tǒng)來支撐其監(jiān)管工作，但由于技術方案、任務來源和資金渠道不同，系統(tǒng)建設較為分散，服務目標單一，缺少統(tǒng)一規(guī)劃實施和統(tǒng)一標準規(guī)范。因此，監(jiān)管信息存在重復填報現象，缺少必要的信息集成和系統(tǒng)整合，無法實現信息共享和監(jiān)管的“橫向協同”，不能有效形成水利投資項目監(jiān)管合力。如項目名稱、項目主管單位、項目投資來源、項目建設地址等基本信息從項目的立項階段就應該固化到某一個信息系統(tǒng)，并作為唯一信息源和標準規(guī)范，實現與其他系統(tǒng)的信息共享。地方層面，水利投資項目監(jiān)管信息系統(tǒng)建設相對滯后，部分地區(qū)雖然建設應用了相關信息系統(tǒng)，但與水利部應用的信息系統(tǒng)缺少數據銜接和共享，難以實現監(jiān)管的“縱向貫通”。此外，系統(tǒng)信息填報的及時性、準確性和真實性有待提高，對水利投資決策分析與績效考評的支撐作用有待加強。

三、目標及對策

1.實現全過程監(jiān)管

按照對水利投資項目進行全過程監(jiān)管的要求，水利投資項目的監(jiān)管信息應覆蓋水利投資項目從前期階段到運行階段的全過程，監(jiān)管范圍也應進一步擴大。按照水利投資項目的生命周期劃分，在項目前期階段，監(jiān)管信息應包括項目建議書、可研報告、項目法人組建情況、初步設計報告及變更情況、實施方案及變更情況、施工招標投標情況和項目開工情況等。其中，項目法人相關信息應包括項目主管單位名稱、項目法人名稱、項目法人派出的現場建設管理機構、辦公地址、法人代表姓名、技術負責人姓名等。按照相關規(guī)定，項目主管單位應在可研報告批復后、施工準備工程開工前，完成項目法人組建并上報相關信息。初步設計和實施方案變更時，項目法人應及時通過信息系統(tǒng)提出申請或備案，以此作為對項目法人考核的依據之一。施工招標投標信息包括招標方式、招標單位、中標設計單位、施工單位、監(jiān)理單位、設備材料供應商等；項目開工信息包括開工申請報告和有關材料，如初步設計審批文號，與設計、施工、監(jiān)理等單位簽訂的合同，工程質量安全監(jiān)督手續(xù)，年度工程建設資金已落實證明，征地移民工作情況等。在項目建設階段，監(jiān)管信息應包括投資計劃執(zhí)行情況、工程進度情況、資金使用情況、工程質量安全情況、竣工驗收情況等。其中，投資計劃執(zhí)行情況和工程進度情況又包括中央投資計劃下達、到位、完成情況，地方配套資金計劃的下達、到位、完成情況，已完成工程量、投資效益等信息；資金使用情況包括工程價款結算情況、是否違規(guī)擠占挪用建設資金、專項資金使用程序等信息；質量安全情況主要包括工程質量缺陷信息和生產安全隱患信息；竣工驗收情況包括竣工財務決算報告，驗收報告，監(jiān)理、設計、施工單位提交的資料、文件、圖紙，質量監(jiān)督單位按水利工程質量評定規(guī)定提出的質量監(jiān)督意見報告等。在項目運行階段，監(jiān)管信息主要是工程建成后的運行維護、投資效益等信息，應具體包括運行管理單位、管護機構和人員、維修養(yǎng)護記錄、“兩費”落實情況、發(fā)揮社會經濟效益等信息。

2.加強系統(tǒng)升級建設

建設思路方面，充分借鑒集團企業(yè)投資建設項目分級管理和信息化管理經驗，將全生命周期管理理念融入水利投資項目監(jiān)管信息系統(tǒng)設計和研發(fā)中，以水利投資項目的生命周期為主線，打造水利投資項目監(jiān)管統(tǒng)一信息平臺（以下簡稱“統(tǒng)一信息平臺”），實現水利投資項目全過程、各階段、各層級信息化監(jiān)管的無縫銜接，以及所有水利投資建設項目歷史信息的可追溯，為水利建設項目的績效評價和投資決策提供數據支撐，并通過信息化手段有效解決水利投資項目的“重建輕管”問題。具體實施方面，由水利部統(tǒng)一組織，充分了解地方信息化應用需求，在水利規(guī)劃計劃管理系統(tǒng)、水利統(tǒng)計系統(tǒng)等主要應用系統(tǒng)的基礎上，通過系統(tǒng)升級整合，改進原有系統(tǒng)功能和流程缺陷，建立水利投資建設項目名錄，打造統(tǒng)一信息平臺，實現規(guī)劃計劃司、財務司、建設與管理司、安全監(jiān)督司等不同業(yè)務司局在統(tǒng)一信息平臺上的“橫向協同”監(jiān)管；各流域、省、市、縣水利部門根據相應權限和管理要求，均可以在統(tǒng)一信息平臺上實現信息上報、審核、查看，或者結合本地區(qū)實際管理需求，在水利部統(tǒng)一信息平臺設計理念和技術框架下，獨立開發(fā)相應系統(tǒng)，并能夠實現與水利部統(tǒng)一信息平臺的數據交互，滿足統(tǒng)一信息平臺的信息采集和監(jiān)管需求，實現全國水利投資項目監(jiān)管的“縱向貫通”。此外，應充分考慮與國家發(fā)改委、財政部、國家統(tǒng)計局等單位相關信息系統(tǒng)的數據交互需求，必要時可以實現與這些外部系統(tǒng)的數據集成。系統(tǒng)部署方面，應基于現有水利部信息中心硬件和網絡環(huán)境，加強水利政務外網建設和安全保密措施，在保證信息安全的基礎上，優(yōu)化系統(tǒng)部署方案，提高系統(tǒng)性能和使用效率，滿足各級水行政主管部門系統(tǒng)用戶的應用需求。

四、建議

1.組織領導方面

水利信息化已經成為國家科技信息化的重要組成部分，是加快水利行業(yè)科技進步的重要戰(zhàn)略措施，是水利現代化的基礎和重要標志。信息管理是水利管理的重要環(huán)節(jié)，信息管理的效率和水平直接影響到整個管理工作的效率、質量和成敗。因此，應充分認識信息化手段對改進水利投資項目監(jiān)管所能發(fā)揮的重要作用，重視和加強水利投資項目監(jiān)管的信息化建設和應用。建議成立由水利部規(guī)劃計劃司、財務司、建設與管理司、安全監(jiān)督司、農村水利司、水土保持司以及水利部信息中心、發(fā)展研究中心等司局或直屬單位為主要成員的水利投資項目監(jiān)管信息化建設領導小組，組織開展水利投資項目監(jiān)管信息化需求分析、數據標準體系建設、信息化應用制度建設和系統(tǒng)升級研發(fā)等工作，做到“統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一設計和統(tǒng)一實施”。

2.制度機制方面

信息化是一項復雜的系統(tǒng)工程，要確保信息化建設及應用各階段、各層次、各環(huán)節(jié)工作的有序、高效、協調進行，必須完善信息化建設和應用機制，建立相應制度，將信息管理作為考核各級管理工作的重要指標。一是完善信息流轉機制，規(guī)范信息系統(tǒng)操作流程，明確信息填報的時限和要求，暢通信息流轉，提高系統(tǒng)使用效率。二是建立信息化標準規(guī)范，如明確項目名稱、項目類型、行政區(qū)劃、所屬流域等數據指標的統(tǒng)一編碼標準和分類標準，為信息系統(tǒng)建設的規(guī)劃、設計與實施提供保障，提高信息資源的利用效率。三是建立信息化應用績效考核制度，實行信息化工作“一把手”負責制，保障系統(tǒng)使用單位所填報信息的及時性和準確性，為相關領導決策和績效考核提供數據支撐，形成“有數可依、有數必依、審數必嚴、假數必究”的信息化應用局面。

3.資金投入方面

水利信息化建設是一項重要的公益性事業(yè)，政府投入是資金的主要來源。跟水利建設工程投資規(guī)模相比，水利信息化建設投資“微不足道”，卻具有顯著的投資效益，對提高水利投資管理水平以及促進水利建設投資效益具有重要意義。因此，應提高信息化建設的積極性，多渠道籌集資金，加大信息化建設資金投入。由水利部組織實施的信息化建設項目，可爭取地方政府的配套資金支持。各級水行政主管部門應將信息化建設投入視為水利工程建設投入的重要組成部分，在水利投資建設項目的立項和資金安排中，納入信息化建設經費，用于開展水利信息化軟課題研究和信息系統(tǒng)研發(fā)等各項工作。

作者：陳健 王貴作 郎邁賢 劉小勇 單位：水利部發(fā)展研究中心