鄉(xiāng)村振興下的農(nóng)村基層治理困境與路徑

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[摘要]在報(bào)告中提出鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，其中治理有效是基礎(chǔ)?，F(xiàn)階段農(nóng)村基層治理中面臨著公共物品和服務(wù)供給不足、“弱官”與“刁民”間關(guān)系沖突、村民自治機(jī)制不完善、鄉(xiāng)村勞動(dòng)力不足等困境，由此，便需要政府完善農(nóng)村公共物品和服務(wù)供給機(jī)制、重塑官民關(guān)系、實(shí)現(xiàn)基層黨組織與村民自治組織功能上相互耦合、培育本土化人才。

[關(guān)鍵詞]鄉(xiāng)村振興；基層治理；困境；路徑

黨的提出鄉(xiāng)村振興找略，并以產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕為總要求，以期在政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)、生態(tài)文明和黨的建設(shè)方面取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，治理有效是基礎(chǔ)。隨著農(nóng)村“稅費(fèi)時(shí)代”的結(jié)束，農(nóng)村基層治理呈現(xiàn)出新變化，衍生出一系列的問題。新世紀(jì)以來，國家實(shí)施了一系列的惠農(nóng)政策，在解決“三農(nóng)”問題方面取得了巨大的進(jìn)步，大部分農(nóng)村擺脫了“貧窮”“落后”的代名詞，呈現(xiàn)出一番欣欣向榮的景象。然而，長(zhǎng)久以來的“鄉(xiāng)政村治”格局形塑出農(nóng)村中各種張力關(guān)系與治理困境。有效提高農(nóng)村基層治理水平，是新時(shí)代條件下解決“三農(nóng)”問題的關(guān)鍵，也是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略得以實(shí)施的重要條件。

1鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略與農(nóng)村基層治理的內(nèi)在聯(lián)系

1.1提升農(nóng)村治理水平是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的題中之義

實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，治理有效是基礎(chǔ)，必須把夯實(shí)基層基礎(chǔ)作為固本之策，構(gòu)建農(nóng)村治理新體系。實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的根本目的是進(jìn)一步解放和發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)力，讓農(nóng)村“活起來”，解決“三農(nóng)”問題，以促進(jìn)農(nóng)村進(jìn)一步發(fā)展，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。在實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略過程中，基層發(fā)揮著核心和關(guān)鍵性作用。如何創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理模式，破解鄉(xiāng)村治理難題，是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要內(nèi)容之一。當(dāng)下的鄉(xiāng)村治理模式是以基層鄉(xiāng)政府為主體形構(gòu)起來的制度，治理水平的低下會(huì)導(dǎo)致實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略內(nèi)生動(dòng)力不足。因而，提升農(nóng)村的基層治理水平，是鄉(xiāng)村振興各項(xiàng)工作穩(wěn)步推進(jìn)的前提和基礎(chǔ)。

1.2鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略倒逼農(nóng)村基層治理優(yōu)化升級(jí)

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略作為“三農(nóng)”工作的重要抓手，旨在著力解決困擾農(nóng)村的根本性問題。基層組織是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要載體，能夠集結(jié)各方力量，融匯各方資源，召集農(nóng)民廣泛參與到鄉(xiāng)村振興建設(shè)進(jìn)程中來?！班l(xiāng)政村治”是中國特色的農(nóng)村政治模式，在帶來廣泛好處的同時(shí)，也存在巨大的問題。在實(shí)踐中，鄉(xiāng)村戰(zhàn)略的實(shí)施要依靠一個(gè)百姓靠得住的基層政府，而不是一個(gè)“無為”“低效”“利己”的政府，基層治理體系的突出問題必然導(dǎo)致戰(zhàn)略實(shí)施過程矛盾重重。逐一打破治理過程中的困境，厘清鄉(xiāng)村治理中多方關(guān)系，統(tǒng)籌好鄉(xiāng)村利益，是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略得以良好實(shí)行的必要條件。因而，鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實(shí)施能夠倒逼我國農(nóng)村基層治理轉(zhuǎn)型升級(jí)，使得基層真正為農(nóng)民服務(wù)、為農(nóng)村服務(wù)。

2鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)村基層治理的困境

2.1農(nóng)村公共物品和服務(wù)供給不足

由于公共物品和服務(wù)的公共性、非競(jìng)爭(zhēng)性、非排他性，決定了其不能由市場(chǎng)提供，需要政府進(jìn)行提供。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略指出，基層政府應(yīng)完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)，把基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)重點(diǎn)放在農(nóng)村。隨著“稅費(fèi)時(shí)代”的終結(jié)，農(nóng)村基層政府出現(xiàn)大規(guī)模的財(cái)政赤字，財(cái)政壓力大，同時(shí)，中央劃撥給地方的資金有限，基層政府把有限的資金用于振興農(nóng)村產(chǎn)業(yè)，以實(shí)現(xiàn)“產(chǎn)業(yè)興村”，繼而帶動(dòng)農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，對(duì)民生領(lǐng)域的關(guān)注相對(duì)不足；在醫(yī)療保健方面，各鄉(xiāng)村的衛(wèi)生站、衛(wèi)生所出現(xiàn)了醫(yī)療物資不齊全、護(hù)理人員缺乏、衛(wèi)生保障不到位等問題；教育上，鄉(xiāng)村教育質(zhì)量不高、學(xué)生上學(xué)路程遠(yuǎn)、師資隊(duì)伍短缺、軟件設(shè)施跟不上等問題亟待解決。農(nóng)村公共物品和服務(wù)的供給不足，跟不上農(nóng)民日益增長(zhǎng)的美好生活需要，是基層治理中突出問題。

2.2“弱官”與“刁民”間矛盾突出

長(zhǎng)久以來，人們對(duì)于“當(dāng)官的”都有一種油然而生的尊敬感，但這種現(xiàn)象隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的日益發(fā)展，在鄉(xiāng)村已經(jīng)不復(fù)存在了。一方面，在村級(jí)治理中，由于壓力型體制的存在，基層政府官員早已不堪重負(fù)，疲于應(yīng)付上級(jí)的通知和檢查，官員責(zé)任追究機(jī)制滋生了官員“不作為”的心理；其次，基層官員隊(duì)伍亟待建設(shè)，鄉(xiāng)村治理中專業(yè)化人才比較少，干部不了解農(nóng)村實(shí)際情況，基層政府出現(xiàn)“弱官”。另一方面，村民通過各種不配合、纏鬧、上訪的方式給干部造成極大的困擾，村民深知講理講不過干部，利用其“弱者的武器”與政府進(jìn)行討價(jià)還價(jià)，以獲取屬于自己的利益。這一點(diǎn)在國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略下表現(xiàn)的極其明顯。國家為振興鄉(xiāng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，加大對(duì)鄉(xiāng)村的財(cái)政傾斜力度，直接向鄉(xiāng)村分配資源，村民們往往為了爭(zhēng)取這些資源而與政府進(jìn)行博弈?！叭豕佟迸c“刁民”的存在，無疑是基層治理中的一大難題。

2.3村民自治機(jī)制尚待完善

1998年，全國人大常委會(huì)修訂《中華人民共和國村民委員會(huì)組織法》，指出“村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”?！班l(xiāng)政村治”的治理格局由此形成。這一政策的頒布是國家順應(yīng)世界民主潮流做出的決策，同時(shí)也進(jìn)一步減輕基層政府的壓力。然而，在基層治理中，村民自治卻面臨著較大的抵牾與約束?；鶎诱男姓?quán)干預(yù)過大，把村委會(huì)當(dāng)作是政府的執(zhí)行機(jī)關(guān)，通過對(duì)村委會(huì)的財(cái)政進(jìn)行控制、干預(yù)村委會(huì)選舉過程等手段想要控制村委會(huì)，村委會(huì)實(shí)際形同虛設(shè)，村民自治組織作用發(fā)揮有限。另一方面，受知識(shí)結(jié)構(gòu)影響，農(nóng)民參與村莊事務(wù)的主動(dòng)性不高，只要不涉及到自己利益的問題，即抱著無謂的態(tài)度對(duì)待，這導(dǎo)致村民自治中內(nèi)生動(dòng)力不足。

2.4鄉(xiāng)村勞動(dòng)力流失嚴(yán)重，基層民主缺乏活力

隨著城市化步伐的加快，近些年來，許多農(nóng)民都選擇遷入城市，農(nóng)村“空巢化”現(xiàn)象比較明顯。外遷主要由兩類群體，一是大學(xué)生群體，大學(xué)生考上大學(xué)之后不愿意繼續(xù)留在農(nóng)村，在城市追求更好的發(fā)展機(jī)會(huì)；二是外出務(wù)工人員，這類人員普遍家庭負(fù)擔(dān)比較大，而留在農(nóng)村種地的收入微乎其微，不能夠支撐起一個(gè)家庭，當(dāng)獲得更高的收入之后便留在當(dāng)?shù)乩^續(xù)發(fā)展。由此，農(nóng)村剩下了三類人員，一是老年人，二是留守兒童，三是病人或殘疾人，由于他們身體條件、文化程度有限，無法直接和有效參與到基層民主中來，使得基層民主機(jī)制難以有效運(yùn)轉(zhuǎn)。

3提高農(nóng)村治理水平的路徑選擇

3.1完善農(nóng)村公共物品和服務(wù)供給機(jī)制

公共物品和服務(wù)在農(nóng)村供給不足的最主要原因是資金的缺乏，因此，國家應(yīng)當(dāng)加大財(cái)政傾斜力度，開展地區(qū)對(duì)口幫扶。此外，整合多元主體進(jìn)行協(xié)同治理是破解難題的關(guān)鍵，應(yīng)發(fā)揮政府、非政府組織、合作社的作用，明確各主體治理范圍和邊界，強(qiáng)化村莊中各村民組織的作用，著力解決公共物品和服務(wù)供給總量不足、效率低下、分布不平衡問題。優(yōu)先發(fā)展教育事業(yè)，提高農(nóng)村教育質(zhì)量，適當(dāng)提高鄉(xiāng)村教師工資水平，吸引優(yōu)秀教師到農(nóng)村工作，合理安排學(xué)校選址問題，解決學(xué)生上學(xué)路程長(zhǎng)、耗時(shí)多的難題，有條件的地區(qū)可以實(shí)行校車接送；在醫(yī)療方面，完善鄉(xiāng)村醫(yī)療體制建設(shè)，加強(qiáng)鄉(xiāng)村醫(yī)療隊(duì)伍建設(shè)，提高鄉(xiāng)村醫(yī)療水平，完善相關(guān)醫(yī)療設(shè)施建設(shè)；在文化方面，加強(qiáng)文化站、農(nóng)家書屋建設(shè)，做好宣傳教育工作。

3.2重塑官民關(guān)系

對(duì)于官民關(guān)系，諸多學(xué)者從不同的角度提出來相應(yīng)的措施。一方面，從國家的角度講，應(yīng)著力培養(yǎng)一批有能力、有素質(zhì)的村官，建設(shè)一批職業(yè)化村官隊(duì)伍，理論與實(shí)踐相結(jié)合，樹立“全心全意為人民服務(wù)”的思想理念，并建立健全相應(yīng)的選拔、培養(yǎng)、任用、激勵(lì)、考評(píng)、監(jiān)督機(jī)制，以應(yīng)對(duì)鄉(xiāng)村生活中層出不窮的問題與矛盾；完善基層干部激勵(lì)機(jī)制，適當(dāng)提高基層干部工資待遇，將基層干部納入社會(huì)保險(xiǎn)范圍內(nèi)；健全考核評(píng)價(jià)體系，考核主體多元化，考核內(nèi)容全面，考核方式規(guī)范化，考核指標(biāo)具體化，考核結(jié)果公開化，引入村民評(píng)價(jià)；另一方面，從農(nóng)民的角度講，積極引導(dǎo)農(nóng)民參與政治生活當(dāng)中來，通過廣播、展覽板、報(bào)紙、書刊等媒介宣傳國家大政方針、法律知識(shí)，發(fā)揮“隨風(fēng)入夜，潤(rùn)物無聲”的宣傳作用，提高農(nóng)民文化素質(zhì)。

3.3實(shí)現(xiàn)基層黨組織與村民自治組織功能上相互耦合

實(shí)現(xiàn)基層治理的突破性進(jìn)展，基層黨組織應(yīng)發(fā)揮著核心作用。作為中國共產(chǎn)黨最基層的黨委會(huì)，農(nóng)村基層黨組織應(yīng)當(dāng)發(fā)揮思想引領(lǐng)作用。其一是要加強(qiáng)黨員的培養(yǎng)，加快建設(shè)一支“為人民服務(wù)”的黨員隊(duì)伍，切實(shí)解決農(nóng)民的難題，杜絕腐敗問題，以維護(hù)人民群眾的根本利益，滿足人民群眾的生活需求；其二應(yīng)當(dāng)開展形式多樣的黨員服務(wù)活動(dòng)，替人民分憂解難；同時(shí)，還應(yīng)進(jìn)一步發(fā)揮村民自治組織的作用，提高村民的積極性和主動(dòng)性，引導(dǎo)農(nóng)民有序參與到政治生活中來?；鶎狱h組織發(fā)揮政治引領(lǐng)作用，村民自治組織在治理中發(fā)揮主體作用，實(shí)現(xiàn)二者在功能上的相互耦合。

3.4培育本土化人才，引進(jìn)優(yōu)質(zhì)勞動(dòng)力

由于農(nóng)村勞動(dòng)力比較少，而人是一切問題的中心問題。勞動(dòng)力的缺乏只能通過“內(nèi)生”“外引”兩種路徑有效解決，由此，便需要為鄉(xiāng)村營(yíng)造一個(gè)良好的環(huán)境。一是實(shí)現(xiàn)“產(chǎn)業(yè)興村”，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)，挖掘農(nóng)村特色產(chǎn)業(yè)，著力發(fā)展第二、第三產(chǎn)業(yè)，提供更多的就業(yè)崗位，合理提高工資待遇，這是引進(jìn)勞動(dòng)力最有效的途徑。二是要營(yíng)造良好的生態(tài)環(huán)境，徹底整治環(huán)境污染問題，推進(jìn)農(nóng)村環(huán)境綜合治理和生態(tài)文明建設(shè)，尤其注重農(nóng)村垃圾隨意傾倒的現(xiàn)象，改善人居生態(tài)環(huán)境。三是要加強(qiáng)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，修建主干公路，以此為依托完善農(nóng)村物流體系建設(shè)；保障水、電、網(wǎng)絡(luò)供應(yīng)，為村民生活提供更多便利；四是要加強(qiáng)制度保障，制定人才引進(jìn)政策，支持大學(xué)生下鄉(xiāng)，鼓勵(lì)本地人返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，引進(jìn)技術(shù)人員，為農(nóng)村發(fā)展提供智力支持。

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作者：白敏 單位：西華師范大學(xué)