鄉(xiāng)村振興下的鄉(xiāng)村治理路徑分析

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摘要：隨著我國城市化進程的不斷加快，農村社會的問題日益突出。在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化轉型的新時期，鄉(xiāng)村社會治理也面臨著從傳統(tǒng)村組管理向現(xiàn)代社區(qū)治理的轉變。當前我國鄉(xiāng)村治理主要面臨兩大困境：內部治理主體的缺失和治理體制的落后性。“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”的提出為鄉(xiāng)村治理轉型提供了有利契機，鄉(xiāng)村應該緊緊抓住優(yōu)質社會資源輸入不斷增加的優(yōu)勢，通過激發(fā)鄉(xiāng)村社會內生力量，創(chuàng)新治理的體制機制，增強基層組織治理權威等途徑來提升鄉(xiāng)村治理的有效性，推動鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)代化轉型。

關鍵詞：鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略；社會轉型；鄉(xiāng)村治理；主體性缺失；治理體制

改革開放以來，工業(yè)化、城市化的迅速發(fā)展帶來了社會環(huán)境的劇烈變遷，尤其是從2011年開始，我國城市常住人口數(shù)量首次超過農村，中國社會結構發(fā)生了根本性的變化。黨的十八屆三中全會提出了推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要議題，鄉(xiāng)村治理作為國家治理體系的重要組成部分日益受到重視。然而，伴隨著農村人口的大量流失，鄉(xiāng)村社會環(huán)境、農民的思想價值觀念、行為方式、家戶制結構都發(fā)生了顯著變化，農村進入社會矛盾問題爆發(fā)期，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村管理體制越來越難以滿足維護社會有序建設的需要，因而改進和完善鄉(xiāng)村治理狀況成為新時期黨和國家工作的重要內容。

一、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出及其對鄉(xiāng)村治理的價值探討

為了應對鄉(xiāng)村社會發(fā)展出現(xiàn)的各種問題，扭轉農村持續(xù)衰落的局勢，解決好農業(yè)農村農民問題，黨的“”正式提出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，不僅凸顯了“三農”問題在整個國家和社會發(fā)展中的重要地位，而且為鄉(xiāng)村未來的發(fā)展勾勒了藍圖，具有重要的現(xiàn)實意義。

（一）鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是國家層面對鄉(xiāng)村治理困境的一種真實回應20世紀80年代，家庭聯(lián)產承包責任制實施以后，廉價而充足的勞動力資源成為我國快速實現(xiàn)工業(yè)化、城市化的巨大推動力。然而，隨著人口、資金單向流出規(guī)模的不斷增大，鄉(xiāng)村社會開始出現(xiàn)種種不適應，進入了矛盾多發(fā)期，空心化、原子化、老齡化問題日益凸顯，農村社會活力趨于枯竭，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會管理模式越來越難以滿足社會有序治理的需要。黨的“”順應農村社會發(fā)展的現(xiàn)實需要，提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，指出要按照“治理有效”的要求加快推進農業(yè)農村現(xiàn)代化，旨在基于現(xiàn)有的鄉(xiāng)村社會管理體系，通過治理創(chuàng)新的方式，積極直面并尋求能夠有效解決現(xiàn)今鄉(xiāng)村社會治理問題的途徑，激發(fā)鄉(xiāng)村治理主體的內在活力，實現(xiàn)治理體系和治理能力的轉型升級。

（二）鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略是對鄉(xiāng)村治理重要性的一種全新界定和認可截止2016年底，中國尚有5億多人口生活在鄉(xiāng)村，約占全國人口的42.65%。鄉(xiāng)村治理在國家治理中依然具有舉足輕重的地位，國家穩(wěn)定和發(fā)展的后勁也在鄉(xiāng)村。然而，由于過去對城市治理的過度倚重，鄉(xiāng)村治理在國家治理體系中長期被邊緣化，造成了治理體制機制嚴重滯后于農村社會演進的現(xiàn)狀。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出就是要解決城鄉(xiāng)之間不平衡、不充分發(fā)展的問題，補齊農村各方面的短板，社會治理的短板是其中最為重要的環(huán)節(jié)之一。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出是對“三農”價值的再發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)村治理體系構建再次回到國家治理體系現(xiàn)代化的核心位置，這不僅是對鄉(xiāng)村社會治理在國家治理體系中的重新定位，也是對鄉(xiāng)村社會價值的重新審視和認可。

（三）鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為鄉(xiāng)村治理體系的完善指明了方向黨的“”報告提出了“治理有效”的總要求，健全自治、法治、德治相結合的鄉(xiāng)村治理體系，明確了未來農村社會治理改進的三個主要方面：一是持續(xù)推進村民自治制度建設，加強農村組織建設，包括基層黨組織、村民自治組織、集體經濟組織以及其它各種村民自組織，創(chuàng)新村民自治形式，充分保障人民參與“四個民主”的權利。二是加強農村法治建設，完善涉及農業(yè)、農村和農民的相關法律規(guī)范，用法律規(guī)范各主體行為，最大限度的實現(xiàn)和維護廣大村民的合法權益。三是國家和社會治理需要法律和道德共同發(fā)揮作用［1］，要充分挖掘鄉(xiāng)村文化價值，利用村規(guī)民約、德孝文化等鄉(xiāng)村社會內生資源，推動和提高村民自我管理的效率和質量。

（四）鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略為鄉(xiāng)村治理改進創(chuàng)造了良好的環(huán)境基礎隨著城鄉(xiāng)“二元分化”趨勢的不斷增強，城市“虹吸效應”給農村社會治理帶來了一系列難題，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，農村社會治理完善將會迎來重要契機。一是國家對農村的資源輸入呈現(xiàn)不斷擴大趨勢，包括基礎公共服務設施投入、基本公共服務內容擴展、高素質人才支持力度等持續(xù)增加；二是在城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系指導下，城鄉(xiāng)一體化發(fā)展速度有望加快，這將有助于縮小城鄉(xiāng)差距，加快彌補農村社會發(fā)展的短板，化解城鄉(xiāng)二元分化矛盾，為農村社會治理的完善提供良好的內外環(huán)境。三是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提出的鞏固和完善農村基本經營制度，深化農村土地制度、集體產權制度改革等措施，必將為鄉(xiāng)村治理完善營造良好的制度環(huán)境。

二、當前我國鄉(xiāng)村治理面臨的兩大困局

市場經濟的發(fā)展不僅造成了大量農村人口向城市流動，而且加深了城鄉(xiāng)二元分化矛盾，城鄉(xiāng)間隱藏的社會問題持續(xù)積累，成為國家穩(wěn)定與社會和諧的不安定因素，鄉(xiāng)村治理面臨著現(xiàn)代化轉型的重要問題。與西方發(fā)達國家近來興起的社區(qū)復興運動不同，中國鄉(xiāng)村治理轉型面臨著更為復雜的環(huán)境和艱巨的任務。但從鄉(xiāng)村自身的角度來看，當前鄉(xiāng)村治理主要面臨內部治理主體缺失和治理體制落后兩大困境。

（一）內部治理主體的缺失農村社會治理主體由鄉(xiāng)村內部主體和外部主體兩部分構成，外部治理主體包括來自國家正式權力體制內的行政單元，內部治理主體包括鄉(xiāng)村精英和普通大眾。鄉(xiāng)村治理變革需要內外合力推動，兩者缺一不可，后者在治理的效率和長期性上可能承擔更為重要的角色?，F(xiàn)如今鄉(xiāng)村治理變革更多的表現(xiàn)在外部治理主體不斷通過國家和社會資源的輸入來推動農村社會治理有效性的提升，但鄉(xiāng)村內部主體力量沒有被有效調動起來。外力的強勢介入沒有帶動鄉(xiāng)村自身力量的增強，鄉(xiāng)村內部治理主體普遍呈現(xiàn)出消極應對和被動接受的姿態(tài)，導致進村資源得不到高效整合。因此鄉(xiāng)村治理的主體性缺失主要表現(xiàn)在內部治理主體的缺位：一是內部治理主體的整體性缺失，即鄉(xiāng)村精英與普通大眾治理角色的共同缺失。造成鄉(xiāng)村治理主體整體性缺失的原因有兩個：首先，組織領導層面的認識偏差。鄉(xiāng)村治理變革的目標是通過治理創(chuàng)新的方式，提升農村社會治理的有效性。然而，很多村干部乃至鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級工作人員對于鄉(xiāng)村治理的內涵、改進的具體方向和功能定位缺少清晰的認識。在具體工作中的表現(xiàn)是為了迎合鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新的總體要求，往往做一些形式化、表面性的工作，存在目標定位不準、工作缺乏動力和能力素質不足的問題。毫無疑問，在這種情況下所采取的治理創(chuàng)新行動不僅具有盲目性和被動性，而且十分低效，無法調動廣大村民主體的積極性和主動性。其次，農村人口結構的失衡。青壯年、男性人口數(shù)量的大規(guī)模減少是鄉(xiāng)村內部治理主體角色缺失的重要原因。當下農民的生計模式是以家庭代際分工為基礎的“半工半耕”模式［2］，這在保持家庭收入來源多樣化的同時，也導致了農村社會青壯年及高素質人才的大規(guī)模單向流出，留守兒童、留守老人和留守婦女成為農村社會人口結構的主體成分，鄉(xiāng)村治理主體結構面臨整體失衡的困境，社會治理后備力量不足問題明顯。二是普通村民的主體性缺失。在日益開放與流動的農村社會中，社會的分化程度不斷增加，傳統(tǒng)穩(wěn)定而單一的鄉(xiāng)村利益空間被分割，利益訴求碎片化、原子化程度加深，這不僅瓦解了傳統(tǒng)社會秩序在鄉(xiāng)村社會治理中的權威力量，而且也大大降低了正式和非正式權威在廣大農民中的聚合力和代表性，村兩委與普通農民之間的親密關系漸行漸遠。農村社會分化特征要求鄉(xiāng)村治理體系能夠更多吸納來自不同村民群體的聲音和意見。但現(xiàn)行的農村社會管理體系具有很強的封閉性，分化的農民群體既缺乏利益表達渠道，也缺乏參與社會治理的通暢途徑，普通村民在鄉(xiāng)村社會治理體系中普遍存在集體失語的現(xiàn)象。另一方面，由于村民整體民主精神發(fā)育不完全，地方性知識影響深遠，容易忠于自己固有的行為習慣，對新事物的接受需要時間［3］，因此，他們在農村社會治理中更多的扮演著從屬者和被動接受者的角色，由此帶來了鄉(xiāng)村治理中普通大眾的主體性缺失問題。

（二）落后的鄉(xiāng)村治理體制實現(xiàn)傳統(tǒng)鄉(xiāng)村管理模式向現(xiàn)代治理模式的轉變是當前鄉(xiāng)村治理變革的主要目標。就目前而言，落后的治理體制已成為鄉(xiāng)村治理變革必須面對的一大難題，集中體現(xiàn)在兩個方面：第一，自治組織治理能力弱化。最突出的表現(xiàn)是村干部影響力、村級組織資源支配能力和凝聚能力明顯減弱。時期，按照“三級所有，隊為基礎”的原則，國家實現(xiàn)了對鄉(xiāng)村政治、經濟、文化的全面管理，鄉(xiāng)村社會的均質化程度較高。公社體制瓦解后，確立了“鄉(xiāng)政村治”體制，以行政村為基本單元實行村民自治，由公社轉變而來的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，依法對基層群眾自治組織行使指導權。然而，由于公社體制的慣性，村民自治組織通常作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)的一只腳來完成下派任務。2006年國家正式取消農業(yè)稅，這在減輕農民壓力釋放農業(yè)活力的同時，也削弱了自治組織的資源支配能力。由此，村民自治組織既喪失了利益制衡的強制力和威信，又失去了經濟上的保障，鄉(xiāng)村治理的公共權力弱化趨勢十分明顯。此外，隨著社會主義市場經濟的發(fā)展，農村社會結構發(fā)生了深刻變革，同質性元素逐漸喪失［4］，經濟理性成為支配鄉(xiāng)村活動的行動邏輯，鄉(xiāng)村公共空間和公共精神在日趨多元化的同時也在不斷彌散，鄉(xiāng)土社會的文化價值體系和社會網絡逐漸退化，傳統(tǒng)社會權威秩序在內外環(huán)境的雙重影響下持續(xù)瓦解。村民自治組織逐漸喪失了基礎的物質保障和權威性資源，治理的虛化特征不斷增強。第二，自治組織建設的滯后性。一是自治組織隊伍建設問題。鄉(xiāng)村流動人口大規(guī)模增加不僅帶來了“三留守”和空心化問題，增加了農村社會治理的難度，同時也使鄉(xiāng)村社會喪失了持續(xù)發(fā)展的活力，自治組織成員能力素質欠缺、后備力量不足問題日益突出，難以承擔起鄉(xiāng)村治理變革的重任；二是基層組織結構不完善。近年來，鄉(xiāng)村居民利益訴求分化趨勢不斷加快，但鄉(xiāng)村基層組織卻沒能及時建立有效的利益整合與協(xié)調機制，鄉(xiāng)村社會內部利益失衡現(xiàn)象普遍，引發(fā)了不少鄉(xiāng)村治理問題，例如由拆遷等土地利益糾紛引發(fā)的社會矛盾。鄉(xiāng)村內部利益分化加劇與制衡失敗已成為農村社會治理面臨的突出問題。因此，鄉(xiāng)村治理改進既需要組織結構及治理方式的轉化升級，也需要治理主體的擴充、提升，尤其是村民自治組織主要成員能力迫切需要提高。村民自治組織建設的滯后性反映了鄉(xiāng)村治理體系無法及時滿足和回應廣大村民真實需求的社會現(xiàn)實，這也是當前鄉(xiāng)村治理變革迫切需要解決的深層次問題。

三、破解鄉(xiāng)村治理困局的路徑選擇

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出是國家對當前快速城鎮(zhèn)化過程中鄉(xiāng)村衰敗現(xiàn)象與鄉(xiāng)村傳統(tǒng)發(fā)展模式的反思，旨在通過鄉(xiāng)村重構激發(fā)農村發(fā)展的新活力，實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會各方面的可持續(xù)發(fā)展，這必將是一項系統(tǒng)化工程，需要內外合力推進。具體而言，應重點從以下三個方面加以改進：

（一）充分活化鄉(xiāng)村社會資源，激發(fā)治理內生動力鄉(xiāng)村治理的完善根在農村，破解之道也在農村。很顯然，這需要從鄉(xiāng)村本身尋找問題并發(fā)掘鄉(xiāng)土資源和力量來化解現(xiàn)實治理困境，逐步增強農村社會治理的內生性動力是提升鄉(xiāng)村治理水平的首要路徑。一方面，應充分挖掘鄉(xiāng)土文化價值，重構現(xiàn)代農村社會價值體系。社會核心價值是一種軟力量，對于凝聚人心、維持公共秩序起著重要的作用。千百年的小農經濟生活既孕育了狹隘的小農思想，也孕育了相互合作、睦鄰友善、講求“和為貴”的“大農”思想，農業(yè)文化有助于增加對社區(qū)的認同和凝聚力［5］，我們要在鄉(xiāng)村治理中挖掘并發(fā)揚傳統(tǒng)文化中有利于現(xiàn)代農村社會治理的部分，注重從鄉(xiāng)村文化實踐中努力深挖鄉(xiāng)土文化的價值與內涵，增強鄉(xiāng)村文化自覺與自信，并在此基礎之上推動農村傳統(tǒng)文化的揚棄與創(chuàng)新，將其運用到鄉(xiāng)村治理的具體實踐中。另一方面，鄉(xiāng)村治理變革應以村民需求為導向，積極拓寬村民參與鄉(xiāng)村治理的渠道，增強村民主體性作用。通過創(chuàng)新群眾參與機制、培育多樣化村民組織等方式來明確治理改進的目標，凝聚村民意愿，促進公共利益的長足增長。

（二）創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理的體制機制，強化制度保障首先，鄉(xiāng)村治理體制創(chuàng)新必須走協(xié)同治理之路。政府要加大對社會組織的扶持力度，在規(guī)范指導和引導的基礎上，積極為社會組織參與鄉(xiāng)村治理搭建平臺，創(chuàng)造有利條件。注重基層組織結構創(chuàng)新，積極將鄉(xiāng)村文化精英、經濟精英、駐村企業(yè)等吸納進基層組織結構之中，提高自治組織的利益協(xié)調能力。此外，還要不斷創(chuàng)新鄉(xiāng)村公共服務供給機制，打破政府單一提供公共服務供給的狀況，通過加強政府、市場和第三部門之間的合作來實現(xiàn)不同組織的功能耦合，提高村民公共服務滿意度。其次，鄉(xiāng)村治理體制創(chuàng)新必須注重城鄉(xiāng)融合。一是打破制度藩籬，以戶籍制度為代表的城鄉(xiāng)二元化制度框架越來越成為阻礙社會治理體制變革的重要因素，國家治理的現(xiàn)代化轉型要求必須不斷破除制度壁壘，為城鄉(xiāng)各種治理要素的相互融合和自由發(fā)展清除障礙。二是加強法治建設，在法律上賦予城鄉(xiāng)社區(qū)同等的法律地位，逐漸補齊鄉(xiāng)村治理的各項短板，包括公共服務、財政保障等多個方面。其三，充分利用互聯(lián)網技術推動“三社”（城市社區(qū)、農村社區(qū)和虛擬社區(qū)）融合治理，逐漸縮小城鄉(xiāng)社會治理的二元分化差距。

（三）重視基層干部隊伍建設，增強基層組織治理權威首先，加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權建設，強化法治權威，提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的治理能力。其一，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要依法積極承擔起監(jiān)督和指導的權責，在面對鄉(xiāng)村基層組織難以消化的治理問題時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要做好角色彌補，依法、公正地處理矛盾糾紛，為村民自治組織提供強有力的后盾。其二，不斷完善鄉(xiāng)村法治建設，增強法律的權威。法是一切社會活動必須遵守的規(guī)則，在熟人化社會關系中，法既是維護鄉(xiāng)村治理秩序的根本保證，也是重樹和增強基層組織權威的必要手段。對于基層干部藐視、違反法律的行為，必須采取果斷、高壓的打擊手段，維護基層組織的合法性權威。其次，加強村兩委成員隊伍建設，重塑基層組織治理權威。一要著重加強基層黨組織建設。提高村黨組織在鄉(xiāng)村治理中的核心領導能力，進一步推動村黨組織成員隊伍知識化、年輕化和專業(yè)化，積極吸引有威望、有能力、群眾信任的優(yōu)秀鄉(xiāng)村精英入黨，激發(fā)黨組織活力，同時也要做好黨員教育工作，可以通過教育培訓、跨支部交流等方式不斷提升黨組織成員的能力素質。二要強化村民自治組織干部隊伍建設。鼓勵和支持返鄉(xiāng)大學生、經濟能人、退休干部等參與鄉(xiāng)村治理，強化人才儲備，培養(yǎng)新鄉(xiāng)賢。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，還必須高度重視村民群體組織化水平的提高，強化村民對自治組織的制衡能力。

參考文獻

［1］張曉山.實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的幾個抓手［J］.人民論壇，2017（33）：72-74.

［2］賀雪峰.鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化：村莊與體制［J］.求索，2017（10）：4-10.

［3］吳曉林，郝麗娜.“社區(qū)復興運動”以來國外社區(qū)治理研究的理論考察［J］.政治學研究，2015（01）：47-58.

［5］朱啟臻.村落價值與鄉(xiāng)村治理關系的探討［J］.國家行政學院學報，2018（03）：32-39.

作者：張雷 唐京華 單位：東北大學文法學院