談基礎設施PPP項目風險管理

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摘要：改革開放以來，我國基礎設施建設加快，融資模式也得到創(chuàng)新，ppp模式是近年新興的一種新型公私合作方式，在基礎設施項目建設上得到了嘗試應用，克服了傳統(tǒng)融資的一些缺點，同時也伴隨著許多風險，加強基礎設施PPP項目的風險管理，對保障項目成功，降低風險，促進資金的優(yōu)化配置具有重要作用。通過本文分析為當前的基礎設施PPP項目風險管理提供一些參考和啟示。

關(guān)鍵詞：PPP；基礎設施；特點；風險因素；風險管理

近年來，我國社會經(jīng)濟飛速發(fā)展，基礎設施建設增多，PPP作為新型融資模式在基礎設施建設中逐漸得到應用。但是，PPP模式克服傳統(tǒng)融資缺陷的同時也帶來很多風險，加上PPP在我國應用的不成熟，抵御風險能力較低，應加強PPP項目風險管理，提高風險防控能力，保障PPP項目的順利實施。

1PPP模式的概念和特點

1.1PPP的概念

PPP是PublicPrivatePartnerships的首字母縮寫，中文翻譯為政府和社會資本合作，俗稱公私合營，PPP沒有固定的定義，十分寬泛，沒有固定表述，不同的文獻翻譯PPP有不同的表述方式。廣義上的PPP被定義為一種合作關(guān)系：聯(lián)合國培訓研究院給出的定義包含兩方面內(nèi)容，一是為了滿足公共產(chǎn)品需求，公共和私人倡導者之間的各種合作關(guān)系；二是指公共部門和私人部門為了滿足在公共產(chǎn)品的需要建立伙伴關(guān)系實施大型公共項目。美國PPP委員會將PPP解釋為一種結(jié)合了外包和私有化的公共產(chǎn)品的提供方式，強調(diào)充分利用私人資源滿足公共需要；歐盟委員會將PPP定義為公共部門和私人部門之間進行合作，提供那些傳統(tǒng)上只由公共部門提供的公共服務和公共項目；加拿大PPP委員會強調(diào)PPP是公共部門和私人部門資源分配、風險共擔、利益共享的一種合作經(jīng)營關(guān)系。狹義上的PPP是一系列融資模式的總稱，包含了BOT、TOT2、DBFO3等多種模式，國外的研究多偏向廣義的PPP研究，國內(nèi)研究多專注于狹義的PPP研究，本文的研究也一樣。

1.2PPP模式的特點

PPP模式是一種區(qū)別于傳統(tǒng)融資的新型融資模式，鼓勵在政府主導下，民營資本、私營資本積極參與國家的公共基礎設施建設，得到比單方面行動更加有利的效果。PPP模式引入了民間資本，有利于緩解政府部門資金短缺的問題，充分發(fā)揮民間資本的作用，也有利于政府部門提供技術(shù)手段和國家政策支持，實現(xiàn)雙方的互利共贏。PPP模式下，政府和私人部門在市場的主導下平等協(xié)商、風險共擔、互利共贏，政府為私人部門提供土地開發(fā)權(quán)限、稅收優(yōu)惠、“特許經(jīng)營”等政策支持，調(diào)動民間資本的積極性，為私有部門提高積極性創(chuàng)造效益提供了便利；PPP模式下，政府部門和民間資本的融合，分項共擔、效益共享，引入了競爭機制，有利于提高各方面效率，提高服務質(zhì)量。公私合作，拓寬了融資渠道，將民間閑置資本運用了起來，改善了傳統(tǒng)融資模式下資金規(guī)模小、融資周期長、管理效率低等缺陷，不僅促進公私雙方的互利共贏，還有利于公共項目的建設效率，減少時間成本，提高投資回報，是當前社會應用較多的一種高效率的合作方法。

2PPP基本組織結(jié)構(gòu)及在基礎設施建設項目中的應用

2.1基本組織結(jié)構(gòu)

PPP模式下，基礎項目融資與傳統(tǒng)相比有很大的不同。傳統(tǒng)的基礎項目融資，由政府進行項目的可行性分析、核定、審批，項目報批后，由專門的國有項目企業(yè)來進行融資，資金包括財政撥款和向金融機構(gòu)貸款，待項目投入使用后，通過公眾服務使用者支付的費用或稅金來獲得投資收益。PPP模式下，政府確立公共基礎設施的項目，扮演投資經(jīng)紀人的角色，通過競爭機制，吸引具備相應資金和技術(shù)的企業(yè)參與項目整個過程的建設，項目參與方會共同成立專門的SPV組織(SpecialPurposeVehicle，特殊目的實體)進行項目的融資、項目整個過程的建設并承擔風險，政府會給SPV組織開發(fā)權(quán)，在一定年限內(nèi)，SPV組織有該項目的經(jīng)營管理權(quán)及通過提供公共服務獲取收益的權(quán)利，期滿后，經(jīng)營管理權(quán)將移交政府，個別情況下，SPV組織擁有項目的產(chǎn)權(quán)。

2.2PPP在基礎設施建設項目中的應用

PPP在西方發(fā)達國家應用較為成熟，但在我國，起步和應用都較晚，還處于探索應用階段，應用范圍較廣。目前在交通運輸建設、能源建設、教育和保健機構(gòu)建設、安全設施建設等方面應用較廣，公路、鐵路、橋梁、港口、城市供水供電供氣排污、監(jiān)獄、法院等很多都有PPP模式的應用。根據(jù)項目區(qū)分理論，公共基礎設施項目被分為三種：經(jīng)營性、非經(jīng)營性、準經(jīng)營性基礎設施，不同的基礎設施類型，項目的性質(zhì)、開發(fā)、建設、運用機制、投資主體、資金結(jié)構(gòu)、資金運作方式、權(quán)益分配方法、風險承擔原則等都有所不同。根據(jù)基礎設施的存在形態(tài)，又可以將基礎設施項目分為現(xiàn)有城市基礎設施、擴改建現(xiàn)有基礎設施、新建基礎設施三大類，具體的建設經(jīng)營權(quán)益分配和風險承擔也是不同的。PPP模式下，一個完整的公共基礎建設項目的實施基本可以分為4個階段：前期決策、組件SPV、項目開發(fā)運營、項目移交終止。

3PPP項目風險因素

PPP模式下，關(guān)系復雜、項目風險的因素很多，加強項目的風險因素分析，有利于風險防控，提高收益。

3.1政治風險

PPP模式下，政治風險對基礎設施建設項目的影響較大，政權(quán)的變更、戰(zhàn)爭、國際政治經(jīng)濟形勢的變化、國家政策的變化、腐敗、政府的不當干預、政府信用風險、征用、政府決策、審批延誤等都可能會給項目帶來風險。

3.2法律風險

法律法規(guī)不健全、法律監(jiān)管不完善、法律變更、稅收調(diào)整等，也會給PPP項目帶來很多風險。

3.3經(jīng)濟風險

市場變幻莫測，對市場走向預測和評估不足、項目建設材料價格的大幅度變化、技術(shù)不足、建設項目發(fā)展方案制定的不科學、利率變化、通貨膨脹、外匯、融資環(huán)境不好、融資成本過高、融資可能性低、市場需求變化、競爭等都會增加項目風險，降低企業(yè)經(jīng)濟效益，嚴重時甚至造成企業(yè)破產(chǎn)。

3.4運營管理風險

PPP項目實施過程中，運營管理上也存在很多風險，設計方案、技術(shù)不足、施工預算、施工質(zhì)量風險、管理上決策失誤、工程評估不達標、費用支付不及時、運營成本超支、殘值、第三方不履行合同義務、人事危機等，也會造成風險的增加。

3.5社會風險和自然災害風險

PPP項目在實施過程中，重大社會事件的發(fā)生、公眾對社會的反對也可能會給項目帶來風險。自然災害也是PPP項目實施過程中的風險因素之一，氣候條件重大變化、地質(zhì)條件惡劣、環(huán)保評估、地震、泥石流、水旱災害等，都可能給項目的實施帶來很多風險。

4PPP項目風險防控

PPP項目克服了傳統(tǒng)基礎設施項目融資的一些缺陷，但同時面臨的風險也增多了，加強項目的風險防控至關(guān)重要。

4.1加強項目的可行性研究

PPP項目要想降低風險，必須加強項目的可行性研究。應加強項目的社會、經(jīng)濟、環(huán)境等各方面因素的研究，包括宏觀方面和微觀方面的，比如區(qū)域的總體社會經(jīng)濟發(fā)展狀況、行業(yè)的發(fā)展趨勢，項目的綜合市場、產(chǎn)品和服務的供求狀況、原材料供應、技術(shù)條件、人力資源管理、地理地質(zhì)條件等所有風險因素的調(diào)研和評估，分析項目的可行性及潛在風險，風險是否在可控范圍內(nèi)，并制定全面的風險防控預案，確保項目的順利有序進行。完整、深入、科學、詳實的可行性研究報告是項目能否進行的重要依據(jù)，是促進項目決策程序化、科學化、降低風險的有力武器，必須重視。

4.2加強項目風險識別和評價

PPP基礎項目施工，應根據(jù)項目的類型、性質(zhì)，選擇合適的融資結(jié)構(gòu)、融資方式，設計出各參與者應分擔風險的比例，促進項目的實行。應根據(jù)項目的可行性報告，注意項目實施過程中政治、經(jīng)濟、社會、自然災害等的風險識別，并對相關(guān)風險因素進行評價，根據(jù)相關(guān)風險因素的等級，和各方簽訂相應的擔保合同、融資合同，將風險、責任嚴格劃分，劃定風險承擔方式等，便于應對項目的各類風險，保障各方利益。

4.3采取一定措施規(guī)避項目風險

PPP項目的風險很多，加強項目可行性研究分析、項目風險識別、評價后，應采取一定的措施規(guī)避項目風險。如果在某項基礎設施的建設中，發(fā)現(xiàn)項目風險重大，并且無法通過有效手段將風險控制在可承受范圍內(nèi)，應及時終止項目，及時止損。如果項目的風險能通過一定的方法進行預防、控制、減輕，應積極建立項目風險管理體系進行事前主動控制、事后減免，降低損失。有些風險是可以轉(zhuǎn)移的，PPP基礎項目進行中，應通過購買保險、采取擔保的方式將一些風險進行轉(zhuǎn)移。PPP項目是典型的公私合作模式，政府和私人部門共同承擔風險，所以應通過合同條款明確雙方的風險分擔，化解風險等。

5結(jié)語

PPP模式是近年新興的新型公私合作模式，在基礎設施建設中逐漸得到應用，我國的PPP模式雖然應用較廣，但應用程度不成熟，沒有形成完善的應用路徑和成熟的可借鑒經(jīng)驗。但是，PPP模式具有傳統(tǒng)融資模式所沒有的很多優(yōu)點，未來必定具有廣闊的應用前景。PPP應用不成熟，需要應對的風險也較高，本文從PPP模式的概念、內(nèi)涵及特征出發(fā)，介紹了PPP模式在基礎設施建設中的應用結(jié)構(gòu)，分析了應用過程中的風險因素，簡要探討了風險規(guī)避的相關(guān)策略，希望為PPP模式下基礎設施項目建設防控風險提供一些參考和啟示。

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作者：廖雪軍 單位：中交二航局第二工程有限公司