老年人公共體育設(shè)施的監(jiān)管困境紓解

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［摘要］老齡社會(huì)下，我國(guó)各級(jí)政府不斷增加老年人公共體育設(shè)施的投入。由于監(jiān)管不到位，這些設(shè)施的使用面臨諸多困難。通過(guò)分析我國(guó)老年人公共體育設(shè)施的性質(zhì)與特征，指出目前所處的監(jiān)管困境：資金監(jiān)督評(píng)價(jià)體系不完善、設(shè)施功能與社會(huì)需求脫節(jié)、監(jiān)管機(jī)制不健全、設(shè)施監(jiān)管與維護(hù)不到位。進(jìn)而提出可通過(guò)審計(jì)手段對(duì)老年公共體育設(shè)施投放的均衡性、投放補(bǔ)貼、專項(xiàng)資金的來(lái)源與效益進(jìn)行監(jiān)管，為老年人公共體育設(shè)施可持續(xù)建設(shè)提供參考。

［關(guān)鍵詞］老年人公共體育設(shè)施；監(jiān)管困境；審計(jì)監(jiān)督

公共體育設(shè)施建設(shè)是我國(guó)體育事業(yè)發(fā)展的重要部分。老年人公共體育設(shè)施指的是由國(guó)家投資或者籌集社會(huì)資金進(jìn)行建設(shè)，針對(duì)老年人群體的體育活動(dòng)特征，滿足其進(jìn)行體育鍛煉的體育活動(dòng)設(shè)施。隨著老齡人口的急劇增長(zhǎng)，老年人對(duì)體育鍛煉形成了強(qiáng)烈訴求，老年人對(duì)體育鍛煉不斷增長(zhǎng)的需求與公共體育設(shè)施不足之間的矛盾日益突出，成為影響政府對(duì)老年人公共體育服務(wù)供給的關(guān)鍵矛盾。要以“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”為基礎(chǔ)，對(duì)老年人公共體育設(shè)施進(jìn)行有效監(jiān)管，進(jìn)而在科技創(chuàng)新和政府引導(dǎo)的共同作用下實(shí)現(xiàn)有效的供給。本文以審計(jì)為視角，對(duì)我國(guó)老年人公共體育設(shè)施的監(jiān)管困境和紓解等問(wèn)題進(jìn)行分析。

一、老年人公共體育設(shè)施的性質(zhì)與特征

近年來(lái)，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)水平持續(xù)發(fā)展和大眾健身的普及，體育休閑活動(dòng)已成為人們生活方式的重要組成部分。隨著我國(guó)老齡化問(wèn)題日益嚴(yán)重，老年群體自身已經(jīng)認(rèn)識(shí)到運(yùn)動(dòng)對(duì)改善生命質(zhì)量的重要性，對(duì)運(yùn)動(dòng)的需求顯著提高。［1］體育作為能夠增加并保持人力資本、提升老年人幸福感的關(guān)鍵途徑，越來(lái)越大規(guī)模的老年人群體對(duì)公共體育設(shè)施的數(shù)量與服務(wù)質(zhì)量提出了新的要求。

（一）老年人公共體育設(shè)施的性質(zhì)

公共體育事業(yè)隸屬公益事業(yè)的范疇，公共體育設(shè)施在本質(zhì)上是公共產(chǎn)品，因此就具備了非排他性與非競(jìng)爭(zhēng)性的性質(zhì)。其中，非排他性指的是個(gè)體使用卻不可將其他人排除在外，不同個(gè)體能夠在同一時(shí)間同時(shí)使用。例如，在公共場(chǎng)地上，人們可以同時(shí)打羽毛球或者踢毽子，任何人都能夠同時(shí)使用場(chǎng)地且彼此不影響。而非競(jìng)爭(zhēng)性指的是在達(dá)到一定使用量之前，增加任何個(gè)體的使用都基本不會(huì)增加邊際成本（邊際成本甚至可以近似為零）。此外，如果對(duì)公共體育設(shè)施進(jìn)行進(jìn)一步分析，就可以發(fā)現(xiàn)此類設(shè)施具有準(zhǔn)公共物品的屬性，這是由于非排他性與非競(jìng)爭(zhēng)性并不完全，而是要在一定條件才能成立———這在經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上被視為“混合物品”或者“半公共物品”。比如，部分公共體育設(shè)施的數(shù)量是有限的，由此會(huì)產(chǎn)生排他性，當(dāng)部分人使用時(shí)，其他人唯有等待。當(dāng)然，公共體育設(shè)施會(huì)對(duì)部分人群產(chǎn)生非排他性，就會(huì)對(duì)其他人產(chǎn)生排他性———這被一些經(jīng)濟(jì)學(xué)家視為“俱樂(lè)部產(chǎn)品”。

（二）老年人公共體育設(shè)施的特征

老年人公共體育設(shè)施地域性特征明顯。一旦超出特定距離或者有效輻射范圍，由于使用的不方便性或使用成本的提高，老年群體無(wú)法更加有效地使用體育設(shè)施。按照公共體育設(shè)施的地域性特征，其布局和規(guī)劃應(yīng)按照老年人口密度與居住區(qū)的分布情況進(jìn)行整體規(guī)劃和通體考慮，防止政府和社會(huì)提供的老年公共體育設(shè)施供給不足或者利用效率低下的現(xiàn)象出現(xiàn)。一方面，為了讓公共體育設(shè)施得到合理有效的利用，最大限度的防止浪費(fèi)，需要政府對(duì)這類公共物品進(jìn)行綜合考量。老年公共體育設(shè)施并非單純?yōu)槟巢糠秩巳悍?wù)，其公益性特征十分明顯，因此，其具有了正外部性的特征。借助公共體育設(shè)施開(kāi)展全民健身活動(dòng)，可以讓老年群體的身體素質(zhì)得到提高，任何參加體育鍛煉的老年個(gè)體均會(huì)從中受益，由此也會(huì)降低由于疾病產(chǎn)生的傷痛以及醫(yī)療費(fèi)用支出。另一方面，老年人公共體育設(shè)施的外部溢出效應(yīng)更加明顯：既能夠提升全社會(huì)的福利水平，還能形成更為顯著的示范作用。

二、審計(jì)視角下老年人公共體育設(shè)施的監(jiān)管困境

我國(guó)從體育大國(guó)邁向體育強(qiáng)國(guó)的過(guò)程中，公共體育充當(dāng)著重要角色。［2］老年體育作為我國(guó)公共體育的組成部分，其設(shè)施在監(jiān)管中仍有諸多困境，如資金監(jiān)督評(píng)價(jià)體系不完善、設(shè)施功能與社會(huì)需求脫節(jié)、監(jiān)管機(jī)制不健全、設(shè)施監(jiān)管與維護(hù)不到位等。

（一）資金監(jiān)督評(píng)價(jià)體系有待完善

針對(duì)老年人公共體育設(shè)施的專項(xiàng)資金投入不足成為制約老年人體育事業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵問(wèn)題，單純依靠地方政府的投入開(kāi)展公共體育設(shè)施建設(shè)難以滿足不斷增長(zhǎng)的老年人對(duì)健身的需求。此外，一些地方政府在規(guī)劃制定和政策扶持以及監(jiān)督評(píng)價(jià)環(huán)節(jié)出現(xiàn)了體系建設(shè)不完善的情況，影響了我國(guó)老年人公共體育設(shè)施的建設(shè)和發(fā)展。更為重要的是，我國(guó)老年人公共體育設(shè)施的生產(chǎn)一般都是中小型企業(yè)負(fù)責(zé)，但由于生產(chǎn)規(guī)模小和品牌效應(yīng)較差，使得企業(yè)的發(fā)展受到了較大限制。

（二）設(shè)施功能與社會(huì)需求脫節(jié)

當(dāng)前，我國(guó)老年人公共體育設(shè)施的監(jiān)管存在管理粗放、供給結(jié)構(gòu)單一等問(wèn)題。比如，一些小型的體育設(shè)施十分短缺，部分大型、中型的體育設(shè)施屬于不同人群共用，使得設(shè)施的功能和老年人的需求之間出現(xiàn)了脫節(jié)。加之其開(kāi)放能力受限，利用效率較低，使得部分模式化的重復(fù)配置現(xiàn)象十分嚴(yán)重。再如，在很多城市社區(qū)中，老年人體育鍛煉的體育設(shè)施以功能簡(jiǎn)單的太空漫步機(jī)和扭腰器以及上肢牽引器等為主，出現(xiàn)了其他類型公共體育設(shè)施無(wú)法發(fā)揮作用的情況，體育設(shè)施資源的浪費(fèi)成為不爭(zhēng)的事實(shí)。

（三）監(jiān)管機(jī)制不健全

第一，老年人公共體育設(shè)施的審計(jì)對(duì)象通常為普通員工，主要領(lǐng)導(dǎo)未能受到審計(jì)監(jiān)督的制約，使得審計(jì)工作流于形式，效果不明顯；第二，審計(jì)工作不受重視。在對(duì)老年人公共體育設(shè)施進(jìn)行審計(jì)時(shí)，時(shí)常陷入到“中間人”的困境之中，無(wú)法獲得組織內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)注，相關(guān)部門也對(duì)其存在排斥心理；第三，審計(jì)工作的獨(dú)立性較差。當(dāng)前，針對(duì)老年人公共體育設(shè)施進(jìn)行的審計(jì)工作很難體現(xiàn)獨(dú)立性。其中，審計(jì)人員對(duì)審計(jì)組織的依賴較大，重點(diǎn)是人員和經(jīng)費(fèi)獲取方面的依賴。

（四）設(shè)施監(jiān)管與維護(hù)不到位

在對(duì)老年人公共體育設(shè)施進(jìn)行監(jiān)管的過(guò)程中，能夠提供公共體育設(shè)施的政府部門較多但缺乏必要的監(jiān)督，部分地區(qū)的老年人公共體育設(shè)施的采購(gòu)并不透明，招標(biāo)機(jī)制也缺乏標(biāo)準(zhǔn)，使得很多老年人公共體育設(shè)施質(zhì)量無(wú)法得到保證。［3］更為重要的是，老年人的健身場(chǎng)館所占比例較低，此類公共體育設(shè)施的主體產(chǎn)權(quán)十分模糊，尤其是在缺少監(jiān)管與維護(hù)的情況下，有效的使用說(shuō)明與注意事項(xiàng)也十分欠缺。這樣不僅導(dǎo)致了設(shè)施陳舊，無(wú)法對(duì)體育設(shè)施器材予以替換更新，還增加了維護(hù)成本，設(shè)施利用率較低且存在安全隱患。

三、審計(jì)視角下老年人公共體育設(shè)施監(jiān)管困境的紓解

面對(duì)我國(guó)老年人公共體育設(shè)施監(jiān)管方面的缺陷，在對(duì)設(shè)施監(jiān)管的過(guò)程中，應(yīng)該明確審計(jì)這一重要途徑，通過(guò)強(qiáng)化老年人公共體育的服務(wù)職能，構(gòu)建更加完善的老年人健身設(shè)施，保障老年人群體有效參與到體育文化活動(dòng)之中。［4］同時(shí)，還應(yīng)針對(duì)老年人公共體育設(shè)施科技含量低、安全性能差等基本狀況，強(qiáng)化設(shè)施投放均衡性監(jiān)管、注重設(shè)施投放補(bǔ)貼監(jiān)督、強(qiáng)化專項(xiàng)資金的來(lái)源與效益審計(jì)、依法審計(jì)并建章立制，借此推動(dòng)我國(guó)老年人公共體育設(shè)施建設(shè)進(jìn)入到持續(xù)快速發(fā)展的時(shí)期。

（一）強(qiáng)化設(shè)施投放均衡性監(jiān)管

為紓解老年人公共體育設(shè)施的監(jiān)管困境，需要對(duì)設(shè)施投放的合理性予以有效監(jiān)管，并將設(shè)施投放量審計(jì)視為重中之重。其中，針對(duì)當(dāng)前我國(guó)老年人公共體育設(shè)施數(shù)量不足和利用率較低的現(xiàn)實(shí)狀況，老年人公共體育設(shè)施建設(shè)布局和構(gòu)建公共體育服務(wù)體系應(yīng)該成為提升老年人健康水平、同步群眾體育的關(guān)鍵路徑。期間，要重點(diǎn)考察社區(qū)規(guī)模和實(shí)際占地面積，并進(jìn)一步明確老年人公共體育設(shè)施的投放數(shù)量。此外，要統(tǒng)計(jì)老年人口的數(shù)量，借此計(jì)算出人均比例，不僅有利于調(diào)整老年人公共體育設(shè)施的投放量，還能為設(shè)施投放量的均衡性提供有價(jià)值的參考。

（二）注重設(shè)施投放補(bǔ)貼監(jiān)督

老年人公共體育設(shè)施投放補(bǔ)貼作為按照國(guó)家政策要求，給予特定水平扶持的資金項(xiàng)目，目的在于消減地方政府經(jīng)濟(jì)壓力，并借此提升老年人公共體育設(shè)施的人均占有量。因此，在財(cái)務(wù)審計(jì)實(shí)踐中，需要對(duì)社區(qū)居民需求量加以明確，并對(duì)老年人公共體育設(shè)施的損毀率進(jìn)行調(diào)查。如果老年人對(duì)公共體育設(shè)施的需求量較高就應(yīng)該提升投放數(shù)量，投放數(shù)量越多表明公共體育設(shè)施要進(jìn)行更多數(shù)量的采購(gòu)，投放的補(bǔ)貼數(shù)量也就越大。借助對(duì)此類問(wèn)題的財(cái)務(wù)審計(jì)，可以為老年人公共體育設(shè)施投放補(bǔ)貼的合理分配提供參考，保證老年人公共體育設(shè)施投放補(bǔ)貼的監(jiān)管更加合理，并促進(jìn)我國(guó)公共體育事業(yè)全面進(jìn)步。

（三）強(qiáng)化專項(xiàng)資金的來(lái)源與效益審計(jì)

審計(jì)人員應(yīng)重點(diǎn)審查老年人公共體育設(shè)施建設(shè)資金是否足額到位，是否存在抽取專項(xiàng)資金的問(wèn)題；在資金使用的過(guò)程中是否具有合規(guī)性，是否出現(xiàn)資金滯留、轉(zhuǎn)移或侵占以及挪用建設(shè)的問(wèn)題；是否會(huì)將老年人公共體育設(shè)施專項(xiàng)資金擠占或者挪做他用，是否出現(xiàn)了實(shí)際投資額超過(guò)概算的情況。同時(shí)，要針對(duì)變更采購(gòu)規(guī)模和審批問(wèn)題加以關(guān)注，對(duì)那些未經(jīng)原審批單位批準(zhǔn)的概算之外的采購(gòu)問(wèn)題要堅(jiān)決予以制止。有效的審計(jì)監(jiān)督可為老年人公共體育設(shè)施建設(shè)當(dāng)好“建議員”。2017年下半年，山東省臨清市派出審計(jì)組對(duì)老年人公共體育設(shè)施改造項(xiàng)目展開(kāi)跟蹤審計(jì)。審計(jì)組在審計(jì)過(guò)程中分析涉及公共體育設(shè)施的電纜工程、路面工程等各工程施工要求及特點(diǎn)，建議建設(shè)主管部門統(tǒng)籌考慮，在提高各設(shè)施建設(shè)質(zhì)量和效果的同時(shí)，保證財(cái)政資金不浪費(fèi)一分錢，有效促進(jìn)了該市不斷完善老年人公共體育設(shè)施制度和程序，發(fā)揮了審計(jì)的監(jiān)督效果。

（四）依法審計(jì)并建章立制

審計(jì)人員應(yīng)審查參與老年人公共體育設(shè)施采購(gòu)的職能部門與項(xiàng)目單位是否依據(jù)國(guó)家相關(guān)規(guī)定搭建起了相對(duì)完善的內(nèi)部控制制度和有關(guān)管理制度，對(duì)其職責(zé)的明確性，責(zé)任落實(shí)的全面性進(jìn)行考查。例如，在風(fēng)險(xiǎn)分析測(cè)試中應(yīng)審查老年人公共體育設(shè)施監(jiān)管部門是否制定并落實(shí)了采購(gòu)項(xiàng)目的管理規(guī)劃。其中，采購(gòu)經(jīng)理責(zé)任制是成功開(kāi)展老年人公共體育設(shè)施管理的前提與保證，審計(jì)人員需重點(diǎn)對(duì)其進(jìn)行審查。通常情況下，老年人公共體育設(shè)施管理規(guī)劃大綱不但要涉及采購(gòu)管理的目標(biāo)、質(zhì)量和目標(biāo)規(guī)劃，還要對(duì)老年人公共體育設(shè)施采購(gòu)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行預(yù)測(cè)，防止老年人公共體育設(shè)施采購(gòu)計(jì)劃和實(shí)際人、料等的使用與供應(yīng)存在較大差異。

四、結(jié)語(yǔ)

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)對(duì)老年人公共體育設(shè)施的重視度不夠，其監(jiān)管工作也存在盲區(qū)和空白區(qū)。隨著老齡化社會(huì)的到來(lái)，老年人的特殊體育需求成為政府公共體育供給的重要內(nèi)容。通過(guò)審計(jì)手段可以就老年公共體育設(shè)施投放的均衡性、投放補(bǔ)貼、專項(xiàng)資金的來(lái)源與效益進(jìn)行監(jiān)管，從審計(jì)學(xué)的視角出發(fā)，對(duì)老年人公共體育設(shè)施監(jiān)管工作高度重視，使我國(guó)老年人公共體育設(shè)施建設(shè)得以保持可持續(xù)發(fā)展。

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作者:張高華 單位:牡丹江師范學(xué)院體育科學(xué)學(xué)院