地方投融資平臺風險管控措施淺析

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摘要:20世紀80年代末，我國地方政府投融資平臺開始成立，經(jīng)過了多年高速發(fā)展，投融資平臺管理不規(guī)范等問題導致平臺的風險不斷累積。基于此，文章以地方政府投融資平臺為對象，分析了地方政府投融資平臺的發(fā)展現(xiàn)狀，針對其存在的風險進行了闡述，并對風險防范提出了優(yōu)化建議，提出了短期對策和長期對策。希望文章的研究可為化解我國地方政府投融資平臺的風險管理工作提供參考。

關鍵詞:地方政府;投融資平臺;風險管控

改革開放以來，我國經(jīng)濟高速發(fā)展，城市建設需求不斷擴大，但是20世紀90年代的分稅制改革導致地方政府資金緊張。為了避開預算法的限制，地方政府開始成立投融資平臺解決發(fā)展中資金問題，地方政府投融資平臺應運而生。2008年我國出臺四萬億刺激計劃，拉動經(jīng)濟走出困境，大量的銀行新增貸款流向投融資平臺，也使得風險不斷擴大。本文針對地方政府投融資平臺的風險進行探討，提出了規(guī)范地方政府投融資平臺風險管理的對策建議，以期為化解地方政府投融資平臺風險以及加強平臺管控提供參考。

1地方政府融資平臺發(fā)展現(xiàn)狀

目前我國地方政府投融資平臺的債務占地方財政比重較高，部分城市甚至遠高于地方政府的償還水平。投融資平臺的資金主要來源于銀行，且主要是長期貸款，由于資金的來源渠道較為單一，也導致了資金的風險集中程度高，同時平臺的資產(chǎn)利潤率較低，再加上土地資源的有限性，決定了償還債務缺乏可持續(xù)性，依靠地方財政對融資平臺償還債務容易力不從心，在這一背景下有必要加強對地方政府投融資平臺的規(guī)范管理。

2地方政府融資平臺存在的風險

2.1內(nèi)部風險

第一，治理風險。目前很多投融資平臺的法人治理結構不健全，職能邊界不清晰。很多投融資平臺的高管由政府官員擔任，缺乏管理經(jīng)驗和市場經(jīng)驗，容易產(chǎn)生錯誤決策。在投融資過程中債務責任主體不清晰，若還款困難，地方政府要承擔違約風險，承擔兜底責任。再加上部分投融資平臺的運營信息不透明，商業(yè)銀行不能準確預估其經(jīng)營能力和還款能力，銀行的風險較大［1］。第二，道德風險。地方政府投融資平臺設立的初衷是繞過預算法進行地方政府投融資，地方官員可能會追求業(yè)績，盲目開展融資活動來進行基礎建設，容易出現(xiàn)重復建設的現(xiàn)象，也使得管理風險提高。第三，投資收益風險。投融資平臺建立的初衷是為了加強本地的基礎設施建設水平，但是由于項目投入高、回報周期長，這也導致其存在高風險、低收益的特征。在投融資環(huán)節(jié)中某個環(huán)節(jié)出現(xiàn)資金回收的問題時，可能會導致投融資平臺產(chǎn)生嚴重的風險。

2.2外部風險

第一，地方政府的擔保法律風險。平臺運作過程中往往存在地方政府提供擔保，承諾政府兜底。地方政府的承諾往往是口頭承諾，在國家多次禁止地方政府進行對外擔保的背景下，地方政府可能會對承諾的違約擔保不予承認。第二，宏觀政策變動風險。地方政府投融資平臺的資金主要來源于銀行貸款，銀行貸款受到政策影響較為明顯。例如近年來我國為了防范各類風險，經(jīng)濟政策轉向穩(wěn)健型。再加上銀行控制對地方政府投融資平臺的放貸規(guī)模，導致地方政府投融資平臺面臨的風險越來越大。第三，土地質(zhì)押抵押風險。地方政府投融資平臺將大量土地使用權抵押或質(zhì)押取得貸款，土地的價值也決定了銀行向平臺貸款風險。在當前我國調(diào)控房地產(chǎn)市場和房地產(chǎn)市場迅速降溫的背景下，土地收益將在未來縮水，投融資平臺通過土地質(zhì)押和抵押獲得貸款額度也將減少，甚至可能出現(xiàn)資不抵債。

2.3風險后果

地方政府投融資平臺和地方財政之間存在著密切的聯(lián)系，地方政府投融資平臺的投資項目收益難以保證，可能存在較大的風險。當平臺出現(xiàn)債務危機時，政府會有兜底責任，這也導致地方政府隱性債務急劇上升。當?shù)胤饺谫Y平臺出現(xiàn)償債違約時，地方政府將會出現(xiàn)大量債務，我國財政的運行體制將遭受嚴重的破壞，影響社會經(jīng)濟的發(fā)展。

3地方政府融資平臺風險管理的對策

3.1短期對策

第一，明確投融資平臺的投融資范圍。投融資平臺領域主要集中在公共產(chǎn)品領域，但是不同項目的收益可能存在較大的差異，這也導致投融資平臺存在很大的風險差異。地方政府投融資平臺更加適合于投資具有收益的經(jīng)營性或公共產(chǎn)品項目，純公益性的項目應該由地方政府負擔。如果地方政府投融資平臺從事純粹的公益性項目，只能依賴地方財政兜底，這也會導致地方政府和投融資平臺之間責任不明確，加大了地方政府的風險。同時公益性項目不利于吸引資本，會加重地方政府的債務負擔，違背了收益性原則。部分地方政府投融資平臺包攬了本該由政府承擔的純公益性項目，導致投融資不明確、管理混亂、效率低下，為地方政府帶來大量或有負債。因此政府應該對平臺進行重新定位，一方面具有收益性的項目能夠確保投融資平臺具有穩(wěn)定的資金來源;另一方面通過明確投融資方向，能夠約束風險，降低地方政府或有債務。第二，規(guī)范投融資平臺和地方政府投融資行為。地方政府投融資平臺要完善投融資行為的主體，加強對政府出資的審核力度，出資實物要經(jīng)過評估，并杜絕平臺之間相互擔保的行為。平臺本身具有較大的風險，如果因為自身資金緊張通過第三方融資平臺實現(xiàn)資金周轉，反而會加大風險。另外，要實現(xiàn)政企分開，規(guī)范投融資平臺的法人治理結構，要求當?shù)氐墓賳T不得在平臺兼任管理人員，不得過度干涉平臺的運作，明確平臺債務主體不是政府，從而區(qū)分責任。第三，對現(xiàn)有的債務分類管理，消化存量。目前大部分平臺在運作過程中存在大量舉債的問題，債務償還風險較大，針對這樣的問題不應通過“一刀切”的方式解決，要控制投融資平臺的債務規(guī)模，對債務合理分類，明確償還來源，引導地方政府投融資平臺順利償還債務，使投融資平臺的債務規(guī)模和自身的能力相匹配。對于政府負有擔保責任或間接償還責任的債務，要明確償債主體和資金周轉形式。對于地方政府有直接償還責任的債務，要通過預算資金安排逐步化解。第四，規(guī)范商業(yè)銀行等金融機構的放款行為。投融資平臺近年來舉債規(guī)模迅速提高，與銀行風險意識薄弱有緊密聯(lián)系，對地方政府投融資平臺的監(jiān)管和審查的意識不夠。大部分投融資平臺項目的建設周期長，投資回報周期較長，而銀行資金大多期限較短，長期貸款容易受到經(jīng)濟和政策環(huán)境的影響，使得商業(yè)銀行的貸款質(zhì)量下降。對此未來商業(yè)銀行應限制向投融資平臺的貸款額度，強化風險管控意識，規(guī)范貸款行為［2］。第五，開展資產(chǎn)證券化，優(yōu)化債務結構。投融資平臺在投資過程中建設了大量的項目，這些項目較穩(wěn)定，但是償還周期很長，容易造成債務償還危機。在這一形勢下有必要思考如何盤活優(yōu)質(zhì)固定資產(chǎn)。資產(chǎn)證券化作為20世紀興起的融資方式，在資產(chǎn)證券化過程中，能夠盤活資產(chǎn)，改善債務結構。對此地方政府投融資平臺有必要將優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)證券化籌資，避免出現(xiàn)資金斷裂的風險。

3.2長期對策

第一，完善官員考核機制，防范過度投資。在地方政府官員考核機制中強調(diào)經(jīng)濟高增長，這也成為地方官員升遷的參考，導致當?shù)氐墓賳T過于重視對經(jīng)濟建設的管理。通過加大固定資產(chǎn)投資等方式拉動GDP增長以優(yōu)化政績，側重GDP高速增長考核模式容易讓當?shù)毓賳T盲目建設與重復建設。對此應優(yōu)化考核機制，加入以改善民生為主的綜合性考量指標，將社會保障體系建設等納入考核體系，避免盲目進行基礎建設的問題。第二，深化體制改革。地方政府的事權和支出責任不平衡，導致政府為了獲取足夠資金而通過投融資平臺大幅舉債。1994年分稅制改革不徹底，地方政府分稅制改革存在權責不清的問題。對此要明確省級及以下政府事權和支出責任，正確處理不同層級政府之間的關系，同時要確保地方政府的收入能夠滿足當?shù)鼗镜墓仓С?，以降低債務風險。另外，針對不同地區(qū)制定不同的轉移支付方式，實行發(fā)達地區(qū)和欠發(fā)達地區(qū)稅額返還數(shù)的公平對待。第三，加強地方政府投融資債務監(jiān)管體系的建設。目前財政部、國資委等都對投融資平臺進行監(jiān)管，多頭管理的現(xiàn)象導致了管理的責任不清晰，缺乏明確的管理主體導致了監(jiān)管混亂的問題，各部門往往會從自身的利益出發(fā)進行監(jiān)管，在管理方面存在分歧。對此有必要完善監(jiān)管體系建設，由財政部統(tǒng)一管理納入預算，并在此基礎上規(guī)范地方政府投融資平臺的行為。地方政府投融資平臺債務信息披露機制也要完善，實現(xiàn)投融資過程的規(guī)范化和透明化，通過規(guī)范的信息披露制度，定期向監(jiān)管部門披露負債規(guī)模、資金情況、承擔項目建設情況等基本信息，從而方便對地方政府投融資平臺監(jiān)管，約束投融資平臺過度舉債的行為。另外，要建立政府債務預警機制，通過長短期債務比、資產(chǎn)負債率等一系列指標進行監(jiān)控，通過風險預警機制動態(tài)監(jiān)控可能存在的債務風險，從而及時采取相應的措施。第四，發(fā)展政府債券加公私合營為主導的融資體系。我國地方政府在未來一段時間內(nèi)，資金壓力還會存在，單純靠地方政府融資平臺在短時間內(nèi)籌集足夠的資金用于建設，這就要求規(guī)范地方政府融資模式，結合地方設施項目的收益性原則，采用公私合營的融資模式，由地方政府發(fā)布地方債券用于公共產(chǎn)品設施的建設，由公私合營的資本負責具有收益性的項目建設，避免由于私人資本供給不足導致資金匱乏。通過引入市場化的激勵機制及市場化機制來優(yōu)化投融資效率，從而提高財政供給效率，減少財政支出負擔，提高社會福利水平。政府還需要進一步完善法律法規(guī)和資本市場配套服務，合理管控投融資平臺的風險。

4結語

20世紀的我國的地方政府投融資平臺迅速發(fā)展起來，但是在發(fā)展的過程中由于缺乏監(jiān)管等導致平臺的風險不斷累積。投融資平臺在發(fā)展過程中為地方政府的基礎設施建設提供了較大的共享資源，并且有效推動了地方經(jīng)濟的發(fā)展。但是由于投融資平臺政企不分、償債主體不明確等一系列問題，導致地方政府投融資平臺在管理中存在較大的風險?；诖?，要對各類存在的問題加強分析，并為化解風險提出有針對性的對策。

參考文獻:

［1］杜金向，陳墨暢，初美慧.地方政府投融資平臺的債務特點及風險分析［J］．會計之友，2017(21):42－45.

［2］宋樊君.地方政府投融資平臺轉型探討:基于平臺公司債務風險視角［J］．中國流通經(jīng)濟，2018(3):70－84.

作者:歐陽際 單位:上海建工集團投資有限公司