礦泉水資源管理生態(tài)文明建設(shè)探討

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飲用天然礦泉水是大自然漫長變遷過程的寶貴資源，其具有天然性、營養(yǎng)性和稀缺性的特點。人類通過長期的歷史實踐發(fā)現(xiàn)，飲用天然礦泉水不但可以延年益壽，甚至可以治療某些疾病，如古代文獻(xiàn)酈道元《水經(jīng)注》中有“魯山皇女湯，飲之愈百病”。《飲用天然礦泉水》（GB8537-2008）國家標(biāo)準(zhǔn)中對飲用天然礦泉水的物理性質(zhì)、化學(xué)組成、限量指標(biāo)等做出了嚴(yán)格的規(guī)定。生態(tài)文明建設(shè)是新形勢下黨中央關(guān)于中國特色社會主義“五位一體”格局部署的重要組成部分，貫徹落實生態(tài)文明建設(shè)理念就必須“全面促進(jìn)資源節(jié)約利用，加大自然生態(tài)系統(tǒng)和環(huán)境保護(hù)力度”。加強飲用天然礦泉水資源的管理與保護(hù)，對于保障飲用水供水安全，促進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)具有重要意義。

1生態(tài)文明建設(shè)對飲用天然礦泉水管理的新要求

2015年4月25日中共中央、國務(wù)院出臺《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》，對我國的生態(tài)文明建設(shè)做出了重大決策部署，從中可以總結(jié)以下對飲用天然礦泉水管理的新要求。

(1)加強飲用天然礦泉水的節(jié)約利用和保護(hù)力度。加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)要求堅持把“節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先”作為基本方針。飲用天然礦泉水是大自然賜予人類的寶貴資源，其形成需要特定的地質(zhì)條件、優(yōu)良的生態(tài)環(huán)境和漫長的歷史時間，因此必須把加強礦泉水資源節(jié)約和保護(hù)放在首位。

(2)提升飲用水安全保障水平。近年來，我國北方地區(qū)地下水超采嚴(yán)重，地下水資源的短缺和污染嚴(yán)重制約著我國飲用水安全保障水平的提升。加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)提出飲用水安全保障水平持續(xù)提升的要求，飲用天然礦泉水作為優(yōu)質(zhì)的地下水水源，必須加強管理以保障其水量、水質(zhì)的穩(wěn)定。

(3)完善礦泉水水源保護(hù)區(qū)生態(tài)補償制度。按照“誰受益、誰補償”的原則，科學(xué)界定水源保護(hù)者與受益者的權(quán)利與義務(wù)，完善生態(tài)補償制度，通過資金補償、人才培養(yǎng)、共同投資等方式，實現(xiàn)地區(qū)間的橫向補償機制。

2我國礦泉水產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀及存在問題

2.1我國礦泉水產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀

中國行業(yè)企業(yè)信息中心的數(shù)據(jù)顯示，瓶裝飲用水制造業(yè)近年來發(fā)展較為強勁。2004年瓶裝水總產(chǎn)量為600.9萬噸，至2014年達(dá)到3802.6萬噸，年均增長率高達(dá)20%，表現(xiàn)出良好的發(fā)展勢頭。作為瓶裝水的重要產(chǎn)品之一，礦泉水總產(chǎn)量也表現(xiàn)出良好的增長態(tài)勢，其產(chǎn)量由2004年的68.4萬噸增長至2014年的731.1萬噸。同時，增長率由2004年的11.38%提升至2014年的19.23%。雖然礦泉水占瓶裝水產(chǎn)量的比重有起伏，但結(jié)合礦泉水產(chǎn)量與市場消費理念逐步提高的狀況來看，未來礦泉水產(chǎn)量占瓶裝水產(chǎn)量的比重會逐漸提升。2004-2014年全國瓶裝飲用水、礦泉水產(chǎn)量統(tǒng)計如圖1、圖2所示，圖3為2004-2014年礦泉水占瓶裝飲用水的比重。

2.2礦泉水資源開發(fā)管理存在的問題

2.2.1相關(guān)法律法規(guī)之間存在矛盾，礦泉水資源多頭管理當(dāng)前，《礦產(chǎn)資源法》與《水法》的矛盾沖突依然存在,礦泉水資源受國土資源部門和水資源行政主管部門的雙重管理，為此國土資源部門專門請示國務(wù)院法制辦公室關(guān)于礦泉水資源管理的職責(zé)分工問題。國法函〔2003〕197號文件做出答復(fù)，強調(diào)仍應(yīng)執(zhí)行中編辦發(fā)〔1998〕14號文件的規(guī)定，同時指出礦泉水資源管理今后的改革方向應(yīng)該是“發(fā)一證、收一費”。但由于《礦產(chǎn)資源法實施細(xì)則》規(guī)定礦泉水具有水資源和礦產(chǎn)資源的雙重屬性，目前在實際操作過程中，為了體現(xiàn)礦泉水資源的稀缺性，仍然采用的是雙重許可和雙重收費的管理方式，企業(yè)負(fù)擔(dān)較重。

2.2.2礦泉水資源利用與保護(hù)工作分離現(xiàn)行的礦泉水資源“雙重許可和雙重收費”的管理模式，部門多頭管理，一方面給企業(yè)造成較大負(fù)擔(dān)，另一方面部門之間各自為政，缺乏有效的溝通聯(lián)系，難以形成合力，各部門只注重自己的利益，導(dǎo)致礦泉水資源審批混亂、監(jiān)管缺失。主要表現(xiàn)在兩方面：在征收資源稅費問題上，部門間相互爭奪；在保護(hù)資源的責(zé)任上，部門間相互推諉扯皮。由于礦泉水采礦許可證需要到省級國土資源廳審批，辦理程序比較繁瑣，手續(xù)費用比較高。相比之下，山泉水生產(chǎn)許可證則由縣（區(qū)）水資源管理辦公室審批，手續(xù)辦理相對簡單、需要繳納的費用較少，導(dǎo)致部分企業(yè)把寶貴的礦泉水資源當(dāng)普通水生產(chǎn)銷售，造成了資源的嚴(yán)重浪費。例如：山東省某鎮(zhèn)有15家礦泉水生產(chǎn)企業(yè)，但擁有采礦許可證的只有2家，其余均以山泉水的名義生產(chǎn)銷售優(yōu)質(zhì)礦泉水?？梢?，礦泉水資源多頭管理造成了資源開發(fā)的混亂和資源保護(hù)的不利。

2.2.3資源管理過分依賴行政手段，缺乏長效機制現(xiàn)行的礦泉水管理體制過分依賴于行政手段，為了管而管，部分地區(qū)所謂的管理就是收費加處罰，缺乏保護(hù)礦泉水資源的長效機制，不利于礦泉水產(chǎn)業(yè)的健康發(fā)展。主要表現(xiàn)在：一是沒有落實政府、企業(yè)和個人在礦泉水資源開發(fā)與保護(hù)的具體責(zé)任；二是礦泉水資源監(jiān)測體系、預(yù)警機制不完善，礦泉水資源管理技術(shù)力量等相對薄弱；三是缺少透明的信息公開制度，公眾參與資源保護(hù)監(jiān)管的平臺不健全；四是地方政府“重開發(fā)、輕保護(hù)”的觀念依然存在，礦泉水生產(chǎn)企業(yè)準(zhǔn)入門檻過低。

2.2.4礦泉水生產(chǎn)企業(yè)規(guī)模小，缺少高附加值產(chǎn)品縱觀國外飲用水產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，規(guī)模化生產(chǎn)已成為一種趨勢，許多知名企業(yè)的年產(chǎn)量都在百萬噸以上，企業(yè)生產(chǎn)設(shè)備先進(jìn)，管理水平高。而目前我國的礦泉水生產(chǎn)企業(yè)，在規(guī)模上與國外知名企業(yè)相差甚遠(yuǎn)。因行業(yè)準(zhǔn)入門檻低，多數(shù)企業(yè)投資較少，規(guī)模普遍較小，有些地方甚至出現(xiàn)“遍地開花”的局面，難以形成規(guī)模效益，缺乏競爭力。目前我國的礦泉水生產(chǎn)企業(yè)基本上是資源依賴性的粗放的經(jīng)營模式。以低端產(chǎn)品為主，產(chǎn)業(yè)鏈不長，產(chǎn)品附加值不高。產(chǎn)品主要以廉價的桶裝水和普通的瓶裝水為主，缺乏高附加值的高端產(chǎn)品和深度加工產(chǎn)品，缺乏營養(yǎng)、保健、醫(yī)療、美容護(hù)膚等系列產(chǎn)品，這種狀況直接影響著我國礦泉水產(chǎn)業(yè)的效益，導(dǎo)致礦泉水資源的浪費。例如：山東省某鎮(zhèn)多數(shù)礦泉水生產(chǎn)企業(yè)投資在500萬元以下，全鎮(zhèn)平均每一個企業(yè)的年產(chǎn)量僅為7500噸左右，個別企業(yè)年產(chǎn)量甚至不足3000噸（10萬桶），而且產(chǎn)品主要以普通的桶裝水為主。

3礦泉水資源開發(fā)保護(hù)的對策建議

3.1完善礦泉水法規(guī)，推進(jìn)統(tǒng)一管理

目前，歐洲許多國家都有礦泉水的相關(guān)法律，這些法律都對礦泉水資源的勘探、鑒定、審批、開發(fā)、保護(hù)等做了明確規(guī)定[4]。各國政府對礦泉水勘查開發(fā)不同階段的管理有明確分工。我國由于立法的滯后，給礦泉水資源的管理帶來了嚴(yán)重的阻力，現(xiàn)階段應(yīng)加快推進(jìn)礦泉水立法，明確政府部門的職責(zé)。為了推進(jìn)礦泉水資源的統(tǒng)一管理，建議成立專門的礦泉水管理辦公室，負(fù)責(zé)礦泉水資源的勘查、開發(fā)、保護(hù)和管理工作。礦泉水管理辦公室負(fù)責(zé)人應(yīng)由政府主要負(fù)責(zé)人擔(dān)當(dāng)，能夠協(xié)調(diào)國土、水利、環(huán)保、衛(wèi)生、工商等各個部門在技術(shù)、政策、規(guī)劃方面的問題，促進(jìn)礦泉水資源管理向統(tǒng)一化、簡單化、高效化方向發(fā)展。

3.2科學(xué)規(guī)劃，加強節(jié)約與保護(hù)

在開發(fā)利用礦泉水資源之前，查明礦泉水資源的分布及水質(zhì)、水量，根據(jù)其賦存狀態(tài)，科學(xué)規(guī)劃、合理開發(fā)，避免“掠奪式”開采?？茖W(xué)劃定礦泉水源保護(hù)區(qū)，保障礦泉水資源的水質(zhì)安全。嚴(yán)格執(zhí)行水源地保護(hù)的相關(guān)法律規(guī)定，加大水源地保護(hù)的執(zhí)法力度，嚴(yán)格查處各種環(huán)境違法行為。

3.3健全生態(tài)補償制度，提高準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)

建立完善、切實可行的水源地生態(tài)補償制度，要求水資源的生產(chǎn)者、開發(fā)者、經(jīng)營者樹立水資源是有償使用物的觀念，合理利用和保護(hù)礦泉水資源。建立生態(tài)補償專項資金，形成配套聯(lián)動的政策合力，推進(jìn)生態(tài)補償?shù)纳鐣褪袌龌Ｒ龑?dǎo)社會各方面力量積極參與綠色生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。按照“誰受益、誰補償”的原則，提高政府資源性收費中用于礦泉水保護(hù)區(qū)生態(tài)補償?shù)谋戎?，多渠道籌集生態(tài)補償資金。實行嚴(yán)格的天然礦泉水資源開發(fā)利用準(zhǔn)入制度，提高準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，對技術(shù)力量薄弱和保護(hù)措施不當(dāng)?shù)钠髽I(yè)，通過聯(lián)合、兼并等措施，確保礦泉水企業(yè)的產(chǎn)品質(zhì)量、企業(yè)效益及環(huán)保投入。

3.4加強礦泉水產(chǎn)業(yè)扶持

制定礦泉水產(chǎn)業(yè)發(fā)展扶持鼓勵政策，健全天然礦泉水開發(fā)利用和保護(hù)資金投入保障機制，引導(dǎo)和鼓勵不同經(jīng)濟成份的各類投資人，以獨資、合資、融資租賃、股份合作制等方式參與礦泉水資源的開發(fā)和保護(hù)。依法完善與之相配套的土地、稅收等優(yōu)惠政策和措施，在配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、稅收優(yōu)惠、土地使用權(quán)申請、專項政策性扶持等方面給礦泉水企業(yè)以傾斜，扶持礦泉水產(chǎn)業(yè)發(fā)展。積極籌措資金，對重點企業(yè)實施重點扶持，爭取產(chǎn)業(yè)開發(fā)方面資金，加大對礦泉水生態(tài)環(huán)境監(jiān)測、礦泉水資源保護(hù)和礦泉水產(chǎn)品質(zhì)量檢測的投資力度。鼓勵科技創(chuàng)新，支持新技術(shù)研發(fā)，支持企業(yè)建立研發(fā)機構(gòu)，引導(dǎo)企業(yè)加大技術(shù)改造投入，提升產(chǎn)品科技含量，發(fā)展檔次高、附加值高的產(chǎn)品，逐步減少單一開采，延伸礦泉水產(chǎn)業(yè)鏈條。

3.5加強宣傳，動員全社會參與礦泉水資源保護(hù)

廣泛宣傳飲用礦泉水的好處及保護(hù)礦泉水資源的重要性，提高全民保護(hù)礦泉水資源的意識和積極性。開展多層次、多形式的水源地環(huán)境保護(hù)知識宣傳教育，樹立“保護(hù)水源”意識，推廣健康文明的生產(chǎn)、生活和消費方式。充分發(fā)揮礦泉水行業(yè)協(xié)會和咨詢機構(gòu)在礦泉水管理中的重要作用，由政府部門委托專門的監(jiān)測機構(gòu)有償對礦泉水資源進(jìn)行水位、水質(zhì)動態(tài)監(jiān)測，加強行業(yè)自律，建設(shè)信息交流和公眾監(jiān)督平臺，促進(jìn)礦泉水資源的合理開發(fā)與保護(hù)。

作者：韋寶璽 孫曉玲 李樹森 李樹 單位：中國國土資源經(jīng)濟研究院 通遼水利規(guī)劃設(shè)計研究院