環(huán)境基礎設施項目投資回報探討

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摘要：本文在討論環(huán)境基礎設施的特點基礎上，結合當前環(huán)境基礎設施項目的投資模式，梳理和總結實踐中項目回報機制情況，分析了影響環(huán)境基礎設施項目投資回報的關鍵因素，不但提出從業(yè)主方角度保障項目投資合理水平的措施建議，也向投資方給出提高投資回報水平的相關措施建議。

關鍵詞：環(huán)境基礎設施；投資模式；投資回報

在城鎮(zhèn)化進程中，資源、環(huán)境和人口對城市發(fā)展的約束日益引起關注，環(huán)境基礎設施是解決環(huán)境問題的公共設施。長期以來環(huán)境基礎設施的地域壟斷性和高投資低收益的狀況使之無法形成市場化的產(chǎn)業(yè)，所以探討影響環(huán)境基礎設施投資回報的因素，以及如何提高環(huán)境基礎設施投資回報，有利于資本的理性投資和資源的合理配置。

一、環(huán)境基礎設施的概念和特點

1.環(huán)境基礎設施的概念。環(huán)境基礎設施是指維護和改善環(huán)境質(zhì)量的公用設施，既包括市政污水處理設施、污泥處置設施、生活垃圾處理設施，也包括工業(yè)廢物和醫(yī)療廢物處理處置設施等。環(huán)境基礎設施是城市承載力的重要部分，其建設標準和完善程度是衡量區(qū)域投資和宜居環(huán)境水平的重要指標。2.環(huán)境基礎設施項目的特點。環(huán)境基礎設施項目主要具有以下特點：一是公益性，環(huán)境基礎設施具有公共物品屬性，環(huán)境基礎設施項目一般缺乏收費機制，或者收費不足需要政府補貼。二是自然壟斷性，基于經(jīng)濟效率的優(yōu)先考慮，環(huán)境基礎設施項目在區(qū)域內(nèi)具有稀缺性和成為不可替代的資源，政府主管部門一般授予其特許經(jīng)營權，但同時也對其價格進行管制。三是選址難，存在鄰避效應。環(huán)境基礎設施項目選址一般都要求遠離居民區(qū)、商業(yè)區(qū)，避免居于上風向和靠近水源地，環(huán)境基礎設施項目環(huán)評往往需要經(jīng)過公示、調(diào)查問卷和聽證會等公眾參與過程；群眾由于擔心環(huán)境基礎設施項目運營對身體健康、環(huán)境質(zhì)量和資產(chǎn)價值帶來負面影響，反對建在自家附近。許多項目在前期因公眾反對而擱淺，甚至有些項目建好了也被迫中止運營。四是技術路線多樣化。比如污泥處置項目技術路線有干化－焚燒、厭氧堆肥、土地利用等，比如危廢處置項目有焚燒、填埋和物化等，不同工藝路線影響投資和運營管理。五是初始投資大，回收期長。一個日處理5萬噸采用A/O（厭氧好氧）工藝的污水處理廠初始投資約1.5億元，一個日處理400噸采用干化焚燒技術的污泥處置廠初始投資約2至3億元，環(huán)境基礎設施項目投資回收期一般長達10年，甚至更長，相應的特許經(jīng)營期限也比較長，大多達25年或不超過30年。

二、環(huán)境基礎設施項目投資模式和回報機制

目前環(huán)境基礎設施項目，一般采用特許經(jīng)營模式，形式包括BOT（建設-運營-移交）、TOT（轉讓-運營-移交）、ROT（改造-運營-移交）等，由社會資本獨資或政府與社會資本合資，成立項目公司實施建設和運營。環(huán)境基礎設施項目特許經(jīng)營協(xié)議對項目投資回報機制的約定，主要包括以下內(nèi)容：一是控制項目收益率的原則性約定，二是對服務價格確定和調(diào)整、服務標準和風險承擔機制進行約定。至于工業(yè)危險廢棄物處理設施，政府采用特許經(jīng)營權招標方式確定投資方的還不多，危廢處理設施主要按照政府核定的資質(zhì)，通過處理產(chǎn)廢企業(yè)廢棄物，收取由市場確定的處理費，取得投資回報。

三、環(huán)境基礎設施項目投資回報水平的關鍵影響因素

理論上影響項目投資回報指標的因素有建設總投資、收費價格、處理量、運行成本等，影響資本金內(nèi)部收益率的因素還包括融資利率、還貸方式等，針對環(huán)境基礎設施項目，其關鍵影響因素有：1.項目持續(xù)性。首先，不少失敗案例已經(jīng)證明公眾對環(huán)境基礎設施項目高度敏感，由于城市規(guī)劃滯后和不合理原因，目前許多城市項目選址極為困難，勉強確定的廠址存在鄰避效應的風險，政府為了維穩(wěn)，一般選擇中止項目。其次，技術路線不科學，設備性能差，也會導致項目失敗。由于環(huán)保標準提高，工藝技術相對落后，或者為了節(jié)約投資，選擇低端設備，最終無法穩(wěn)定運行，導致項目投資失敗。2.項目處理量的達產(chǎn)情況。環(huán)境基礎設施項目是產(chǎn)業(yè)發(fā)展和人口增長的配套，項目建設規(guī)模依據(jù)區(qū)域規(guī)劃和市場預測進行設計，但項目建成后實際處理量與規(guī)劃往往有偏差。在處理量達不到產(chǎn)能情況下，即使協(xié)議約定保底量，項目收益也可能無法達到預期水平。3.污染物排放處理情況。環(huán)境基礎設施項目是集中處理環(huán)境污染物的工程項目，承擔著垃圾或廢物無害化、減量化的任務，項目本身的排放嚴格受控，應高度重視排放物處理設施的建設，和確保處理設施無障礙運行，切不可為節(jié)省成本少開啟甚至不開啟。只有做好工藝環(huán)節(jié)除臭和整體環(huán)境除臭，避免異味擾民，與周邊環(huán)境融洽，才能保證項目取得穩(wěn)定回報。

四、業(yè)主方保障投資方合理回報的措施

環(huán)境基礎設施項目相關文件明確規(guī)定不得承諾固定回報，比如在《關于政府參與的污水、垃圾處理項目全面實施PPP模式的通知》（財建[2017]455號）中“政府可以在符合PPP相關政策規(guī)定的前提下對項目給予必要的支持，但……不得以任何方式承諾回購社會資本方的投資本金，不得以任何方式承擔社會資本方的投資本金損失，不得以任何方式向社會資本方承諾最低收益?！倍鵀槲鐣Y本，也提出要為社會資本取得合理回報創(chuàng)造條件，承擔相應的責任，環(huán)境項目業(yè)主方可在以下方面為項目回報機制提供基礎條件。1.關注和做好公眾參與工作。業(yè)主方應建立項目立項、選址等公眾參與渠道，建立環(huán)境項目污染源監(jiān)管信息公開平臺，提高信息透明度，保障公眾的知情權和監(jiān)督權。推進建設環(huán)境基礎設施示范教育基地，向社會各界開放，普及環(huán)保知識，提高公眾對環(huán)境基礎設施項目的支持力度，增強項目運行的持續(xù)性。2.協(xié)調(diào)配套工程，加強監(jiān)管，提高項目收集處理量。環(huán)境基礎設施項目要發(fā)揮效能需要完善的配套工程，比如污水處理廠項目，需要配套污水收集管網(wǎng)建設，垃圾處理廠項目，需要配套垃圾收集轉運系統(tǒng)，同時還需要政府加強監(jiān)管，比如污泥和工業(yè)固廢，需要制訂和貫徹聯(lián)單轉移制度，建立運輸監(jiān)控平臺，一方面確保廢物依法安全處置，另一方面也提高項目收集處理量。3.建立科學合理的定價、調(diào)價機制。環(huán)境基礎設施項目定價一般按照合理成本加合理利潤，在項目建設期通過審查項目概預算暫估價格，在投運一段時間后通過成本監(jiān)審核定執(zhí)行價格；項目調(diào)價一般根據(jù)物價指數(shù)、主要運行成本上漲以及追加投資情況綜合考慮，設定調(diào)價窗口和調(diào)價公式。定價、調(diào)價機制應允許項目公司在確保服務質(zhì)量和水平的前提下，通過技術和管理創(chuàng)新取得降本增效，獲得超額收益。4.履行合同責任，按約及時付費。簽署PPP合同的環(huán)境基礎設施項目，政府應將所需支付費用或可行性缺口補助，列入年度地方財政預算，在對項目進行考核后，應遵守契約精神，履行合同責任，按時足額支付。付費及時，可以降低項目營運資金，提高項目財務內(nèi)部收益率。

五、投資運營方提高投資回報的主要措施

社會資本從事環(huán)境基礎設施項目的投資應充分理解環(huán)境事業(yè)的特性，以能源、環(huán)境可持續(xù)發(fā)展為基礎，秉持獲取合理回報的心態(tài)。在當前行業(yè)形勢和政策條件下，投資運營方提高環(huán)境基礎設施項目投資回報的主要措施建議如下幾點。1.采用先進適合的工藝技術，降低期內(nèi)技術和設備的風險。環(huán)境基礎設施項目技術性復雜，同類項目可以采取不同技術方案，同一個技術方案可以選擇不同設備組合。方案和設備不同意味著建設成本和運行成本的差異。在當前環(huán)保標準不斷提高的形勢下，環(huán)境基礎設施項目的投資方應做好充分的調(diào)研和預判，要用前瞻性的眼光，結合項目建設條件和運營周期，選擇適合項目的先進可靠的技術和設備，以降低期內(nèi)技術遭淘汰、設備需提前更新的風險。2.加強政策、技術研究，推進降本增效。環(huán)境基礎設施項目運行成本一般包括能源（電力、蒸汽等）費用、水費、藥劑費、維修費、人工費用以及產(chǎn)品終端處置費等，其中能源費用是主要費用之一，其一是關注和研究生產(chǎn)各環(huán)節(jié)能源使用情況，通過流程改進或技術改造回收利用能源；其二是研究和充分利用國家降低能源成本相關政策，比如售電改革、合同能源管理等，通過調(diào)整具體業(yè)務模式降低運行成本。3.利用富余產(chǎn)能，開展協(xié)同業(yè)務。在項目規(guī)劃和建設時，應合理評估負荷增長，可采取土建和公共配套設施一次到位、設備分期實施的方式。在項目建成后，如果產(chǎn)能有富余，在符合生產(chǎn)規(guī)范和排放標準、不降低服務質(zhì)量的前提下，協(xié)同處理其他類似廢物，比如餐廚垃圾協(xié)同有機污泥進行厭氧處理，生活垃圾協(xié)同干化后污泥進行焚燒等。協(xié)同處理可以共享處理系統(tǒng)（焚燒、厭氧等）、臭氣處理系統(tǒng)等，利用熱值或有機質(zhì)，不僅提高生產(chǎn)效率，也增加營收。4.選擇匹配現(xiàn)金流的融資償還方式。環(huán)境基礎設施項目初始投資大，回報周期長，在處理服務價格穩(wěn)定的情況下，處理量一般由低趨高，經(jīng)營現(xiàn)金流在運營初期較低，之后趨于穩(wěn)定。融資償還期限和償還方式應匹配項目所能產(chǎn)生的現(xiàn)金流，在計算資本金內(nèi)部收益率時，如果采用等額本金方式，還本付息總金額是前高后低，那么凈現(xiàn)金流是前低后高；如果采用等額本息方式，還本付息總金額是前后一致，那么凈現(xiàn)金流也基本穩(wěn)定。一般情況下，采用等額本息方式還款方式，項目資本金內(nèi)部收益率將較高。

參考文獻：

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[2]基礎設施建設與國民經(jīng)濟關系的理論研究，李忠奎，于軍，《交通世界》2013.

[3]私人資本投資城市環(huán)?；A設施動力機制的探討，包淑芳，郭偉，《生態(tài)經(jīng)濟》2016.

作者：林承祖 單位：中新蘇州工業(yè)園區(qū)市政公用發(fā)展集團有限公司