生態(tài)農(nóng)業(yè)園政府扶持策略
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一、中央財(cái)政投資扶持的范圍和對(duì)象
(一)扶持范圍
三峽庫(kù)區(qū)的種植、養(yǎng)殖等生態(tài)農(nóng)業(yè)項(xiàng)目及農(nóng)產(chǎn)品加工和配套儲(chǔ)藏、批發(fā)等流通設(shè)施項(xiàng)目，只要符合國(guó)家農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)政策，都應(yīng)該屬于國(guó)家投資扶持的范圍。具體來(lái)說(shuō)主要包括果園、蔬菜、食用菌、苗木、茶葉、花椒、胡椒、藥材等種植類生態(tài)農(nóng)業(yè)園建設(shè)項(xiàng)目，生豬、雞、牛、羊、魚類等養(yǎng)殖類生態(tài)農(nóng)業(yè)園建設(shè)項(xiàng)目，生態(tài)觀光、立體種養(yǎng)等綜合類生態(tài)農(nóng)業(yè)園建設(shè)項(xiàng)目，以及以上各種農(nóng)產(chǎn)品的加工、儲(chǔ)藏、批發(fā)等配套建設(shè)項(xiàng)目。
(二)扶持對(duì)象
國(guó)家投資扶持對(duì)象主要包括:第一是三峽庫(kù)區(qū)從事生態(tài)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)的龍頭企業(yè)。我們的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，三峽庫(kù)區(qū)每個(gè)縣市目前都已經(jīng)培育了數(shù)十個(gè)具有一定規(guī)模的農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)，這些龍頭企業(yè)在促進(jìn)三峽庫(kù)區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、增加農(nóng)民收入、改善生態(tài)環(huán)境等方面發(fā)揮了重要作用。但是農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)還存在生產(chǎn)規(guī)模小、科技創(chuàng)新能力不足、抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力較差等一系列問(wèn)題，還需要國(guó)家投資的大力扶持，幫助他們做大做強(qiáng)，從而為三峽庫(kù)區(qū)生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展發(fā)揮更大的作用。第二是三峽庫(kù)區(qū)生態(tài)農(nóng)業(yè)園區(qū)的農(nóng)民專業(yè)合作社。按照《中華人民共和國(guó)農(nóng)民專業(yè)合作社法》的定義，農(nóng)民專業(yè)合作社是在農(nóng)村家庭承包經(jīng)營(yíng)基礎(chǔ)上，同類農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者或者同類農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)服務(wù)的提供者、利用者，自愿聯(lián)合，共同民主管理的互助性經(jīng)濟(jì)組織。農(nóng)民專業(yè)合作社以其成員為主要服務(wù)對(duì)象，提供農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的購(gòu)買，農(nóng)產(chǎn)品的銷售、加工、運(yùn)輸、貯藏以及與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)有關(guān)的技術(shù)、信息等服務(wù)，是一個(gè)非盈利性的組織。三峽庫(kù)區(qū)農(nóng)民人均耕地面積不到0．8畝，如果由農(nóng)戶獨(dú)立組織生產(chǎn)銷售，不僅成本高、產(chǎn)量低，而且市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)特別大，農(nóng)民生產(chǎn)的積極性普遍不高。大力發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作社，將分散經(jīng)營(yíng)的農(nóng)民組織起來(lái)，統(tǒng)一組織生產(chǎn)資料的采購(gòu)，統(tǒng)一組織科技培訓(xùn)，統(tǒng)一進(jìn)行市場(chǎng)開拓，就可以大大降低生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)成本，提高產(chǎn)量，顯著增加農(nóng)民收入，降低農(nóng)民的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。第三是三峽庫(kù)區(qū)生態(tài)農(nóng)業(yè)園區(qū)的農(nóng)民。生態(tài)農(nóng)業(yè)園的經(jīng)營(yíng)管理模式不同，國(guó)家投資扶持的對(duì)象就會(huì)有所不同。在“公司+農(nóng)戶”模式下，園區(qū)農(nóng)戶已將土地租賃給龍頭企業(yè)，部分人外出務(wù)工，部分人成為龍頭企業(yè)的雇工，生態(tài)農(nóng)業(yè)園完全由龍頭企業(yè)投資，并由龍頭企業(yè)承擔(dān)全部的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，國(guó)家投資扶持的對(duì)象就是龍頭企業(yè);在“公司+基地+農(nóng)戶”模式下，龍頭企業(yè)一般是從事農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)務(wù)，他們會(huì)向基地的農(nóng)戶提供種植、養(yǎng)殖技術(shù)，提供良種等部分生產(chǎn)資料，并向農(nóng)戶收購(gòu)農(nóng)產(chǎn)品，基地主要還是由農(nóng)戶自主投資、自主經(jīng)營(yíng)并承擔(dān)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，那么龍頭企業(yè)和農(nóng)戶都應(yīng)該是投資扶持的對(duì)象;在“農(nóng)村經(jīng)紀(jì)人+農(nóng)戶”模式下，生態(tài)農(nóng)業(yè)園由農(nóng)戶投資建設(shè)并自主經(jīng)營(yíng)，農(nóng)村經(jīng)紀(jì)人主要通過(guò)農(nóng)產(chǎn)品的購(gòu)銷業(yè)務(wù)獲取利潤(rùn)，并沒(méi)有參與農(nóng)業(yè)園的投資，只有農(nóng)戶才應(yīng)該享受投資扶持;在“農(nóng)民專業(yè)合作社+農(nóng)戶”模式下，農(nóng)民專業(yè)合作社是農(nóng)民自發(fā)成立的互助組織，他們服務(wù)于全體社員，統(tǒng)一購(gòu)置農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料，統(tǒng)一組織生產(chǎn)，統(tǒng)一進(jìn)行技術(shù)培訓(xùn)，統(tǒng)一組織產(chǎn)品銷售，對(duì)農(nóng)戶的增收致富起著非常關(guān)鍵的作用，國(guó)家投資扶持主要以農(nóng)民專業(yè)合作社為對(duì)象。
二、中央財(cái)政投資扶持的內(nèi)容
國(guó)家資金應(yīng)該主要用來(lái)扶持農(nóng)業(yè)園區(qū)具有社會(huì)公益性或社會(huì)正效應(yīng)的項(xiàng)目和部分資金需求量較大的項(xiàng)目，因?yàn)檗r(nóng)業(yè)園的經(jīng)營(yíng)者往往不愿意或無(wú)力投資這些項(xiàng)目。根據(jù)這一原則，國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)園的投資扶持主要包括以下幾個(gè)方面:一是三峽庫(kù)區(qū)生態(tài)農(nóng)業(yè)園區(qū)的道路交通、土地整治、農(nóng)田水利設(shè)施、電網(wǎng)改造、農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣設(shè)施、氣象服務(wù)設(shè)施等農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目;二是三峽庫(kù)區(qū)生態(tài)農(nóng)業(yè)園區(qū)農(nóng)作物種子、種畜禽、牧草種子、食用菌菌種、獸藥、農(nóng)機(jī)及零配件、蔬菜大棚、高科技?xì)⑾x設(shè)備、水產(chǎn)苗種、漁藥、農(nóng)機(jī)漁具等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的購(gòu)置;三是三峽庫(kù)區(qū)生態(tài)農(nóng)業(yè)園區(qū)生活污水處理利用池、農(nóng)村改水、改廚、改廁、改圈配套設(shè)施建設(shè)、農(nóng)田廢棄物收集池、農(nóng)村廢棄物發(fā)酵處理池等建設(shè)、環(huán)境監(jiān)測(cè)設(shè)施等節(jié)能減排和生態(tài)環(huán)境保護(hù)設(shè)施建設(shè);四是三峽庫(kù)區(qū)生態(tài)農(nóng)業(yè)園區(qū)農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣、動(dòng)物防疫體系、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全檢驗(yàn)檢測(cè)體系、食品質(zhì)量安全檢驗(yàn)檢測(cè)體系、糧油儲(chǔ)存設(shè)施、退耕還林工程和天然草原退牧還草、生豬奶牛標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)模養(yǎng)殖小區(qū)、植保工程、種養(yǎng)業(yè)良種工程、漁政漁港、保護(hù)性耕作、基層農(nóng)技推廣體系建設(shè)、農(nóng)產(chǎn)品批發(fā)市場(chǎng)建設(shè)。
三、中央財(cái)政投資扶持的方式和條件
(一)扶持方式
目前，國(guó)家財(cái)政資金對(duì)農(nóng)業(yè)投資的扶持方式主要采取國(guó)家直接投資、投資補(bǔ)助、貸款貼息、獎(jiǎng)勵(lì)四種方式，而《2011年國(guó)家農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目申報(bào)指南》明確規(guī)定，國(guó)家扶持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)采取貸款貼息和財(cái)政補(bǔ)助兩種方式，以貸款貼息為主。根據(jù)三峽庫(kù)區(qū)的自然、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)條件特征和庫(kù)區(qū)生態(tài)農(nóng)業(yè)園建設(shè)發(fā)展的要求，國(guó)家財(cái)政資金對(duì)三峽庫(kù)區(qū)生態(tài)農(nóng)業(yè)園建設(shè)發(fā)展的扶持，可以根據(jù)不同的項(xiàng)目分別采取直接投資、投資補(bǔ)助、貸款貼息和獎(jiǎng)勵(lì)四種方式。
1．直接投資
直接投資是指運(yùn)用國(guó)家資金投資建設(shè)三峽庫(kù)區(qū)生態(tài)農(nóng)業(yè)園區(qū)具有廣泛公益性而且沒(méi)有財(cái)務(wù)收益的項(xiàng)目。三峽庫(kù)區(qū)生態(tài)農(nóng)業(yè)園區(qū)的道路交通、土地整治、農(nóng)田水利設(shè)施、電網(wǎng)改造、農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣設(shè)施、氣象服務(wù)設(shè)施等農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施和環(huán)境監(jiān)測(cè)設(shè)施等部分生態(tài)環(huán)境保護(hù)設(shè)施的建設(shè)具有明顯的正外部效應(yīng)，單個(gè)農(nóng)業(yè)園業(yè)主或農(nóng)民專業(yè)合作社根本不愿意也無(wú)力投資建設(shè)，而這些項(xiàng)目的建設(shè)完善對(duì)生態(tài)農(nóng)業(yè)園的建設(shè)發(fā)展至關(guān)重要，所以只有依靠國(guó)家資金的無(wú)償投資去完成。我們?cè)谡{(diào)研過(guò)程中也發(fā)現(xiàn)，三峽庫(kù)區(qū)大部分縣市的生態(tài)屏障區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施還非常薄弱，農(nóng)業(yè)園的經(jīng)營(yíng)者普遍反映道路交通、農(nóng)田灌溉等基礎(chǔ)設(shè)施是阻礙他們生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的最主要的難題。
2．投資補(bǔ)助
投資補(bǔ)助就是為調(diào)動(dòng)龍頭企業(yè)、農(nóng)民專業(yè)合作社和農(nóng)民發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)的積極性，降低他們的資金壓力，按照他們投資額的一定比例或一定金額給予現(xiàn)金補(bǔ)助的投資扶持方式。這種扶持方式在前期的幫扶過(guò)程中采用得比較多，效果也比較好。在后期的幫扶過(guò)程中，應(yīng)該繼續(xù)對(duì)生態(tài)農(nóng)業(yè)園的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料購(gòu)買、農(nóng)業(yè)科技推廣、農(nóng)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新等方面的投入給予投資補(bǔ)助。
3．貸款貼息
貸款貼息的主要扶持對(duì)象為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)。農(nóng)業(yè)是成本高、風(fēng)險(xiǎn)大、收益低的弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)購(gòu)置固定資產(chǎn)、收購(gòu)農(nóng)副產(chǎn)品等生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)環(huán)節(jié)需要大量的資金投入，申請(qǐng)金融機(jī)構(gòu)貸款是解決自有資金不足的一個(gè)重要途徑，但是高額的貸款利息成本會(huì)吞噬企業(yè)微薄的利潤(rùn)。通過(guò)貸款貼息方式對(duì)龍頭企業(yè)進(jìn)行扶持，既可以降低金融機(jī)構(gòu)的信用風(fēng)險(xiǎn)，提高其發(fā)放貸款的積極性，從而讓更多的資金需求企業(yè)獲得信貸支持，又可以降低農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)的投資成本。
4．獎(jiǎng)勵(lì)
科技是第一生產(chǎn)力，生態(tài)農(nóng)業(yè)園的發(fā)展要想實(shí)現(xiàn)預(yù)期的生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益目標(biāo)，同樣離不開科技創(chuàng)新與科技成果的應(yīng)用，所以應(yīng)該對(duì)生態(tài)農(nóng)業(yè)園的農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新和科技成果應(yīng)用給予相應(yīng)程度的獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)采用新的生產(chǎn)技術(shù)獲得國(guó)家“綠色食品”、“有機(jī)食品”認(rèn)證的農(nóng)業(yè)園也給予獎(jiǎng)勵(lì)，以調(diào)動(dòng)農(nóng)業(yè)園經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新和科技成果應(yīng)用的積極性。
(二)扶持的條件
1．預(yù)期效益良好
生態(tài)農(nóng)業(yè)園的運(yùn)營(yíng)效益可以從生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益三個(gè)方面來(lái)評(píng)價(jià)，申請(qǐng)國(guó)家投資扶持的生態(tài)農(nóng)業(yè)園應(yīng)該具有良好的生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，而且生態(tài)效益是首位的。在三峽庫(kù)區(qū)發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)園，首要的目標(biāo)就是減少農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過(guò)程中產(chǎn)生的面源污染，改善庫(kù)區(qū)生態(tài)環(huán)境，減少自然災(zāi)害。生態(tài)農(nóng)業(yè)園正常運(yùn)營(yíng)后園區(qū)的生態(tài)環(huán)境必須比建園前有所改善，也就是生態(tài)農(nóng)業(yè)園的生態(tài)效益必須為正效益才能獲得國(guó)家的投資扶持。
2．具有一定的規(guī)模
受制于中國(guó)的農(nóng)地集體所有制，中國(guó)的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基本上是采取以家庭為單位的分散經(jīng)營(yíng)模式，單個(gè)家庭的農(nóng)地面積一般都在10畝以下。不論是從生態(tài)效益角度還是從經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的角度來(lái)看，這種小規(guī)模分散經(jīng)營(yíng)的模式都無(wú)法發(fā)揮大規(guī)模集中經(jīng)營(yíng)的規(guī)模效益。建設(shè)生態(tài)農(nóng)業(yè)園，推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，從某種程度上說(shuō)，就是推進(jìn)農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?、集約化經(jīng)營(yíng)。國(guó)家資金對(duì)三峽庫(kù)區(qū)生態(tài)農(nóng)業(yè)園投資的扶持應(yīng)該鼓勵(lì)或者引導(dǎo)這種規(guī)模化、集約化經(jīng)營(yíng)，只有具有一定規(guī)模的龍頭企業(yè)或農(nóng)民專業(yè)合作社才給予投資扶持。但是，鑒于三峽庫(kù)區(qū)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和地形地貌特征，這個(gè)規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)不宜過(guò)高。而且可以制定多個(gè)規(guī)模等級(jí)，對(duì)不同規(guī)模等級(jí)的龍頭企業(yè)或農(nóng)民專業(yè)合作社給予的扶持力度不同。
3．享受國(guó)家投資扶持的農(nóng)民專業(yè)合作社應(yīng)該是農(nóng)民自發(fā)的組織，是一個(gè)非盈利性的機(jī)構(gòu)。
4．接受國(guó)家投資扶持的生態(tài)農(nóng)業(yè)園應(yīng)該符合三峽庫(kù)區(qū)生態(tài)農(nóng)業(yè)園的相關(guān)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。
5．接受國(guó)家投資扶持的生態(tài)農(nóng)業(yè)園應(yīng)該有最低經(jīng)營(yíng)年限約束，未達(dá)最低經(jīng)營(yíng)年限停止經(jīng)營(yíng)的生態(tài)農(nóng)業(yè)園，要根據(jù)未滿年限的長(zhǎng)短補(bǔ)償國(guó)家投資。
6．接受國(guó)家投資扶持的生態(tài)農(nóng)業(yè)園應(yīng)該建立合理的移民收益保障機(jī)制，以確保生態(tài)農(nóng)業(yè)園的發(fā)展能帶動(dòng)移民增收致富。
四、中央財(cái)政投資權(quán)益的管理
國(guó)家對(duì)三峽庫(kù)區(qū)生態(tài)農(nóng)業(yè)園的建設(shè)發(fā)展進(jìn)行投資扶持的目的是在改善庫(kù)區(qū)生態(tài)環(huán)境的前提下，帶動(dòng)庫(kù)區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，使庫(kù)區(qū)廣大農(nóng)民尤其是移民能夠增收致富，所以國(guó)家對(duì)生態(tài)農(nóng)業(yè)園的投資扶持都是無(wú)償?shù)模顿Y形成的資產(chǎn)都會(huì)轉(zhuǎn)變成園區(qū)的農(nóng)民尤其是移民的資產(chǎn)。具體來(lái)說(shuō)，根據(jù)投資扶持的對(duì)象不同，資產(chǎn)權(quán)益的轉(zhuǎn)換有幾種不同的形式。一是對(duì)農(nóng)民專業(yè)合作社和分散自主經(jīng)營(yíng)的農(nóng)民的投資扶持，直接受益對(duì)象就是農(nóng)民，投資后形成的資產(chǎn)由農(nóng)民管理，或者由農(nóng)民專業(yè)合作社代表農(nóng)民進(jìn)行管理，自然就轉(zhuǎn)成了農(nóng)民的權(quán)益。二是對(duì)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)的投資扶持，其中以貸款貼息和獎(jiǎng)勵(lì)的方式進(jìn)行的投資扶持，可以直接轉(zhuǎn)為龍頭企業(yè)出資人的權(quán)益。但以直接投資方式進(jìn)行的投資扶持和對(duì)農(nóng)業(yè)園建設(shè)初期的基地設(shè)施建設(shè)和固定資產(chǎn)購(gòu)置等給予的投資補(bǔ)助，就不應(yīng)該轉(zhuǎn)為企業(yè)出資人的權(quán)益，而應(yīng)該讓更廣大的農(nóng)民或移民享有權(quán)益。這部分資產(chǎn)如何轉(zhuǎn)為農(nóng)民的權(quán)益可以采取兩種方式:第一種方式是根據(jù)投資扶持資金占企業(yè)投資總額的比例轉(zhuǎn)換為向企業(yè)出租土地的農(nóng)民的股權(quán);第二種方式是將這種投資扶持當(dāng)做是對(duì)農(nóng)民土地的投資，從而增加土地的級(jí)差地租，龍頭企業(yè)在與農(nóng)民商定土地租金時(shí)，由政府相關(guān)部門出面干預(yù)，將投資扶持形成的級(jí)差地租考慮進(jìn)去。此外，對(duì)生態(tài)農(nóng)業(yè)園的產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓也是需要注意的一個(gè)問(wèn)題。農(nóng)業(yè)投資是一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)高且投資回收期非常長(zhǎng)的產(chǎn)業(yè)。龍頭企業(yè)帶動(dòng)型的生態(tài)農(nóng)業(yè)園，接收國(guó)家資金的投資扶持后，其市場(chǎng)價(jià)值必然上升，農(nóng)業(yè)園的產(chǎn)權(quán)所有者可能存在短期內(nèi)高價(jià)轉(zhuǎn)讓農(nóng)業(yè)園的產(chǎn)權(quán)套現(xiàn)、騙取國(guó)家投資的傾向，這是其規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)和追逐利潤(rùn)的理性選擇。但這種行為將導(dǎo)致三峽庫(kù)區(qū)后期規(guī)劃資金的流失，也使生態(tài)農(nóng)業(yè)園失去健康穩(wěn)定發(fā)展的基礎(chǔ)，甚至?xí)苯訉?dǎo)致生態(tài)農(nóng)業(yè)園的經(jīng)營(yíng)困難或破產(chǎn)。在前期國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)企業(yè)投資扶持的實(shí)踐中不乏這樣的先例。為了防止這類事件在三峽庫(kù)區(qū)的生態(tài)農(nóng)業(yè)園中發(fā)生，應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)生態(tài)農(nóng)業(yè)園產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓的監(jiān)督管理，對(duì)于在合同期未滿前轉(zhuǎn)讓產(chǎn)權(quán)的農(nóng)業(yè)園經(jīng)營(yíng)者，應(yīng)該按一定比例退還或補(bǔ)償國(guó)家投資，否則不予辦理產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓手續(xù)。
