完善成品油消費稅政策探思

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摘要:成品油消費稅政策及監(jiān)管一直受各方關(guān)注。在分析成品油消費稅征管中征稅范圍、征收環(huán)節(jié)、政府監(jiān)管等方面存在問題的基礎(chǔ)上，針對性地提出完善相關(guān)稅收政策和監(jiān)管的建議，以期真正發(fā)揮成品油消費稅引導(dǎo)消費方向、加強環(huán)境保護、增加財政收入，促進成品油市場公平競爭、煉油行業(yè)健康發(fā)展的目的。

關(guān)鍵詞:成品油;消費稅;稅收政策

0引言

作為消費稅的一個重要稅目，我國成品油消費稅自1994年開征以來，歷經(jīng)多次調(diào)整，基本可以分為3個重要階段:開征與擴圍(1994—2008年)、價稅費聯(lián)動(2009—2014年)、稅率大幅提升(2014年至今)。2014年年底—2015年年初，財政部、國家稅務(wù)總局3個月內(nèi)下發(fā)2份有關(guān)提高成品油消費稅的文件。根據(jù)文件，2015年1月13日起，汽油、石腦油、潤滑油和溶劑油的消費稅增加到1.52元/升，柴油、燃料油和航空煤油的消費稅增加到1.2元/升(航空煤油暫緩征收)，兩大類成品油消費稅單位稅額分別提高了52%和50%。隨著成品油消費稅稅負(fù)的增加，石油化工行業(yè)發(fā)展和市場環(huán)境的變化，成品油消費稅的稅務(wù)風(fēng)險敞口增大，成品油市場的正常經(jīng)營秩序和消費稅征管受到了一定的影響。為了加大成品油消費稅征收力度，2018年1月2日，國家稅務(wù)總局下發(fā)了2018年第1號公告，要求成品油發(fā)票必須通過增值稅發(fā)票新系統(tǒng)中的成品油發(fā)票模塊開具，并且每種油品的發(fā)票開具量不能超過采購取得發(fā)票和海關(guān)完稅憑證列明的相應(yīng)油品的總數(shù)量。為了堵住進口環(huán)節(jié)的漏洞，2021年5月12日，財政部、海關(guān)總署、國家稅務(wù)總局聯(lián)合下發(fā)2021年第19號公告，要求對歸入稅則號列27075000，且200℃以下時蒸餾出的芳烴以體積計小于95%的進口產(chǎn)品和歸入稅則號列27079990、27101299的進口產(chǎn)品視同石腦油按1.52元/升征收進口環(huán)節(jié)消費稅;對歸入稅則號列27150000，且440℃以下時蒸餾出的礦物油以體積計大于5%的進口產(chǎn)品，視同燃料油按1.2元/升收進口環(huán)節(jié)消費稅。這些稅則號列主要是混合芳烴、輕循環(huán)油、稀釋瀝青等含有較多芳烴或瀝青成分的產(chǎn)品。這些產(chǎn)品可以通過進一步加工生產(chǎn)為燃油產(chǎn)品并流向非法經(jīng)營渠道。成品油消費稅的征管政策一直在不斷完善，但仍爆出涉稅金額巨大的偷逃成品油消費稅的案件。如何調(diào)整成品油消費稅政策并強化監(jiān)管，一直是業(yè)內(nèi)討論的問題。國家“十四五”規(guī)劃中明確提出消費稅征收范圍和稅率需要調(diào)整和優(yōu)化，并將征收環(huán)節(jié)后移同，穩(wěn)定下劃地方。這為成品油消費稅政策的進一步優(yōu)化指明了方向。

1成品油消費稅征管中存在的主要問題

征收成品油消費稅的主要目的是引導(dǎo)消費方向，減少對原油這種不可再生資源的消耗;加強環(huán)境保護，減少碳排放，助力我國實現(xiàn)2030年“碳達峰”與2060年“碳中和”目標(biāo);增加國家財政收入，通過收入再分配促進社會公平。成品油消費稅的征收，不僅是引導(dǎo)成品油消費的財稅政策，更能夠促進能源清潔生產(chǎn)，減少廢氣排放水平，對國家安全、綠色、高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。但在實際運行中，仍存在大量非標(biāo)油、調(diào)和油沖擊成品油市場，嚴(yán)重侵蝕消費稅稅基;質(zhì)量不合格油品會增加污染物排放，加劇生態(tài)環(huán)境保護難度;不符合安全規(guī)定私設(shè)成品油加注設(shè)備設(shè)施，嚴(yán)重威脅人民群眾生命安全等問題。產(chǎn)生這些問題的原因主要有4個。

1.1成品油消費稅的征稅范圍很難明確

國家稅務(wù)總局在2012年第47號公告中規(guī)定，納稅人以原油或其他原料生產(chǎn)加工的，在常溫常壓條件下呈液態(tài)的產(chǎn)品(瀝青除外)，如不符合國家或行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，并且沒有事先將由省級及以上質(zhì)監(jiān)部門出具的質(zhì)量檢驗證明上報相關(guān)稅務(wù)機關(guān)進行備案的，都應(yīng)征收消費稅。后續(xù)，為了進一步明確區(qū)分應(yīng)稅與非應(yīng)稅產(chǎn)品，國家稅務(wù)總局2013年第50號公告明確通過產(chǎn)品的化學(xué)特性、生產(chǎn)許可、主要原料和外觀形態(tài)、國家標(biāo)準(zhǔn)或行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)4個方面進行區(qū)分?，F(xiàn)有成品油消費稅稅目中，除石腦油為企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)外，其他商品均有明確的國家標(biāo)準(zhǔn)或行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，通過項目檢測分析基本能夠確定其是否為應(yīng)稅產(chǎn)品。但是，由于煉油生產(chǎn)的石油產(chǎn)品類型眾多，有一些餾程、性質(zhì)相近的產(chǎn)品很難準(zhǔn)確定性，部分不符合標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)品未開具成品油發(fā)票但流入了燃油市場，部分產(chǎn)品兼具化工屬性，但可以通過進一步加工或調(diào)和，轉(zhuǎn)換于中間產(chǎn)品和最終產(chǎn)品之間。因此，一些企業(yè)通過對個別指標(biāo)的調(diào)整等非法手段將應(yīng)稅產(chǎn)品納入非應(yīng)稅范圍，造成消費稅大量流失。

1.2成品油消費稅的征收環(huán)節(jié)過于集中

成品油消費稅在生產(chǎn)和進口環(huán)節(jié)征收，煉油生產(chǎn)企業(yè)、成品油進口商承擔(dān)納稅義務(wù)。在以國有煉油企業(yè)為主的時期，生產(chǎn)集中度高，便于稅收監(jiān)管，能夠確保稅款及時足額進行征收，提高征管效率。但是，隨著多元資本陸續(xù)進入國內(nèi)煉油行業(yè)，煉油產(chǎn)能過剩不斷加劇，僅在生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收消費稅會給煉油企業(yè)增加較重的負(fù)擔(dān)，加大了企業(yè)偷漏稅的動機。雖然國家稅務(wù)總局在2018年第1號公告中明確要求通過增值稅發(fā)票系統(tǒng)中的特定模塊對消費稅進行管理，但“以票控稅”的要求也催生了其他問題。由于絕大多數(shù)成品油消費者不要求開具發(fā)票，因此，很難通過發(fā)票對實際的成品油數(shù)量、流向進行全流程監(jiān)管。在利益驅(qū)動下，有些企業(yè)甚至通過采取油票分離、改名變票等手段偷逃成品油消費稅，甚至違規(guī)進行增值稅進項稅抵扣。

1.3成品油消費稅的政府監(jiān)管主動性不強

消費稅屬于中央稅，收入歸中央所有。消費稅是價內(nèi)稅，繳納得越多，生產(chǎn)企業(yè)的利潤就越小，利潤情況直接影響企業(yè)所得稅的規(guī)模，而企業(yè)所得稅屬于中央和地方共享稅，與地方財政收入密切相關(guān)。而不同稅種在中央和地方的分享機制不同，這在一定程度上會影響煉油生產(chǎn)企業(yè)所在地方征管的積極性。同時，石油行業(yè)一般是地方經(jīng)濟發(fā)展的重要支柱，對地方經(jīng)濟發(fā)展有很大貢獻，地方政府也可能存在保護主義傾向［1］。在成品油銷售環(huán)節(jié)，因成品油批發(fā)和零售網(wǎng)點眾多，稅收監(jiān)管難度大，消費地稅務(wù)機關(guān)普遍認(rèn)為成品油消費稅在生產(chǎn)和進口環(huán)節(jié)征收，稅收監(jiān)管應(yīng)由生產(chǎn)企業(yè)所在地負(fù)責(zé)，所以消費地監(jiān)管也缺乏積極性。在監(jiān)管手段上，成品油沒有卷煙專賣的渠道管控，導(dǎo)致監(jiān)管缺乏源頭管控、集中管控的優(yōu)勢，監(jiān)管水平和效果很難提升。

1.4偷逃成品油消費稅社會影響惡劣

近年來，多家稅務(wù)機關(guān)通報虛開增值稅專用發(fā)票案，涉案金額巨大，社會影響極其惡劣。2021年1月，山東省日照市公安局山海天分局偵破“11·26”特大案件，犯罪嫌疑人采取在全國多地注冊石油化工類公司，并聯(lián)系實際用票企業(yè)和非法貿(mào)易商，以品名“原油”“重質(zhì)油”“瀝青”等非應(yīng)稅產(chǎn)品發(fā)票虛開給“變票”公司，后經(jīng)“變票”公司將非應(yīng)稅產(chǎn)品品名發(fā)票非法變更為“燃料油”的應(yīng)稅產(chǎn)品品名增值稅專用發(fā)票，涉案價稅合計高達1500億元。2022年1月，遼寧省稅務(wù)局稽查局通報，盤錦市3家公司以篡改生產(chǎn)設(shè)備名稱等方式為掩護，以虛開增值稅專用發(fā)票為手段，通過將應(yīng)稅成品油變名為非應(yīng)稅化工品銷售等方式，偷逃成品油消費稅。涉案企業(yè)在規(guī)定期限內(nèi)未能繳清稅款、滯納金和罰款，相關(guān)人員涉嫌構(gòu)成虛開增值稅專用發(fā)票罪和逃避繳納稅款罪，已依法移送司法機關(guān)。這兩起典型案件雖然是虛開增值稅專用發(fā)票案，但實際并不會影響增值稅的征收，其變票、改名的根本目的是偷逃消費稅款。

2成品油消費稅政策優(yōu)化建議

嚴(yán)格成品油消費稅征管，將對維護成品油市場經(jīng)營秩序和公平競爭環(huán)境，減少消費稅稅基侵蝕，為“雙碳”目標(biāo)實現(xiàn)提供堅強的政策保障［2］。

2.1優(yōu)化成品油消費稅征管范圍

原油經(jīng)過常減壓蒸餾、連續(xù)重整、加氫裂化、渣油加氫、催化裂化、延遲焦化等裝置加工后，生產(chǎn)出汽油、柴油、煤油、石腦油、潤滑油、其他化工原料和煉油副產(chǎn)品。雖然明確按照化學(xué)特性、生產(chǎn)許可、主要原料和外觀形態(tài)、國家標(biāo)準(zhǔn)或行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)4種區(qū)分方法來確定應(yīng)稅成品油與非應(yīng)稅石油化工產(chǎn)品，但在具體操作中較難嚴(yán)格落實，很多不法生產(chǎn)企業(yè)調(diào)整個別指標(biāo)將應(yīng)稅成品油作為非應(yīng)稅石油化工產(chǎn)品對外銷售。因此，成品油消費稅征稅范圍除了要從產(chǎn)品化學(xué)特性、生產(chǎn)許可、主要原料和外觀形態(tài)、國家標(biāo)準(zhǔn)或行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)進行區(qū)分，還應(yīng)該包括可以用作燃料的液態(tài)石油產(chǎn)品和可以調(diào)油的化學(xué)產(chǎn)品。當(dāng)應(yīng)稅產(chǎn)品作為燃料使用時，按規(guī)定繳納消費稅;當(dāng)應(yīng)稅產(chǎn)品用于生產(chǎn)化工品等非應(yīng)稅產(chǎn)品時，在提供相關(guān)證明文件的情況下可以實行退稅或免稅;如果應(yīng)稅產(chǎn)品暫時無法確定用途，應(yīng)該先征稅，然后再區(qū)分實際用途確定是否予以退稅。

2.2加強成品油全流程消費稅監(jiān)管

成品油消費稅單位稅額較高，且征收環(huán)節(jié)集中在生產(chǎn)或進口環(huán)節(jié)，后續(xù)倉儲、調(diào)油、經(jīng)營單位認(rèn)為自己沒有納稅義務(wù)，成品油消費者多數(shù)為個人，基本不主動索取發(fā)票，導(dǎo)致偷逃成品油消費稅的利益鏈條非常容易形成。要強化成品油消費稅管理，必須全流程、多部門協(xié)同開展工作。2.2.1生產(chǎn)環(huán)節(jié)。生產(chǎn)企業(yè)應(yīng)將煉油裝置基本情況，包括但不限于加工能力、生產(chǎn)工藝、加工流程、原油性質(zhì)、產(chǎn)品結(jié)構(gòu)等報稅務(wù)機關(guān)備案，稅務(wù)機關(guān)應(yīng)組織專家對裝置情況進行現(xiàn)場驗證并確定關(guān)鍵技術(shù)指標(biāo)數(shù)據(jù)。如果生產(chǎn)企業(yè)煉油裝置需改造優(yōu)化調(diào)整，應(yīng)在改造項目投產(chǎn)前將具體情況報稅務(wù)機關(guān)備案，稅務(wù)機關(guān)重新組織專家對改造后的加工能力、加工流程等情況進行核定并重新確定關(guān)鍵技術(shù)指標(biāo)數(shù)據(jù)。生產(chǎn)企業(yè)每月申報消費稅時，應(yīng)將當(dāng)月原(料)油采購加工量、成品油產(chǎn)銷量、自用產(chǎn)品量、其他產(chǎn)品產(chǎn)銷量等信息作為繳納消費稅的相關(guān)資料提報。稅務(wù)機關(guān)根據(jù)前期裝置備案情況對相關(guān)數(shù)據(jù)進行驗證，如果差異較大則由生產(chǎn)企業(yè)進行專項說明。2.2.2物流倉儲環(huán)節(jié)。參考美國、歐盟模式，建立信息系統(tǒng)對成品油的生產(chǎn)、物流、儲運情況進行跟蹤，實現(xiàn)應(yīng)稅產(chǎn)品在整個供應(yīng)鏈上生產(chǎn)、移送流程和狀態(tài)的全流程監(jiān)管［3］。煉油廠、進口商、倉儲企業(yè)、運輸企業(yè)、成品油批發(fā)商、以應(yīng)稅成品油為原料的化工企業(yè)等成品油生產(chǎn)經(jīng)營單位在開展業(yè)務(wù)前申請進入該系統(tǒng)，由稅務(wù)機關(guān)等政府相關(guān)部門審核并進行資質(zhì)認(rèn)定。進入燃油市場的成品油據(jù)此繳納消費稅，進入以應(yīng)稅成品油為原料的化工企業(yè)的據(jù)此退稅或免稅。如果要加大政府相關(guān)部門的信息共享，跟蹤運輸企業(yè)?；愤\輸車輛的運行軌跡，并與監(jiān)管信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)進行比對，確定產(chǎn)品出廠后的真實物流情況。加大交通要道、重點企業(yè)的不定期抽查，強化倉儲運輸企業(yè)的責(zé)任意識。2.2.3零售環(huán)節(jié)。利用物聯(lián)網(wǎng)等信息化手段，建設(shè)加油站數(shù)據(jù)信息實時采集系統(tǒng)，對加油站油罐進口和加油槍出口實施雙管控。通過跟蹤油罐液位變化管住進口關(guān)，通過加油機實時數(shù)據(jù)上傳把住出口關(guān)，對相關(guān)數(shù)據(jù)實時采集、實時監(jiān)控、異常情況實時預(yù)警。每月加油站申報納稅時，要同時報送當(dāng)月各類成品油的采購和銷售數(shù)據(jù)。稅務(wù)部門將加油站上報資料與加油站數(shù)據(jù)信息實施采集系統(tǒng)數(shù)據(jù)進行比對，如有信息不符，由加油站進行專項說明。建立發(fā)票索取獎勵機制，鼓勵消費者索要發(fā)票，真正實現(xiàn)“以票控稅”，從后端倒逼前端監(jiān)管。加大加油站稅收監(jiān)管，對長期低價銷售、銷售量與實際經(jīng)營情況明顯不符的加油站進行重點稽查，核實真正銷售數(shù)據(jù)，強化震懾作用，倒逼加油站從正規(guī)渠道采購帶票資源，進而傳導(dǎo)至煉油廠按規(guī)定繳納消費稅。

2.3建立成品油消費稅共享機制

成品油消費稅作為中央稅，煉油企業(yè)所在地、成品油消費地稅務(wù)機關(guān)的征管積極性都不大。如果建立成品油消費稅中央、地方共享機制，特別是要建立根據(jù)成品油實際消耗量確定的屬地經(jīng)營的消費稅稅收共享機制，有利于調(diào)動和提高地方對成品油消費稅監(jiān)管的積極性，為全流程稅收監(jiān)管提供堅強保障。地方政府可以使用該部分稅收收入進行交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)維護和環(huán)境治理，實現(xiàn)2009年提出的成品油價稅費聯(lián)動改革的目的，共同促進行業(yè)的良性競爭和健康發(fā)展。

3結(jié)語

2021年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于進一步深化稅收征管改革的意見》，為完善稅務(wù)監(jiān)管體系，打造市場化法治化國際化營商環(huán)境，更好的服務(wù)市場主體發(fā)展提出了明確要求。深化成品油消費稅稅收征管改革必須系統(tǒng)施策、統(tǒng)籌推進。一是要進一步明確成品油消費稅征收范圍，兼顧標(biāo)準(zhǔn)和用途修訂稅目及注釋。標(biāo)準(zhǔn)品按照現(xiàn)行政策執(zhí)行，非標(biāo)品按照餾程對應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)品征收，無法使用注釋進行區(qū)分的產(chǎn)品，根據(jù)用途區(qū)分征收。二是要進一步強化成品油全流程信息化征管，建設(shè)涵蓋生產(chǎn)、運輸、倉儲、銷售等全環(huán)節(jié)一體化的信息系統(tǒng)。充分運用大數(shù)據(jù)、人工智能、移動互聯(lián)網(wǎng)、云計算、物聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代信息技術(shù)，加快推進智慧稅務(wù)建設(shè)，同時要加強與公安、海關(guān)、金融管理、交通運輸管理等部門的信息互聯(lián)互通，利用大數(shù)據(jù)加強成品油消費稅征管。三是要進一步加大成品油消費稅的稽查管理力度，營造公平的市場競爭環(huán)境。對成品油消費稅征管情況進行專項稽查，加大對偷逃成品油消費稅企業(yè)的懲處力度，對協(xié)助偷逃稅款的企業(yè)也要予以一定的懲處，并將違法企業(yè)納入失信名單，發(fā)揮納稅信用在社會信用體系中的重要作用。

參考文獻

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［2］梁蕊，梁巖，謝旭.基于大數(shù)據(jù)背景的稅收服務(wù)管理探析［J］.財務(wù)管理研究，2021(12):150-155.

［3］厲榮、孫巖巖.改革完善成品油消費稅制度淺議［J］.稅務(wù)研究，2019(3):15-19.

作者:章麗莉 單位:中國石化燕山石化公司