地方投融資平臺(tái)監(jiān)管問(wèn)題與對(duì)策淺析

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摘要：地方政府投融資平臺(tái)在城鎮(zhèn)化及經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程中顯示了無(wú)可替代的巨大融資作用，但在其逐漸發(fā)展、壯大的過(guò)程中，一些監(jiān)管問(wèn)題成為投融資平臺(tái)進(jìn)一步發(fā)展的障礙。本文在供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革加大對(duì)投融資平臺(tái)改革的背景下，梳理出地方政府投融資平臺(tái)監(jiān)管中存在的問(wèn)題，并提出確立責(zé)任追究機(jī)制、提高人才工作能力、完善監(jiān)管主體等相關(guān)對(duì)策，以期為提高地方政府投融資平臺(tái)的監(jiān)管能力提供決策參考。

關(guān)鍵詞：地方政府；投融資；平臺(tái)監(jiān)管；問(wèn)題；對(duì)策

隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，我國(guó)雖已進(jìn)入中等收入國(guó)家行列，但經(jīng)濟(jì)增速及CPI指標(biāo)還很低，為使我國(guó)經(jīng)濟(jì)順利轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展，2015年習(xí)近平總書(shū)記在主持中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上首次提出供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，即改革經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)資本、制度、產(chǎn)業(yè)的創(chuàng)新、優(yōu)化，投融資平臺(tái)實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，更好地服務(wù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)有速度又有質(zhì)量的發(fā)展。在新冠疫情的籠罩下，當(dāng)前中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨諸多挑戰(zhàn)，2020年的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議強(qiáng)調(diào)，積極的財(cái)政政策要提質(zhì)增效、可持續(xù)，穩(wěn)健的貨幣政策要靈活精準(zhǔn)、合理適度，重點(diǎn)是政策操作上要更加精準(zhǔn)有效，不急轉(zhuǎn)彎，把握好政策時(shí)度效?？梢哉f(shuō)，地方政府肩負(fù)著促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)繁榮發(fā)展的重任，是區(qū)域財(cái)政政策的執(zhí)行者和管理者[1]，而我國(guó)地方政府融資平臺(tái)的債務(wù)化解及轉(zhuǎn)型是近年來(lái)維護(hù)金融穩(wěn)定的重點(diǎn)任務(wù)，也是中央政府、各級(jí)地方政府及金融市場(chǎng)關(guān)注的熱點(diǎn)問(wèn)題[2]。為實(shí)現(xiàn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展，各地方投融資平臺(tái)迅速發(fā)展。由此不難看出，地方政府投融資模式的演變，是中央政府和地方政府共同推動(dòng)的結(jié)果[3]。當(dāng)前在我國(guó)經(jīng)濟(jì)增速放緩的時(shí)代背景下，實(shí)現(xiàn)地方政府投融資平臺(tái)的市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型是“十四五”期間投融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型改革的必然方向[4]，但是地方政府投融資平臺(tái)諸如運(yùn)營(yíng)不規(guī)范、融資平臺(tái)債務(wù)成為地方政府債務(wù)、缺乏法律支持等問(wèn)題愈發(fā)嚴(yán)重[5，6]，有必要對(duì)其采取嚴(yán)厲的監(jiān)管措施[7]。本文從監(jiān)管角度著手，梳理近年來(lái)地方政府投融資平臺(tái)的監(jiān)管歷程、監(jiān)管中存在的問(wèn)題，結(jié)合我國(guó)實(shí)際情況提出一些可行性建議，以期為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展提供決策參考。

1政府融資平臺(tái)的發(fā)展歷程

通過(guò)查閱文獻(xiàn)資料、期刊及國(guó)務(wù)院、財(cái)政部、銀保監(jiān)會(huì)等相關(guān)部門(mén)下發(fā)的各項(xiàng)管理規(guī)定，對(duì)地方政府融資平臺(tái)監(jiān)管歷程有了清晰的了解，按照梳理出來(lái)的脈絡(luò)，本文將監(jiān)管歷程劃分為以下幾個(gè)階段。

1.11987—2008年的零監(jiān)管階段

這一時(shí)期為地方政府融資平臺(tái)的起步階段，主要任務(wù)是發(fā)展融資平臺(tái)，各項(xiàng)措施都是為了促進(jìn)其發(fā)展。由于尚處于發(fā)展階段，對(duì)該平臺(tái)的監(jiān)管幾乎不被重視，甚至被忽略。

1.22008—2009年的監(jiān)管缺失階段

這一時(shí)期受2008年全球金融危機(jī)的影響，中央采取了4萬(wàn)億元投資計(jì)劃，用于地方政府的就高達(dá)2.82萬(wàn)億元，地方政府大力發(fā)展融資平臺(tái)，平臺(tái)的規(guī)模、數(shù)量達(dá)到了鼎盛。與此同時(shí)，容易造成監(jiān)管疏忽。

1.32010—2012年的監(jiān)管起步階段

經(jīng)過(guò)前兩個(gè)階段的發(fā)展，融資平臺(tái)在發(fā)展中暴露了一些問(wèn)題，如地方政府債務(wù)增長(zhǎng)、地方政府利用土地甚至辦公大樓作為信用抵押向銀行貸款融資等。中央意識(shí)到必須對(duì)其實(shí)施監(jiān)管，規(guī)范平臺(tái)運(yùn)作。因此，2010年國(guó)務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理的通知》，切中時(shí)弊地提出要加強(qiáng)對(duì)融資平臺(tái)的監(jiān)管并對(duì)其實(shí)施分類(lèi)管理。

1.42012—2014年的監(jiān)管發(fā)展階段

該階段對(duì)融資項(xiàng)目實(shí)行嚴(yán)格管理，針對(duì)出現(xiàn)的各種亂象，財(cái)政部、國(guó)務(wù)院先后出臺(tái)了相關(guān)管理文件。2012年，財(cái)政部出臺(tái)了有關(guān)文件，明確融資平臺(tái)不得利用儲(chǔ)備性土地、公益性資產(chǎn)投資平臺(tái)項(xiàng)目；地方政府不得利用國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行融資擔(dān)保，也不得用其償還地方政府債務(wù)。2014年，國(guó)務(wù)院批轉(zhuǎn)了發(fā)改委《關(guān)于2014年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)任務(wù)的意見(jiàn)》，指出應(yīng)剝離融資平臺(tái)的政府融資行為，建立地方政府舉債機(jī)制。

1.52015—至今為監(jiān)管趨嚴(yán)階段

這一時(shí)期隨著放管服政策的不斷深化及充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，出臺(tái)了一系列鼓勵(lì)社會(huì)、民間資本發(fā)展的措施，但隨之監(jiān)管更加嚴(yán)格。由于各種監(jiān)管措施不斷出臺(tái)與加強(qiáng)，政府融資受到一定程度的限制，為了進(jìn)一步發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，國(guó)務(wù)院出臺(tái)了有關(guān)規(guī)定，指出地方政府可通過(guò)多樣化方式融資，這一時(shí)期PPP模式（政府和社會(huì)資本合作的模式）成為主流。國(guó)務(wù)院先后出臺(tái)了幾項(xiàng)《關(guān)于深化投融資體制改革的意見(jiàn)》，為投融資平臺(tái)改革明確了重點(diǎn)方向，指出平臺(tái)應(yīng)從審批主體向監(jiān)管主體轉(zhuǎn)變，從投資項(xiàng)目的安排者轉(zhuǎn)向制度的供給方。《政府投資條例》指出，要規(guī)范政府投資方向、規(guī)范投資平臺(tái)管理。《企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)和備案管理?xiàng)l例》《企業(yè)投資項(xiàng)目事中事后監(jiān)管辦法》都明確指出，要加強(qiáng)融資項(xiàng)目的事中事后監(jiān)管。

2地方政府投融資平臺(tái)監(jiān)管中存在的問(wèn)題

2.1缺乏統(tǒng)一的監(jiān)管法及配套設(shè)施

目前地方政府投融資平臺(tái)面臨著一些比較棘手的問(wèn)題，如合法性問(wèn)題[8]，地方政府投融資平臺(tái)雖然以公司的名義成立且平臺(tái)的屬性定義為國(guó)有獨(dú)資公司，但按照公司法的定義，國(guó)有獨(dú)資公司指公司享有獨(dú)立的法人財(cái)產(chǎn)、法人財(cái)產(chǎn)權(quán)、公司以其全部財(cái)產(chǎn)對(duì)外承擔(dān)債務(wù)，需同時(shí)滿足以上三個(gè)條件才符合國(guó)有獨(dú)資公司的定義。實(shí)際上，我國(guó)地方政府投融資平臺(tái)只是用了平臺(tái)公司的名義，從財(cái)產(chǎn)上看，地方政府融資是由地方政府以土地、規(guī)費(fèi)、國(guó)債等作價(jià)出資，平臺(tái)公司需要在地方政府的直接或間接控制下進(jìn)行投資，沒(méi)有獨(dú)立的支配權(quán)，并且地方政府平臺(tái)存在“政企不分”的現(xiàn)象。地方政府融資監(jiān)管法是針對(duì)地方政府投資和融資行為進(jìn)行規(guī)范的法律，對(duì)規(guī)范政府的投融資行為具有重要作用。目前，我國(guó)沒(méi)有一部針對(duì)地方政府投融資監(jiān)管的法律，對(duì)政府投融資行為的監(jiān)管主要體現(xiàn)在會(huì)計(jì)法、證券投資法、基金法、財(cái)務(wù)預(yù)算法及中央和地方出臺(tái)的一些規(guī)章中，但是都沒(méi)有上升到法律層面，或者說(shuō)都只是對(duì)相關(guān)監(jiān)管存在不合理的補(bǔ)充。所以，目前沒(méi)有一部針對(duì)地方政府投融資的法律，給地方政府投融資監(jiān)管造成極大的不便。同時(shí)，監(jiān)管法律的制定受到我國(guó)政治體制、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展?fàn)顩r、文化價(jià)值觀念及傳統(tǒng)法律制度的影響，要考慮諸多方面的因素，特別是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和金融投資的發(fā)展情況。我國(guó)的政治制度是人民代表大會(huì)制度，國(guó)體和政體均不同于西方國(guó)家，如美國(guó)，所以在制定法律方面不可能照抄照搬，美國(guó)是聯(lián)邦制國(guó)家，制定的法律不具備統(tǒng)一性，聯(lián)邦和州之間采取分散模式。我國(guó)采用統(tǒng)一立法模式，即中央統(tǒng)一制定法律，地方政府保證執(zhí)行中央政府制定的法律，制定的法規(guī)和規(guī)章不得與中央政府制定的法律有沖突。

2.2地方政府債務(wù)融資監(jiān)管職責(zé)劃分有待進(jìn)一步落實(shí)

我國(guó)的《預(yù)算法》對(duì)地方政府債務(wù)融資監(jiān)管做出了規(guī)定，即除國(guó)務(wù)院和法律規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行債券，但是需要進(jìn)一步落實(shí)，將相關(guān)主體責(zé)任落到實(shí)處。目前，我國(guó)地方政府融資平臺(tái)的監(jiān)管沒(méi)有一部明確的法律，對(duì)相關(guān)的監(jiān)管責(zé)任劃分不清楚，沒(méi)有明確融資平臺(tái)資金貸款人及還款人的職責(zé)，資金通常由政府貸款籌集或以土地的出讓來(lái)獲取，還款人通常由平臺(tái)公司承擔(dān)。由中央政府監(jiān)管還是地方政府監(jiān)管沒(méi)有具體劃分，由平臺(tái)公司內(nèi)部監(jiān)管還是中央政府和地方政府監(jiān)管沒(méi)有具體劃分。因此，有必要對(duì)監(jiān)管實(shí)行績(jī)效考核，建立績(jī)效考核指標(biāo)體系，把監(jiān)管責(zé)任作為地方政府政績(jī)的一項(xiàng)考核指標(biāo)體系，不僅以地方政府的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r來(lái)衡量地方政府業(yè)績(jī)，還納入官員的績(jī)效考核指標(biāo)體系中，作為官員職務(wù)升降的一項(xiàng)參考指標(biāo)，明確各方的監(jiān)管職責(zé)并輔以相關(guān)考核指標(biāo)體系，加強(qiáng)監(jiān)管職責(zé)。

2.3現(xiàn)有的監(jiān)管人員水平不足

對(duì)融資平臺(tái)的監(jiān)管通常是從政府中選拔的人員，對(duì)選拔人員的素質(zhì)難以準(zhǔn)確評(píng)估。一方面，由于地方政府官員存在利益聯(lián)動(dòng)機(jī)制，在監(jiān)管時(shí)會(huì)考慮自己的政績(jī)因素，存在著為了當(dāng)政時(shí)期能夠體現(xiàn)出政績(jī)，如GDP指標(biāo)，放松監(jiān)管而過(guò)度融資，造成政府負(fù)債嚴(yán)重；為了短期目標(biāo)忽視地方經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，可能會(huì)對(duì)地方政府造成嚴(yán)重的債務(wù)危機(jī)而政府官員升遷的情況。另一方面，由于沒(méi)有明確的法律，對(duì)監(jiān)管人員執(zhí)行監(jiān)管職能是一種挑戰(zhàn)，在監(jiān)管時(shí)缺乏強(qiáng)有力的依據(jù)，存在該監(jiān)管的地方缺乏監(jiān)管的法律明文規(guī)定，雖有心但力不足。同時(shí)，監(jiān)管人員都是政府工作人員，缺乏相關(guān)法律法規(guī)的教育背景，我國(guó)的會(huì)計(jì)有會(huì)計(jì)法、基金有基金法、證券有證券法，各類(lèi)法律雖在某些方面有相同之處，但具體規(guī)定不一樣，這就需要對(duì)其有一定的了解。所以，政府在對(duì)融資平臺(tái)監(jiān)管的人員選擇應(yīng)該由學(xué)習(xí)過(guò)或懂得相關(guān)法律法規(guī)的人員進(jìn)行，這樣監(jiān)管人員的素質(zhì)和專(zhuān)業(yè)技能都會(huì)得到保證，監(jiān)管也會(huì)更加有力。

3對(duì)策建議

3.1充分吸收國(guó)內(nèi)外先進(jìn)管理經(jīng)驗(yàn)，確立責(zé)任追究機(jī)制

可借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)確立責(zé)任追究機(jī)制，要把責(zé)任落實(shí)到個(gè)人，不論職責(zé)大小都應(yīng)接受追責(zé)，有權(quán)必有責(zé)、有責(zé)必追究。我國(guó)政府是人民的政府，人民和政府是委托的關(guān)系，政府只是代理人民管理，宗旨是全心全意為人民服務(wù)。因此，更應(yīng)落實(shí)監(jiān)督的責(zé)任追究機(jī)制，對(duì)招標(biāo)、決策失誤、資金挪用、監(jiān)管不力等錯(cuò)誤行徑進(jìn)行問(wèn)責(zé)，做到權(quán)為民所用、情為民所系。做到職權(quán)與職責(zé)相匹配，有多大權(quán)力就該承擔(dān)多大職責(zé)，政府的公信力才會(huì)得到提高，才會(huì)建立人民滿意的政府、高效的政府、擁戴的政府，人民才會(huì)放心政府對(duì)資金的籌集和使用，政府的融資渠道會(huì)更暢通、融資的方式會(huì)更加多樣化，如果政府失信于人民，長(zhǎng)此以往政府的融資必然會(huì)受到影響。因此，應(yīng)該對(duì)每一項(xiàng)重大投融資項(xiàng)目進(jìn)行公示，廣泛征求各方意見(jiàn)，在聽(tīng)取社會(huì)公眾及相關(guān)專(zhuān)家學(xué)者的建議后再做決策，以減少風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。

3.2加大相關(guān)人才培養(yǎng)，提高工作能力

監(jiān)管人員的缺失，可以在高校相關(guān)專(zhuān)業(yè)的課程中增加法律法規(guī)的學(xué)習(xí)、明確各項(xiàng)法律條文對(duì)公民財(cái)產(chǎn)的取得、使用及違規(guī)應(yīng)該承擔(dān)的責(zé)任。在選拔相關(guān)監(jiān)督執(zhí)行人員時(shí)，應(yīng)該選擇有相關(guān)教育背景或工作中有經(jīng)驗(yàn)的人員，以提高監(jiān)管人員的素質(zhì)，并且法律應(yīng)該明文規(guī)定監(jiān)督的范圍、監(jiān)督人員的權(quán)利，保證監(jiān)督人員有法可依。目前，在此領(lǐng)域僅體現(xiàn)在我國(guó)刑法第一百七十六條規(guī)定的“非法吸收公眾存款應(yīng)該受到的懲罰”，尚未出現(xiàn)一部明確的法律針對(duì)地方政府投融資進(jìn)行監(jiān)督和管理。因此，相關(guān)專(zhuān)家學(xué)者、智庫(kù)團(tuán)隊(duì)?wèi)?yīng)該加緊研究，結(jié)合我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況和法律體系制度出臺(tái)一部監(jiān)管法。

3.3保障社會(huì)公眾及機(jī)構(gòu)團(tuán)體的監(jiān)管地位，完善監(jiān)管主體

完善地方政府投融資平臺(tái)的監(jiān)管體系：一是把社會(huì)公眾和機(jī)構(gòu)團(tuán)體加進(jìn)來(lái)，構(gòu)建全民均可參與的監(jiān)管體系，形成以政府為主要監(jiān)管方、輔以社會(huì)團(tuán)體及公民監(jiān)督和管理，建立一個(gè)專(zhuān)門(mén)的監(jiān)管部門(mén)，公民和社會(huì)團(tuán)體可根據(jù)實(shí)際情況，向監(jiān)管部門(mén)反饋融資平臺(tái)存在的不規(guī)范情況。近年來(lái)，社會(huì)輿論監(jiān)督發(fā)揮了越來(lái)越重要的作用，地方政府應(yīng)該重視社會(huì)輿論的動(dòng)向，做到合法融資、適度融資、融資為民所用。同時(shí)，要保證監(jiān)管部門(mén)的獨(dú)立性，不受地方政府限制，可以由中央統(tǒng)一設(shè)立監(jiān)管部門(mén)，再在地方設(shè)置分支機(jī)構(gòu)，由中央統(tǒng)一管理，這樣就在很大程度上保證了監(jiān)管部門(mén)的權(quán)威性，不會(huì)因?yàn)榕c地方政府囿于上下級(jí)關(guān)系而出現(xiàn)監(jiān)管不力的情況。二是對(duì)融資實(shí)行全過(guò)程監(jiān)管，從融資開(kāi)始一直到資金使用結(jié)束或項(xiàng)目運(yùn)行結(jié)束的監(jiān)督和管理，現(xiàn)行對(duì)投融資平臺(tái)的監(jiān)管很大程度上停留在融資方面，沒(méi)有具體細(xì)化全過(guò)程。加強(qiáng)事前、事中、事后監(jiān)管對(duì)資金的使用、具體投資項(xiàng)目的運(yùn)作、經(jīng)營(yíng)情況、面臨的困難進(jìn)行監(jiān)督和管理，細(xì)化監(jiān)督主體責(zé)任，把權(quán)力細(xì)分到單位和個(gè)人，落實(shí)責(zé)任追究機(jī)制。雖然是事后的問(wèn)責(zé)，但必不可少。同時(shí)，要處理好地方政府各職能部門(mén)之間的監(jiān)管職責(zé)，避免出現(xiàn)政出多門(mén)、職責(zé)交叉的情況。處理好各個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)和人員之間的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，各個(gè)監(jiān)管部門(mén)之間做到信息及時(shí)溝通，保證監(jiān)管的時(shí)效性，可以在政務(wù)平臺(tái)上發(fā)布監(jiān)管信息，暢通信息溝通渠道。過(guò)去，政府間信息溝通通常以上級(jí)發(fā)布的文件為主，更多地采用紙質(zhì)文件的方式，很容易導(dǎo)致信息溝通不及時(shí)。為了實(shí)現(xiàn)高效便民服務(wù)，各個(gè)地區(qū)都開(kāi)始建立網(wǎng)上政務(wù)大廳，即實(shí)行一網(wǎng)通辦，提高了政府處理事務(wù)的效率、群眾辦事取得方便。因此，可參考網(wǎng)上政務(wù)大廳的建設(shè)，依托大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)公司，建立網(wǎng)上信息發(fā)布機(jī)制。

作者:楊春生 朱森泉 單位:桂林理工大學(xué)公共管理與傳媒學(xué)院