生態(tài)農業(yè)園政府扶持策略

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一、中央財政投資扶持的范圍和對象

(一)扶持范圍

三峽庫區(qū)的種植、養(yǎng)殖等生態(tài)農業(yè)項目及農產品加工和配套儲藏、批發(fā)等流通設施項目，只要符合國家農業(yè)產業(yè)政策，都應該屬于國家投資扶持的范圍。具體來說主要包括果園、蔬菜、食用菌、苗木、茶葉、花椒、胡椒、藥材等種植類生態(tài)農業(yè)園建設項目，生豬、雞、牛、羊、魚類等養(yǎng)殖類生態(tài)農業(yè)園建設項目，生態(tài)觀光、立體種養(yǎng)等綜合類生態(tài)農業(yè)園建設項目，以及以上各種農產品的加工、儲藏、批發(fā)等配套建設項目。

(二)扶持對象

國家投資扶持對象主要包括:第一是三峽庫區(qū)從事生態(tài)農業(yè)產業(yè)化經營的龍頭企業(yè)。我們的調研發(fā)現(xiàn)，三峽庫區(qū)每個縣市目前都已經培育了數(shù)十個具有一定規(guī)模的農業(yè)龍頭企業(yè)，這些龍頭企業(yè)在促進三峽庫區(qū)社會經濟發(fā)展、增加農民收入、改善生態(tài)環(huán)境等方面發(fā)揮了重要作用。但是農業(yè)龍頭企業(yè)還存在生產規(guī)模小、科技創(chuàng)新能力不足、抵御風險的能力較差等一系列問題，還需要國家投資的大力扶持，幫助他們做大做強，從而為三峽庫區(qū)生態(tài)、經濟、社會的可持續(xù)發(fā)展發(fā)揮更大的作用。第二是三峽庫區(qū)生態(tài)農業(yè)園區(qū)的農民專業(yè)合作社。按照《中華人民共和國農民專業(yè)合作社法》的定義，農民專業(yè)合作社是在農村家庭承包經營基礎上，同類農產品的生產經營者或者同類農業(yè)生產經營服務的提供者、利用者，自愿聯(lián)合，共同民主管理的互助性經濟組織。農民專業(yè)合作社以其成員為主要服務對象，提供農業(yè)生產資料的購買，農產品的銷售、加工、運輸、貯藏以及與農業(yè)生產經營有關的技術、信息等服務，是一個非盈利性的組織。三峽庫區(qū)農民人均耕地面積不到0．8畝，如果由農戶獨立組織生產銷售，不僅成本高、產量低，而且市場風險特別大，農民生產的積極性普遍不高。大力發(fā)展農民專業(yè)合作社，將分散經營的農民組織起來，統(tǒng)一組織生產資料的采購，統(tǒng)一組織科技培訓，統(tǒng)一進行市場開拓，就可以大大降低生產經營成本，提高產量，顯著增加農民收入，降低農民的市場風險。第三是三峽庫區(qū)生態(tài)農業(yè)園區(qū)的農民。生態(tài)農業(yè)園的經營管理模式不同，國家投資扶持的對象就會有所不同。在“公司+農戶”模式下，園區(qū)農戶已將土地租賃給龍頭企業(yè)，部分人外出務工，部分人成為龍頭企業(yè)的雇工，生態(tài)農業(yè)園完全由龍頭企業(yè)投資，并由龍頭企業(yè)承擔全部的經營風險，國家投資扶持的對象就是龍頭企業(yè);在“公司+基地+農戶”模式下，龍頭企業(yè)一般是從事農產品加工業(yè)務，他們會向基地的農戶提供種植、養(yǎng)殖技術，提供良種等部分生產資料，并向農戶收購農產品，基地主要還是由農戶自主投資、自主經營并承擔經營風險，那么龍頭企業(yè)和農戶都應該是投資扶持的對象;在“農村經紀人+農戶”模式下，生態(tài)農業(yè)園由農戶投資建設并自主經營，農村經紀人主要通過農產品的購銷業(yè)務獲取利潤，并沒有參與農業(yè)園的投資，只有農戶才應該享受投資扶持;在“農民專業(yè)合作社+農戶”模式下，農民專業(yè)合作社是農民自發(fā)成立的互助組織，他們服務于全體社員，統(tǒng)一購置農業(yè)生產資料，統(tǒng)一組織生產，統(tǒng)一進行技術培訓，統(tǒng)一組織產品銷售，對農戶的增收致富起著非常關鍵的作用，國家投資扶持主要以農民專業(yè)合作社為對象。

二、中央財政投資扶持的內容

國家資金應該主要用來扶持農業(yè)園區(qū)具有社會公益性或社會正效應的項目和部分資金需求量較大的項目，因為農業(yè)園的經營者往往不愿意或無力投資這些項目。根據(jù)這一原則，國家對農業(yè)園的投資扶持主要包括以下幾個方面:一是三峽庫區(qū)生態(tài)農業(yè)園區(qū)的道路交通、土地整治、農田水利設施、電網改造、農業(yè)技術推廣設施、氣象服務設施等農業(yè)基礎設施建設項目;二是三峽庫區(qū)生態(tài)農業(yè)園區(qū)農作物種子、種畜禽、牧草種子、食用菌菌種、獸藥、農機及零配件、蔬菜大棚、高科技殺蟲設備、水產苗種、漁藥、農機漁具等農業(yè)生產資料的購置;三是三峽庫區(qū)生態(tài)農業(yè)園區(qū)生活污水處理利用池、農村改水、改廚、改廁、改圈配套設施建設、農田廢棄物收集池、農村廢棄物發(fā)酵處理池等建設、環(huán)境監(jiān)測設施等節(jié)能減排和生態(tài)環(huán)境保護設施建設;四是三峽庫區(qū)生態(tài)農業(yè)園區(qū)農業(yè)技術推廣、動物防疫體系、農產品質量安全檢驗檢測體系、食品質量安全檢驗檢測體系、糧油儲存設施、退耕還林工程和天然草原退牧還草、生豬奶牛標準化規(guī)模養(yǎng)殖小區(qū)、植保工程、種養(yǎng)業(yè)良種工程、漁政漁港、保護性耕作、基層農技推廣體系建設、農產品批發(fā)市場建設。

三、中央財政投資扶持的方式和條件

(一)扶持方式

目前，國家財政資金對農業(yè)投資的扶持方式主要采取國家直接投資、投資補助、貸款貼息、獎勵四種方式，而《2011年國家農業(yè)綜合開發(fā)產業(yè)化經營項目申報指南》明確規(guī)定，國家扶持農業(yè)產業(yè)化經營采取貸款貼息和財政補助兩種方式，以貸款貼息為主。根據(jù)三峽庫區(qū)的自然、經濟、社會條件特征和庫區(qū)生態(tài)農業(yè)園建設發(fā)展的要求，國家財政資金對三峽庫區(qū)生態(tài)農業(yè)園建設發(fā)展的扶持，可以根據(jù)不同的項目分別采取直接投資、投資補助、貸款貼息和獎勵四種方式。

1．直接投資

直接投資是指運用國家資金投資建設三峽庫區(qū)生態(tài)農業(yè)園區(qū)具有廣泛公益性而且沒有財務收益的項目。三峽庫區(qū)生態(tài)農業(yè)園區(qū)的道路交通、土地整治、農田水利設施、電網改造、農業(yè)技術推廣設施、氣象服務設施等農業(yè)基礎設施和環(huán)境監(jiān)測設施等部分生態(tài)環(huán)境保護設施的建設具有明顯的正外部效應，單個農業(yè)園業(yè)主或農民專業(yè)合作社根本不愿意也無力投資建設，而這些項目的建設完善對生態(tài)農業(yè)園的建設發(fā)展至關重要，所以只有依靠國家資金的無償投資去完成。我們在調研過程中也發(fā)現(xiàn)，三峽庫區(qū)大部分縣市的生態(tài)屏障區(qū)的基礎設施還非常薄弱，農業(yè)園的經營者普遍反映道路交通、農田灌溉等基礎設施是阻礙他們生產經營活動的最主要的難題。

2．投資補助

投資補助就是為調動龍頭企業(yè)、農民專業(yè)合作社和農民發(fā)展生態(tài)農業(yè)的積極性，降低他們的資金壓力，按照他們投資額的一定比例或一定金額給予現(xiàn)金補助的投資扶持方式。這種扶持方式在前期的幫扶過程中采用得比較多，效果也比較好。在后期的幫扶過程中，應該繼續(xù)對生態(tài)農業(yè)園的基礎設施建設、農業(yè)生產資料購買、農業(yè)科技推廣、農業(yè)技術創(chuàng)新等方面的投入給予投資補助。

3．貸款貼息

貸款貼息的主要扶持對象為農業(yè)產業(yè)化龍頭企業(yè)。農業(yè)是成本高、風險大、收益低的弱質產業(yè)，農業(yè)龍頭企業(yè)購置固定資產、收購農副產品等生產經營環(huán)節(jié)需要大量的資金投入，申請金融機構貸款是解決自有資金不足的一個重要途徑，但是高額的貸款利息成本會吞噬企業(yè)微薄的利潤。通過貸款貼息方式對龍頭企業(yè)進行扶持，既可以降低金融機構的信用風險，提高其發(fā)放貸款的積極性，從而讓更多的資金需求企業(yè)獲得信貸支持，又可以降低農業(yè)龍頭企業(yè)的投資成本。

4．獎勵

科技是第一生產力，生態(tài)農業(yè)園的發(fā)展要想實現(xiàn)預期的生態(tài)效益、經濟效益和社會效益目標，同樣離不開科技創(chuàng)新與科技成果的應用，所以應該對生態(tài)農業(yè)園的農業(yè)科技創(chuàng)新和科技成果應用給予相應程度的獎勵，對采用新的生產技術獲得國家“綠色食品”、“有機食品”認證的農業(yè)園也給予獎勵，以調動農業(yè)園經營者進行農業(yè)科技創(chuàng)新和科技成果應用的積極性。

(二)扶持的條件

1．預期效益良好

生態(tài)農業(yè)園的運營效益可以從生態(tài)效益、經濟效益和社會效益三個方面來評價，申請國家投資扶持的生態(tài)農業(yè)園應該具有良好的生態(tài)效益、經濟效益和社會效益，而且生態(tài)效益是首位的。在三峽庫區(qū)發(fā)展生態(tài)農業(yè)園，首要的目標就是減少農業(yè)生產過程中產生的面源污染，改善庫區(qū)生態(tài)環(huán)境，減少自然災害。生態(tài)農業(yè)園正常運營后園區(qū)的生態(tài)環(huán)境必須比建園前有所改善，也就是生態(tài)農業(yè)園的生態(tài)效益必須為正效益才能獲得國家的投資扶持。

2．具有一定的規(guī)模

受制于中國的農地集體所有制，中國的傳統(tǒng)農業(yè)生產基本上是采取以家庭為單位的分散經營模式，單個家庭的農地面積一般都在10畝以下。不論是從生態(tài)效益角度還是從經濟效益和社會效益的角度來看，這種小規(guī)模分散經營的模式都無法發(fā)揮大規(guī)模集中經營的規(guī)模效益。建設生態(tài)農業(yè)園，推進現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展，從某種程度上說，就是推進農業(yè)的規(guī)模化、集約化經營。國家資金對三峽庫區(qū)生態(tài)農業(yè)園投資的扶持應該鼓勵或者引導這種規(guī)?；⒓s化經營，只有具有一定規(guī)模的龍頭企業(yè)或農民專業(yè)合作社才給予投資扶持。但是，鑒于三峽庫區(qū)的經濟基礎和地形地貌特征，這個規(guī)模標準不宜過高。而且可以制定多個規(guī)模等級，對不同規(guī)模等級的龍頭企業(yè)或農民專業(yè)合作社給予的扶持力度不同。

3．享受國家投資扶持的農民專業(yè)合作社應該是農民自發(fā)的組織，是一個非盈利性的機構。

4．接受國家投資扶持的生態(tài)農業(yè)園應該符合三峽庫區(qū)生態(tài)農業(yè)園的相關建設標準。

5．接受國家投資扶持的生態(tài)農業(yè)園應該有最低經營年限約束，未達最低經營年限停止經營的生態(tài)農業(yè)園，要根據(jù)未滿年限的長短補償國家投資。

6．接受國家投資扶持的生態(tài)農業(yè)園應該建立合理的移民收益保障機制，以確保生態(tài)農業(yè)園的發(fā)展能帶動移民增收致富。

四、中央財政投資權益的管理

國家對三峽庫區(qū)生態(tài)農業(yè)園的建設發(fā)展進行投資扶持的目的是在改善庫區(qū)生態(tài)環(huán)境的前提下，帶動庫區(qū)經濟發(fā)展，使庫區(qū)廣大農民尤其是移民能夠增收致富，所以國家對生態(tài)農業(yè)園的投資扶持都是無償?shù)模顿Y形成的資產都會轉變成園區(qū)的農民尤其是移民的資產。具體來說，根據(jù)投資扶持的對象不同，資產權益的轉換有幾種不同的形式。一是對農民專業(yè)合作社和分散自主經營的農民的投資扶持，直接受益對象就是農民，投資后形成的資產由農民管理，或者由農民專業(yè)合作社代表農民進行管理，自然就轉成了農民的權益。二是對農業(yè)產業(yè)化龍頭企業(yè)的投資扶持，其中以貸款貼息和獎勵的方式進行的投資扶持，可以直接轉為龍頭企業(yè)出資人的權益。但以直接投資方式進行的投資扶持和對農業(yè)園建設初期的基地設施建設和固定資產購置等給予的投資補助，就不應該轉為企業(yè)出資人的權益，而應該讓更廣大的農民或移民享有權益。這部分資產如何轉為農民的權益可以采取兩種方式:第一種方式是根據(jù)投資扶持資金占企業(yè)投資總額的比例轉換為向企業(yè)出租土地的農民的股權;第二種方式是將這種投資扶持當做是對農民土地的投資，從而增加土地的級差地租，龍頭企業(yè)在與農民商定土地租金時，由政府相關部門出面干預，將投資扶持形成的級差地租考慮進去。此外，對生態(tài)農業(yè)園的產權轉讓也是需要注意的一個問題。農業(yè)投資是一個風險高且投資回收期非常長的產業(yè)。龍頭企業(yè)帶動型的生態(tài)農業(yè)園，接收國家資金的投資扶持后，其市場價值必然上升，農業(yè)園的產權所有者可能存在短期內高價轉讓農業(yè)園的產權套現(xiàn)、騙取國家投資的傾向，這是其規(guī)避風險和追逐利潤的理性選擇。但這種行為將導致三峽庫區(qū)后期規(guī)劃資金的流失，也使生態(tài)農業(yè)園失去健康穩(wěn)定發(fā)展的基礎，甚至會直接導致生態(tài)農業(yè)園的經營困難或破產。在前期國家對農業(yè)企業(yè)投資扶持的實踐中不乏這樣的先例。為了防止這類事件在三峽庫區(qū)的生態(tài)農業(yè)園中發(fā)生，應該加強對生態(tài)農業(yè)園產權轉讓的監(jiān)督管理，對于在合同期未滿前轉讓產權的農業(yè)園經營者，應該按一定比例退還或補償國家投資，否則不予辦理產權轉讓手續(xù)。