社會流動下農(nóng)村社區(qū)協(xié)同治理體系建設(shè)

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摘要：經(jīng)濟社會發(fā)展加速了社會流動，同時也給社區(qū)治理帶來了新挑戰(zhàn)。農(nóng)村社區(qū)治理環(huán)境變得更為復(fù)雜，傳統(tǒng)依靠政府和村委主體的治理模式已經(jīng)不能滿足現(xiàn)況，協(xié)同治理作為一種新的治理模式具有應(yīng)用的可能和必要。在具體實踐中，需要對社區(qū)資源進行有效整合，構(gòu)建更為完善的協(xié)同治理體系，創(chuàng)新社區(qū)治理路徑，發(fā)揮社區(qū)組織和社區(qū)居民的作用，主動應(yīng)對社會流動對農(nóng)村社區(qū)協(xié)同治理帶來的沖擊。

關(guān)鍵詞：社會流動；農(nóng)村社區(qū)；協(xié)同治理體系

社會轉(zhuǎn)型背景下，農(nóng)村社區(qū)人口流動要考慮兩方面因素，一是新生代人口的流入，導(dǎo)致農(nóng)村社區(qū)治理的訴求更加多元化和復(fù)雜化，流動人口一般都以青壯年為主，他們更希望融入社會，參與政治生活，同時也能夠獲得精神文化生活。二是部分農(nóng)村主要勞動力的流出，老年和兒童成為農(nóng)村社區(qū)的主流人員，想要實現(xiàn)協(xié)同治理的難度較大?；诖耍覀円獜漠?dāng)前社會背景和農(nóng)村社區(qū)發(fā)展面臨的新境遇出發(fā)，分析農(nóng)村社區(qū)協(xié)同治理體系構(gòu)建的必然性及可行性建議。

一、農(nóng)村社區(qū)協(xié)同治理的主要模式及具體實踐

在國家相關(guān)部門指導(dǎo)下，各地對本地區(qū)的農(nóng)村社區(qū)治理模式進行了探索，圍繞農(nóng)村社區(qū)建設(shè)實際需求，對原有的權(quán)力結(jié)構(gòu)進行重構(gòu)，創(chuàng)新管理體制和機制，探索出了多元主體協(xié)同治理新模式，具體可分為政社互動、社團化治理、治理體系及治理流程再造三種主流模式。

（一）政社互動模式城鄉(xiāng)融合進程中，基層社會治理體系與農(nóng)村社會治理需求之間的差距越來越大，由于政府與基層自治組織之間的權(quán)責(zé)關(guān)系和定位尚不明確，導(dǎo)致基層自治組織自治能力弱化，基層自治組織工作更多是為了應(yīng)付上級檢查，難以實現(xiàn)對農(nóng)村社會的有效治理。在此背景下，江蘇省太倉市打造了政社互動社區(qū)治理模式，實現(xiàn)了政府行政權(quán)力與社會組織的自治權(quán)利的有效互動。該模式的具體做法如下：第一，明確政府和社會組織的職責(zé)權(quán)限。建立起權(quán)力清單，政府將部分自治管理主導(dǎo)權(quán)下放，凡屬于村級自治的管理工作應(yīng)該由村委會進行自主管理，政府相關(guān)部門的職責(zé)范圍內(nèi)的工作任務(wù)不得向村委會攤派，通過權(quán)力清單，有效解決了推諉扯皮問題和權(quán)責(zé)不清問題；第二，簽訂協(xié)助協(xié)議，廢除村居行政責(zé)任書，將政府與村級社區(qū)各自享有的權(quán)利任務(wù)通過協(xié)助管理協(xié)議書進行了明確劃分；其三，政府通過購買服務(wù)實現(xiàn)了社區(qū)自治組織與政府部門的良性互動。政府部門通過向社會組織購買服務(wù)以外包的形式將中介組織、社區(qū)志愿者和群眾自治組織納入社區(qū)管理之中，需要社區(qū)協(xié)助處理事項，政府通過立項、申報、評估、支付等流程滿足社區(qū)協(xié)助事項。

（二）社團化治理模式在市場經(jīng)濟推動之下，農(nóng)民在城鄉(xiāng)實現(xiàn)了自由流動，原有的封閉式鄉(xiāng)村社會被完全打破。農(nóng)村社區(qū)的邊界日益開放，在農(nóng)村社區(qū)生活的農(nóng)民身份也發(fā)生了轉(zhuǎn)變，農(nóng)村社區(qū)的結(jié)構(gòu)也變得更為復(fù)雜，農(nóng)村社區(qū)主體的訴求更為多樣。在這樣的現(xiàn)實背景之下，青島市經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)打造的社團化治理模式是一次大膽嘗試。第一，建立“三會共治”的新體制。在原有的管理機制基礎(chǔ)之上，在社區(qū)街道成立促進會、社區(qū)聯(lián)合會和社區(qū)公益協(xié)會，不同協(xié)會負責(zé)社區(qū)治理的不同項目，以便更好地滿足多元主體的公共服務(wù)需求，三者相互配合共同為農(nóng)村社區(qū)治理提供服務(wù)；第二，打造“三園協(xié)同”體系。依托青島市經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)的優(yōu)勢，打造社會組織創(chuàng)意園、孵化園和公益園，按照不同責(zé)任分工，幫助農(nóng)村社區(qū)成員進行自主創(chuàng)業(yè)，承接政府購買社會組織服務(wù)，促進社區(qū)治理創(chuàng)新，解決社區(qū)治理問題；第三，構(gòu)建“三社聯(lián)動”機制。以社區(qū)作為平臺，以社會組織作為主體，充分發(fā)揮專業(yè)人才隊伍建設(shè)，形成了以社區(qū)黨組織社區(qū)居委會和其他社會組織為主體的協(xié)商制度，通過協(xié)商實現(xiàn)各個主體之間的相互合作共贏，實現(xiàn)資源共享；第四，實施網(wǎng)格化管理，構(gòu)建多元主體協(xié)同共治機制，將多元主體納入農(nóng)村社區(qū)治理之中，各個主體在相互合作過程中共同利益也能夠得到保障。

（三）治理體系及治理流程再造模式為進一步落實城鄉(xiāng)融合發(fā)展目標(biāo)，提升農(nóng)村社區(qū)治理水平，推動城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，國家加強對農(nóng)村基層治理改革。在這一背景之下，山東省日照市結(jié)合本地農(nóng)村社區(qū)治理實際，提出了農(nóng)村社區(qū)治理流程再造改革目標(biāo)，并按照因地制宜、循序漸進的原則，建立起了以社區(qū)管理服務(wù)為重點，以社區(qū)自治為導(dǎo)向的多元化的自治體系。第一，創(chuàng)新農(nóng)村社區(qū)管理體制。為了更好地解決農(nóng)村社區(qū)治理出現(xiàn)的問題，日照市對農(nóng)村社區(qū)管理體系進行了改造，構(gòu)建了農(nóng)村社區(qū)網(wǎng)格化管理機制，將網(wǎng)格員作為農(nóng)村社區(qū)服務(wù)主體；第二，創(chuàng)新農(nóng)村社區(qū)服務(wù)機制。以農(nóng)村社區(qū)服務(wù)中心為主體，將村民自助互助服務(wù)方式作為農(nóng)村社區(qū)服務(wù)體系的有效補充，將原來由政府承擔(dān)的社會治安和社會救助等多項服務(wù)下放到農(nóng)村社區(qū)，農(nóng)村社區(qū)成為多項服務(wù)的主體，農(nóng)村社區(qū)居民的多項服務(wù)由社區(qū)自身承擔(dān)；第三，創(chuàng)新農(nóng)村社區(qū)自治體制。建立項目清單，項目清單涉及醫(yī)療救助、貧困戶評定、殘疾人危房改造、五保供養(yǎng)等多項內(nèi)容，進一步擴大了農(nóng)村社區(qū)的自治范圍，也在一定程度上提升了農(nóng)村社區(qū)治理的民主水平；第四，創(chuàng)新農(nóng)村社區(qū)保障機制。以機制創(chuàng)新和績效考核作為主要抓手，建立了以黨委領(lǐng)導(dǎo)，政府負責(zé)，相關(guān)部門協(xié)同，社會力量參與，村級組織負責(zé)的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)機制，通過保障機制創(chuàng)新，為農(nóng)村社區(qū)組織和村民自治組織提供更為全面的保障。

二、社會流動背景下農(nóng)村社區(qū)協(xié)同治理體系建設(shè)面臨的主要問題

總體而言，農(nóng)村社區(qū)治理水平還相對較低，尚未形成完善的農(nóng)村社區(qū)治理體系，在建設(shè)過程中還面臨社區(qū)治理地位不平等，居民參與度較低，流動人口參與社區(qū)治理需求得不到重視等諸多問題。

（一）農(nóng)村社區(qū)治理主體不平等問題在社會流動背景之下，要想實現(xiàn)農(nóng)村社區(qū)協(xié)同治理，就需要社區(qū)、居委會、街道辦和社區(qū)組織共同參與，但當(dāng)前在農(nóng)村社區(qū)治理過程中各個主體的地位并未實現(xiàn)真正意義上的平等，特別是街道辦和社區(qū)居委會作為社區(qū)協(xié)同治理的領(lǐng)導(dǎo)者，在處理多方關(guān)系時始終處于領(lǐng)導(dǎo)地位，很多社區(qū)居民的意見并不能通過有效渠道傳達到街道辦和居委會層面，而街道辦和居委會很多政令也難以在社區(qū)中落實。社區(qū)社會組織和社區(qū)居民始終處于被領(lǐng)導(dǎo)地位，街道辦和社區(qū)居委會并沒有從農(nóng)村社區(qū)治理實際角度出發(fā)構(gòu)建起協(xié)同機制，工作效率偏低。加之，社區(qū)居民在社區(qū)治理參與過程中多元化需求始終不能得到滿足，導(dǎo)致社區(qū)居民對于社區(qū)協(xié)同治理理解出現(xiàn)偏差。

（二）農(nóng)村社區(qū)居民參與治理的積極性不高農(nóng)村社區(qū)協(xié)同治理體系構(gòu)建，既需要街道辦和居委會的領(lǐng)導(dǎo)，同時也需要農(nóng)村社區(qū)居民和社區(qū)組織的廣泛參與，但當(dāng)前多數(shù)農(nóng)村社區(qū)協(xié)同治理都存在社區(qū)居民參與度不足問題。主要表現(xiàn)為：其一，社區(qū)居民參與群體范圍相對較少，由于農(nóng)村社區(qū)流動現(xiàn)象較大，很多在城市務(wù)工的群體都在農(nóng)村社區(qū)居住，這些人員平時工作任務(wù)繁重，很少有機會參與到社區(qū)治理之中，而留在社區(qū)的更多是老人和孩子，由于中青年的缺失，導(dǎo)致社區(qū)活動開展的廣度和活力都沒有區(qū)的理想效果；其二，當(dāng)前很多農(nóng)村社區(qū)居民對于自身的主體地位認識程度還不高，認為社區(qū)治理應(yīng)該是以政府相關(guān)部門、社區(qū)居委會和物業(yè)為主，自己參不參加農(nóng)村社區(qū)治理對社區(qū)影響不大；其三，在社區(qū)治理過程中很多活動依然通過張貼通知、告示等形式進行宣傳，這種傳統(tǒng)的宣傳方式必然會影響宣傳效果。

（三）農(nóng)村社區(qū)協(xié)同治理對流動人口的重視不足農(nóng)村社區(qū)治理的最終目標(biāo)是實現(xiàn)自主治理，農(nóng)村社區(qū)協(xié)同治理主體既包含原有的社區(qū)居民，也包含流動人口，特別是流動人口對于社區(qū)治理依賴程度更強，希望從社區(qū)獲得多方面的支持。但當(dāng)前在社區(qū)治理過程中對流動人口缺乏必要的重視，沒有充分發(fā)揮人流動人口在社區(qū)治理中的作用。實際上，許多流動人口屬于年輕群體，他們具有很強的參與意識，能夠在社區(qū)治理中發(fā)揮作用，即使流動人口提出參與社區(qū)治理的意愿，但也很少得到社區(qū)組織的回應(yīng)，他們的利益訴求很難得到有效表達。

三、社會流動背景下農(nóng)村社區(qū)協(xié)同治理體系的構(gòu)建策略

社會流動背景下，應(yīng)將流動人口作為農(nóng)村社區(qū)協(xié)同治理體系的重要主體，同時也要發(fā)揮流動人口的功能和價值。在農(nóng)村社區(qū)協(xié)同治理體系建設(shè)過程要準(zhǔn)確把握農(nóng)村社區(qū)治理創(chuàng)新的方向，充分調(diào)動流動人口參與的積極性和主動性，積極探索流動人口農(nóng)村社區(qū)建設(shè)協(xié)同治理新路徑。

（一）構(gòu)建黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府參與的流動人口農(nóng)村社區(qū)協(xié)同治理機制第一，充分發(fā)揮黨委在農(nóng)村社區(qū)治理中的領(lǐng)導(dǎo)作用，讓黨組織真正地成為農(nóng)村社區(qū)協(xié)同治理的領(lǐng)導(dǎo)者，在社區(qū)黨支部的領(lǐng)導(dǎo)下，按照農(nóng)村社區(qū)協(xié)同治理的各項制度落實各項工作，通過協(xié)商和程序公開等多種方式，確保流動人口在社區(qū)治理中的各項權(quán)利能夠得以實施，充分發(fā)揮黨員模范帶頭作用，主動參與到農(nóng)村社區(qū)治理之中，進一步增強農(nóng)村社區(qū)協(xié)同治理的凝聚力和戰(zhàn)斗力；第二，充分發(fā)揮政府在流動人口農(nóng)村社區(qū)治理中的職能作用，充分認識到農(nóng)村社區(qū)協(xié)同治理是基層治理的重要組成同時也是政府的重要責(zé)任，在治理過程中必須轉(zhuǎn)變政府職能，革新傳統(tǒng)的行政管理模式，將部分社區(qū)管理權(quán)限下放，給予社區(qū)治理更多的政策支持和制度支持。

（二）支持社區(qū)組織發(fā)展，培養(yǎng)社區(qū)居民參與意識第一，街道和社區(qū)居委會應(yīng)該充分發(fā)揮自身職責(zé)，按照相應(yīng)政策支持農(nóng)村社區(qū)社會組織發(fā)展，并將農(nóng)村社區(qū)社會組織作為農(nóng)村社區(qū)協(xié)同治理體系建設(shè)的核心。在社區(qū)黨委領(lǐng)導(dǎo)之下，通過開展形式多樣的為民服務(wù)活動，針對流動人口現(xiàn)實需要，制定切實可行的幫扶措施，進一步增強流動人口對于農(nóng)村社區(qū)的認同感和歸屬感，進一步激活農(nóng)村社區(qū)活力；第二，壯大社區(qū)自治隊伍，要吸引優(yōu)秀社會工作機構(gòu)和人才參與到農(nóng)村社區(qū)服務(wù)之中，依靠社區(qū)力量和資源，通過社區(qū)工作者的專業(yè)服務(wù)解決社區(qū)存在的問題和矛盾，廣泛聽取農(nóng)村社區(qū)居民的意見建議，確保農(nóng)村社區(qū)治理的公平有效。

（三）建立更為完善的流動人口權(quán)益保障機制第一，通過利益訴求表達、矛盾調(diào)處、心理干預(yù)等保障機制建設(shè)，讓流動人口在遇到問題矛盾時能夠找到依靠的組織并能夠得到妥善解決。農(nóng)村社區(qū)流動人口利益訴求多，缺少訴求渠道，這就需要居委會因勢利導(dǎo)的建立訴求表達、矛盾調(diào)處和心理干預(yù)等保障機制，使社區(qū)矛盾在社區(qū)層面就能夠得到有效解答；第二，社區(qū)黨員、社區(qū)精英和其他社區(qū)組織應(yīng)該支持居委會的各項制度建議并成為解決農(nóng)村社區(qū)矛盾的重要主體，黨員和社區(qū)精英以及社會組織應(yīng)該多與流動人口進行交流和溝通，及時聽取他們的利益訴求，并將向上反映相關(guān)情況，爭取將問題和矛盾消滅在萌芽狀態(tài)；第三，拓展農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)覆蓋范圍，政府相關(guān)部門要重視農(nóng)村社區(qū)治理現(xiàn)狀，引入市場機制，為農(nóng)村社區(qū)居民提供更為豐富的公共產(chǎn)品和服務(wù)，更好地滿足農(nóng)村社區(qū)居民的合理需要。在社區(qū)公共服務(wù)資金來源上在堅持政府財政撥款為主的基礎(chǔ)之上，還應(yīng)該通過多種渠道和力量來拓展資金渠道，如尋找社區(qū)活動商業(yè)贊助，或通過自籌和眾籌模式支持社區(qū)活動建設(shè)等。此外，在公共服務(wù)產(chǎn)品投入過程中應(yīng)引入市場競爭原則，通過多個供給主體的相互競爭，保證社區(qū)居民獲得的公共服務(wù)保質(zhì)保量。隨著改革開放不斷深入，城鄉(xiāng)之間人員流動變得更為順暢，在社會流動背景下，對農(nóng)村社區(qū)治理工作提出了更高要求。農(nóng)村社區(qū)治理作為社會治理的重要組成部分，在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)過程中處于重要地位，實現(xiàn)農(nóng)村社區(qū)治理現(xiàn)代化是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要基礎(chǔ)。基于此，在農(nóng)村社區(qū)協(xié)同治理過程中首先就要實現(xiàn)多元主體共同參與，同時還要注重基層治理制度改革和機制改革，形成上下互動的工作機制，這樣才能更好地落實農(nóng)村社區(qū)協(xié)同治理體系，提升農(nóng)村社區(qū)治理效果，筑牢國家治理現(xiàn)代化的基層治理基礎(chǔ)。

參考文獻

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作者：龔艷 單位：中共天津市委黨校法學(xué)教研部