京津冀公共服務(wù)協(xié)同發(fā)展的稅收政策探究

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摘要:京津冀三地在公共資源和基本公共服務(wù)水平方面存在的較大差距是阻礙京津冀協(xié)同發(fā)展的重要原因之一。在當(dāng)前京津冀一體化的大背景下,利用稅收政策加強(qiáng)京津冀三地公共服務(wù)項目協(xié)同合作以達(dá)到逐步縮減京津冀在人均公共財力及公共資源配置方面的差距是目前亟待解決的問題。因此,本文從稅收政策的角度出發(fā),針對如何縮小京津冀基本公共服務(wù)差距,推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展提出具有針對性的建議。

關(guān)鍵詞:京津冀;基本公共服務(wù);稅收政策

一、京津冀基本公共服務(wù)資源差距的現(xiàn)狀分析

基本公共服務(wù)是由保障居民最基本的生存和發(fā)展的一系列公共服務(wù)構(gòu)成的,主要包括最低生存保障服務(wù)、基本養(yǎng)老保險服務(wù)、基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、基本住房保障、基本公共教育、基本社會保障等。在各項基本公共服務(wù)中,京津冀雖地處同一區(qū)域,但基本公共服務(wù)相差較大。

二、京津冀基本公共服務(wù)差距的原因

由于京津冀公共服務(wù)領(lǐng)域的財力、人力、物力資源差異較大,從而導(dǎo)致京津冀三地經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異日趨擴(kuò)大,最終形成了京津冀之間在基本公共服務(wù)方面存在很大差距的現(xiàn)狀。具體原因如下:

(一)歷史因素影響

京津冀間的公共服務(wù)差距主要是歷史形成的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的原因,也有行政區(qū)劃體制機(jī)制及社會文化傳統(tǒng)等因素的影響。長期以來,河北省為京津輸送大量的資源得到的補(bǔ)償卻很少。自改革開放以來,北京市和天津市經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展,河北省發(fā)展相對較慢,目前,北京和天津是特大城市,北京已進(jìn)入后工業(yè)化發(fā)展階段,產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以服務(wù)業(yè)為主導(dǎo);天津的工業(yè)化也基本完成,其已經(jīng)基本形成以制造業(yè)和服務(wù)業(yè)為主導(dǎo);目前河北省仍以資源密集型的重工業(yè)和農(nóng)業(yè)為主導(dǎo),處于工業(yè)化的中期階段,且城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)特征突出。

(二)稅收分配不合理加大京津冀稅收收入差距

在我國現(xiàn)行的財稅體制下,競爭導(dǎo)向型的實施模式使得京津冀區(qū)域的地方政府之間存在著財稅領(lǐng)域的利益沖突,由于北京、天津在資源中的優(yōu)勢地位,導(dǎo)致兩地在競爭中居于優(yōu)勢地位,河北處于相對弱勢地位,這也導(dǎo)致同一地理區(qū)域的京津冀間財政經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展不平衡的局面。由于我國對跨區(qū)投資在行使稅收管轄權(quán)方面重視居民管轄權(quán)、輕視地域管轄權(quán)現(xiàn)象,造成總部經(jīng)濟(jì)以及地方政府間稅收利益分配上的不均衡問題。目前解決此類稅收利益分配問題的主要方式是總部機(jī)構(gòu)與分支機(jī)構(gòu)所在地兩地地方政府之間自行協(xié)商。這就導(dǎo)致各地政府間稅收收入跨區(qū)分配方面分配規(guī)則不一致、標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一,從而使得地方分支結(jié)構(gòu)所在地的稅收收入流向總部機(jī)構(gòu)所在地,導(dǎo)致稅收利益分配不均衡。目前從京津冀稅收分享情況來看,北京因其自身的資源優(yōu)勢吸引了大量經(jīng)濟(jì)實力雄厚的企業(yè)總部進(jìn)駐;而天津作為直轄市,也獲得了部分?jǐn)?shù)量企業(yè)的總部的入駐;但河北省作為北京和天津的外圍,擁有大量大公司的分支機(jī)構(gòu),其分支機(jī)構(gòu)應(yīng)繳納的稅收源源不斷地流向了總部機(jī)構(gòu)所在地的京津兩市。如果不能改變這種局面,就會繼續(xù)拉大京津冀財政差距,最終導(dǎo)致京津冀在平等獲取公共資源方面權(quán)利的不公平性。

(三)人口流出地與流入地在公共服務(wù)支出上不對稱

我國公共服務(wù)主要是按照屬地原則進(jìn)行提供,目前隨著勞動力從農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)移、從落后地區(qū)向發(fā)達(dá)地區(qū)轉(zhuǎn)移,從而會引發(fā)在資源、利益分配方面的不均等現(xiàn)象。北京、天津兩地作為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū),吸引大量流動人口的流入,而河北作為周邊相對欠發(fā)達(dá)的地區(qū),成為了北京、天津人口流入的主要來源地。流動人口一定程度上促進(jìn)了流入地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展,進(jìn)而增加了流入地的稅收收入,但按照公共服務(wù)的屬地原則,其并不承擔(dān)流動人口的公共服務(wù)支出;河北作為人口的流出地,沒有享受到人口帶來的紅利,卻需要承擔(dān)流動人口的公共醫(yī)療衛(wèi)生、生活保障、公共教育服務(wù)等公共服務(wù)支出,從而會加劇京津冀三地稅收利益分配不均衡性以及財政收入的不對稱,導(dǎo)致流出地財權(quán)與事權(quán)的不匹配,而在某種程度上流動人口形成了對流入地的公共服務(wù)支出的補(bǔ)貼。

三、促進(jìn)京津冀基本公共服務(wù)協(xié)同發(fā)展的稅收政策建議

進(jìn)一步深化財稅改革是目前加快京津冀三地基本公共服務(wù)協(xié)同發(fā)展的重要措施。通過稅收政策加強(qiáng)京津冀在基本公共服務(wù)領(lǐng)域的合作來縮減三地的公共服務(wù)資源的差距,建立一個基本公共服務(wù)資源相對公平的保障機(jī)制是目前面臨的重大問題。因此,繼續(xù)推進(jìn)京津冀公共交通服務(wù)、環(huán)境保護(hù)服務(wù)一體化,扎實推進(jìn)衛(wèi)生醫(yī)療服務(wù)一體化,探索建立京津冀教育服務(wù)一體化發(fā)展模式,持續(xù)推進(jìn)京津冀行政服務(wù)一體化。

(一)深化京津冀三地財稅改革

首先,在京津冀一體化的過程中,北京要向河北進(jìn)行非核心產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移進(jìn)行功能疏解,在疏解過程中中央要均衡北京與河北兩地的事權(quán)和財權(quán),一定程度上考慮加大對河北的財政投入,以減輕河北承接非核心功能的財政支出壓力。另外,在京津冀協(xié)同發(fā)展過程中,制定合理的京津冀三地財稅協(xié)同合作模式以及優(yōu)化京津冀三地跨區(qū)域投資稅收分配機(jī)制是協(xié)同發(fā)展要解決的首要問題。其次,在京津冀跨區(qū)域投資方面需構(gòu)建統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)的在總部與分支機(jī)構(gòu)之間進(jìn)行的稅收分配和稅收共享機(jī)制,落實稅源地政府的稅收管理權(quán)和稅收歸屬權(quán)。最后,應(yīng)該遵循地域管轄權(quán)的原則賦予分支機(jī)構(gòu)所在地政府的優(yōu)先征稅權(quán),解決稅收歸屬與稅源區(qū)域不一致的矛盾,緩解京津冀地區(qū)在跨區(qū)域投資方面稅收分配問題。

(二)加快河北經(jīng)濟(jì)發(fā)展,提高稅收能力

經(jīng)濟(jì)與稅收之間有著密切聯(lián)系,經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平一定程度上決定了稅收收入總量。因此,提高河北地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平,促進(jìn)其地方稅收收入快速增長,增強(qiáng)其財政支出能力,拉動基本公共事業(yè)發(fā)展,實現(xiàn)其經(jīng)濟(jì)與稅收的良性互動,從而實現(xiàn)其區(qū)域基本公共衛(wèi)生服務(wù)的提升,加快其基本公共服務(wù)體系構(gòu)建。同時,也應(yīng)該實現(xiàn)地區(qū)間財政轉(zhuǎn)移支付的功能。北京、天津兩地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和公共服務(wù)水平明較高,應(yīng)發(fā)揮它們對周邊地區(qū)尤其河北地區(qū)的帶動和輻射作用,加快地區(qū)間財政轉(zhuǎn)移支付步伐,通過轉(zhuǎn)移支付均等化來實現(xiàn)河北政府財政資金的組織能力的提高;不斷縮小京津冀三地政府間財政收支能力差距,進(jìn)而推進(jìn)河北地區(qū)基本公共服務(wù)的迅速發(fā)展。

(三)稅收政策助力京津冀公共服務(wù)項目合作

目前,京津冀基本公共服務(wù)差距較大。政府與社會資本合作(PPP)是當(dāng)前國家大力推行的舉措,PPP項目主要分布在供水電氣、污水垃圾處理、交通、教育等基礎(chǔ)公共設(shè)施和服務(wù)方面,其任務(wù)是為轄區(qū)內(nèi)的居民和企業(yè)提供公共服務(wù),價格、服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)受政府管制,具有公益性。稅收政策是國家調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)社會運行的重要手段,因此京津冀有必要以稅收政策為切入點,在PPP項目中加強(qiáng)京津冀地方政府間的合作。京津冀需要建立PPP項目統(tǒng)一的稅收政策體系。在基本公共服務(wù)建設(shè)領(lǐng)域?qū)嵤┙y(tǒng)一的PPP項目的稅收優(yōu)惠政策,建立完善的PPP項目稅收優(yōu)惠政策體系,填補(bǔ)相應(yīng)的稅收政策的空白。另外,還可以運用不同的稅收政策優(yōu)惠模式,加快京津冀三地的PPP項目的快速發(fā)展,提高其公共服務(wù)水平,提升居民生活質(zhì)量。在PPP項目的稅收優(yōu)惠政策制定過程中需要考慮向河北傾斜,提高河北地區(qū)稅收優(yōu)惠力度,吸引更多的投資者,保障其投資合理收回,讓公共資源集聚河北,提升其公共服務(wù)水平,進(jìn)而縮小與京津兩地基本公共服務(wù)間的差距。

(四)消除身份限制,突破區(qū)域障礙,實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化

一方面,流動人口與流入地居民都為人口流入地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出了一定的貢獻(xiàn),因此,要消除屬地原則的基本公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn),打破身份限制,確保京津冀三地流動人口在與流入地居民能夠享有大體相等的基本公共服務(wù)。另一方面,突破區(qū)域限制,實現(xiàn)整體區(qū)域公平。在實現(xiàn)京津冀三地基本公共服務(wù)均衡化的過程中,京津冀下屬區(qū)縣的公共服務(wù)的均衡化同樣應(yīng)該得到重視,以徹底的實現(xiàn)以城市內(nèi)人群間基本公共服務(wù)的均等化推進(jìn)到京津冀區(qū)域間的基本公共服務(wù)均等化。

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作者:尹航 孔慶景 張曉萍 單位:河北金融學(xué)院