殘疾兒童學(xué)前教育權(quán)益政策
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(一)殘疾兒童教育問題的提出
公共政策的一個重要特性是問題取向性,一項(xiàng)政策的出臺,往往是為了解決某一社會問題。在公共政策制定過程中,政策問題研究即政策問題建構(gòu)具有特別重要的地位。殘疾兒童是指身心發(fā)展上有缺陷的兒童,殘疾兒童問題作為人類社會的一種自然、社會現(xiàn)象,自古有之,是客觀存在的,殘疾類型包括智力殘疾、聽力殘疾、視力殘疾、肢體殘疾、言語障礙、情緒和行為障礙、多重殘疾等[6](P1)。這種缺陷使得兒童個體缺乏作為正常人以正常方式從事某種正?；顒拥哪芰7]。據(jù)2001年中國0-6歲殘疾兒童抽樣調(diào)查結(jié)果,以2000年第五次全國人口普查人口數(shù)推算,全國約有0-6歲殘疾兒童139.5萬,全國每年新增0-6歲殘疾兒童約19.9萬[8]。2006年第二次全國殘疾人抽樣調(diào)查結(jié)果顯示,我國有0-6歲殘疾兒童167.8萬,占?xì)埣踩丝倲?shù)的2.02%[9]。數(shù)以百萬計(jì)的各類殘疾兒童迫切需要得到有效的康復(fù)訓(xùn)練與教育服務(wù)。
(二)我國殘疾兒童學(xué)前教育的現(xiàn)狀
殘疾兒童的學(xué)前教育是泛指所有的學(xué)齡前殘疾兒童,由受過特殊教育專業(yè)訓(xùn)練的教師對其進(jìn)行初步的集體生活能力和學(xué)習(xí)習(xí)慣的培養(yǎng),并進(jìn)行針對性的缺陷補(bǔ)償訓(xùn)練,為今后順利接受初等特殊教育奠定基礎(chǔ)[6](P53)。學(xué)前教育是基礎(chǔ)教育的重要組成部分,是個體終身發(fā)展的起始與奠基階段,對鞏固和提高九年義務(wù)教育的質(zhì)量與效益,全面提升國民整體素質(zhì)具有基礎(chǔ)性、全局性和先導(dǎo)性的重要作用與價(jià)值。近年來,心理學(xué)、教育學(xué)和腦科學(xué)等方面研究成果共同表明,學(xué)前期是人一生中大腦形態(tài)、結(jié)構(gòu)、機(jī)能發(fā)展最為迅速、可塑性最強(qiáng)的時期,是個體情感、行為、語言、認(rèn)知等各方面發(fā)展的奠基階段和敏感期,是個體社會化的起始階段和關(guān)鍵時期。許多對特殊兒童進(jìn)行早期干預(yù)的研究也證實(shí),越早開始的干預(yù)便越容易取得良好的教育效果,可以使殘疾幼兒的損害不至于造成更大的殘疾和障礙。有特殊教育專家計(jì)算出:如在早期干預(yù)中使用1元錢,那么將會在殘疾兒童學(xué)齡時的教育中節(jié)省7元錢,也就是說早期教育與訓(xùn)練,既可減輕殘疾幼兒的不良后果,又可使他們在日后的教育中減少困難和節(jié)約經(jīng)費(fèi)[10]。0-6歲,是特殊兒童發(fā)現(xiàn)、鑒別和干預(yù)的關(guān)鍵時期,所有兒童都有權(quán)獲得人生發(fā)展最佳開端的可能。然而調(diào)查顯示,3-6歲殘疾兒童接受學(xué)前教育率僅為43.92%,其中城市為61.48%,農(nóng)村為26·41%,遠(yuǎn)低于普通幼兒園入園率(70.55%)[8]。原因在于:為殘疾兒童提供學(xué)前教育的特殊機(jī)構(gòu)嚴(yán)重匱乏,普通學(xué)前教育機(jī)構(gòu)缺少接納殘疾兒童的師資力量和相應(yīng)設(shè)施。殘疾兒童早期康復(fù)教育需求與各類康復(fù)訓(xùn)練機(jī)構(gòu)匱乏和市場供給不足的矛盾日益加劇,制約了殘疾兒童早期教育康復(fù)工作的發(fā)展。學(xué)前階段兒童所擁有教育機(jī)會的多少和教育質(zhì)量的優(yōu)劣,不僅決定了其學(xué)前期的發(fā)展水平,而且影響著其終身學(xué)習(xí)與發(fā)展的質(zhì)量和效果[11]。3-6歲殘疾兒童學(xué)前教育狀況(尤其是農(nóng)村)亟待改善。學(xué)齡前殘疾幼兒處于弱勢群體的底層,學(xué)前特殊教育因此成為教育公平的起點(diǎn),是創(chuàng)建和諧社會的基礎(chǔ)工程。這種教育的公平與教育權(quán)益的保障,必須通過制度和政策的支持,切實(shí)推動學(xué)前特殊教育的發(fā)展。
二、我國殘疾兒童學(xué)前教育政策:從倡導(dǎo)性的“積極開展”到“普惠性”
受教育權(quán)是殘疾人生存與發(fā)展的基本權(quán)利,我國歷來重視殘疾人的教育問題。建國以后,在黨和政府的關(guān)懷及社會各界的支持下,殘疾人的社會地位提高,參與社會生活的意識增強(qiáng),受教育的機(jī)會也得到顯著改善。另一方面,殘疾人問題也日益引起國際社會的普遍關(guān)注,1982年12月,第三十七屆聯(lián)合國大會通過第52號決議,確定1983-1992年為聯(lián)合國殘疾人十年,制定了《關(guān)于殘疾人的世界行動綱領(lǐng)》,呼吁世界各國采取行動。對此,我國政府予以高度重視,積極響應(yīng)“聯(lián)合國殘疾人十年”和《關(guān)于殘疾人的世界行動綱領(lǐng)》,1988年我國頒布了第一個殘疾人事業(yè)發(fā)展五年規(guī)劃《中國殘疾人事業(yè)五年工作綱要》。但是,由于歷史原因和生產(chǎn)力水平的限制,我國殘疾人事業(yè)滯后于社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的水平,殘疾人受教育程度低。因此,為殘疾人提供教育機(jī)會成為國家發(fā)展殘疾人事業(yè)的一個主要內(nèi)容,發(fā)展殘疾人教育事業(yè)的一個主要任務(wù)是普及殘疾兒童義務(wù)教育,在此基礎(chǔ)上完善各階段相互銜接的特殊教育體系。從相關(guān)政策文本的內(nèi)容來看,發(fā)展殘疾兒童學(xué)前教育并不是我國殘疾人教育事業(yè)的重點(diǎn)。但是,學(xué)前教育作為終身學(xué)習(xí)的開端,是國民教育體系的重要組成部分。學(xué)前教育對于殘疾兒童良好習(xí)慣和社會態(tài)度的養(yǎng)成以及缺陷補(bǔ)償?shù)确矫婢哂兄匾饔?。因?在政策制定上表現(xiàn)為:在有限的教育資源下,為殘疾兒童提供平等的學(xué)前康復(fù)教育機(jī)會和更好的資源,提供更廣泛的繼續(xù)學(xué)習(xí)的機(jī)會,并在關(guān)心和支持殘疾兒童學(xué)前教育、完善殘疾兒童學(xué)前機(jī)構(gòu)、健全殘疾兒童教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制三方面呈現(xiàn),提出了落實(shí)學(xué)前康復(fù)教育機(jī)構(gòu)、設(shè)備、師資等三項(xiàng)內(nèi)容為重點(diǎn)推進(jìn)工程。下面筆者結(jié)合具體政策文本內(nèi)容來探討殘疾兒童學(xué)前政策的發(fā)展。
(一)發(fā)展殘疾兒童學(xué)前教育:“公平”與“效率”的博弈
教育政策的本質(zhì)就是在社會范圍內(nèi)進(jìn)行公共教育資源的分配。分配什么、如何分配是由教育政策的價(jià)值選擇決定的。殘疾兒童學(xué)前教育政策雖然是一個理性的論證和決策過程,但并不是一種完全客觀和價(jià)值中立的技術(shù)性工作,在實(shí)踐過程中,殘疾兒童學(xué)前教育政策的制定與實(shí)施本質(zhì)上是教育政策主體的一種利益表達(dá)與整合過程。我們知道,教育政策分配教育利益、解決教育問題,是為了促進(jìn)教育事業(yè)的發(fā)展,實(shí)現(xiàn)受教育資源、機(jī)會、結(jié)果等的公平分配,促進(jìn)全體人的個性全面發(fā)展。因而公平、質(zhì)量或效力、效率和自由始終是教育政策持續(xù)追求的公共價(jià)值。然而在人口分布和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的限制中,公平、效率和自由的價(jià)值在政策過程中又是相互沖突的競爭性需求[12]。20世紀(jì)80年代以來,我國教育發(fā)展的主要任務(wù)是普及九年義務(wù)教育,在殘疾人教育事業(yè)上,也是以普及殘疾兒童義務(wù)教育為重。1988年,我國頒布的第一個殘疾人事業(yè)發(fā)展五年規(guī)劃《中國殘疾人事業(yè)五年工作綱要》提出“以普及初等教育為重點(diǎn)”的政策導(dǎo)向,1989年的《關(guān)于發(fā)展特殊教育若干意見的通知》進(jìn)一步提出了發(fā)展特殊教育事業(yè)的基本方針,即“著重抓好初等教育和職業(yè)技術(shù)教育,積極開展學(xué)前教育,逐步發(fā)展中等教育和高等教育?！睆?qiáng)調(diào)把殘疾少年兒童教育切實(shí)納入普及義務(wù)教育的工作軌道。此外,在隨后頒布的規(guī)劃文件中,如2001年的《國務(wù)院關(guān)于基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展的決定》、2006年的《中國殘疾人事業(yè)“十一五”發(fā)展綱要(2006-2010年)》等文件中,把基本普及殘疾兒童義務(wù)教育及其鞏固和提高作為發(fā)展殘疾人教育事業(yè)的重中之重。由此可見,在殘疾兒童學(xué)前教育政策的價(jià)值取向上,特別是在“效率”與“公平”兩種核心價(jià)值取向上,國家宏觀的公共價(jià)值取向以“效率”優(yōu)先,當(dāng)然也兼顧“公平”,提出“采取有力措施,積極推動……幼兒園附設(shè)特教班”,也認(rèn)識到“學(xué)前教育對殘疾兒童尤其重要”,并“積極開展學(xué)前教育”,指出“早期發(fā)現(xiàn)、早期矯治、早期教育對于殘疾兒童的身心發(fā)展具有重要意義”。隨著我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展,普及九年義務(wù)教育目標(biāo)的實(shí)現(xiàn),在殘疾兒童學(xué)前教育政策上也發(fā)生了變化。2001年《關(guān)于“十五”期間進(jìn)一步推進(jìn)特殊教育改革和發(fā)展的意見》指出:大中城市和經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū),要積極發(fā)展殘疾兒童康復(fù)、教育事業(yè),殘疾兒童學(xué)前教育水平要有大幅度提高;其他已經(jīng)普及九年義務(wù)教育的地區(qū)要進(jìn)一步發(fā)展殘疾兒童學(xué)前康復(fù)教育。2006年的《中國殘疾人事業(yè)“十一五”發(fā)展綱要(2006-2010年)》提出“大力發(fā)展殘疾兒童學(xué)前教育”;2010年《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)》提出“因地制宜發(fā)展殘疾兒童學(xué)前教育”政策;2010年《國務(wù)院關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見》進(jìn)一步明確殘疾兒童學(xué)前教育政策,即“建立學(xué)前教育資助制度,資助家庭經(jīng)濟(jì)困難兒童、孤兒和殘疾兒童接受普惠性學(xué)前教育。發(fā)展殘疾兒童學(xué)前康復(fù)教育”;2011年《中國殘疾人事業(yè)“十二五”發(fā)展綱要》提出:“建立完善從學(xué)前教育到高等教育的殘疾人教育體系”,“資助殘疾兒童接受普惠性學(xué)前康復(fù)教育”。我國殘疾兒童學(xué)前教育政策,從最初的“積極發(fā)展”到“大力發(fā)展”再到“普惠性學(xué)前教育”,展現(xiàn)出在殘疾兒童學(xué)前教育政策的價(jià)值取向上由“效率”優(yōu)先,逐步發(fā)展為“效率”與“公平”并重,進(jìn)而發(fā)展為目前的以“公平”為重的發(fā)展路徑。
(二)不斷擴(kuò)大殘疾兒童接受學(xué)前教育的機(jī)會
受教育權(quán)是一項(xiàng)基本人權(quán),具體表現(xiàn)為受教育機(jī)會權(quán)和受教育條件權(quán)[13](P17)。發(fā)展殘疾兒童學(xué)前教育,設(shè)立殘疾兒童學(xué)前教育機(jī)構(gòu),為殘疾兒童提供學(xué)前教育的機(jī)會成為政策實(shí)施的主要內(nèi)容。1988年的《中國殘疾人事業(yè)五年工作綱要》和1989年的《關(guān)于發(fā)展特殊教育的若干意見》提出:由特殊教育學(xué)校附設(shè)的學(xué)前班、殘疾兒童康復(fù)機(jī)構(gòu)和普通幼兒園舉辦的殘疾兒童學(xué)前班作為殘疾兒童學(xué)前教育機(jī)構(gòu),并依靠家庭的配合,對殘疾兒童進(jìn)行早期智力開發(fā)和功能訓(xùn)練。1990年《殘疾人保障法》以法律的形式規(guī)定:“普通幼兒教育機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)接收能適應(yīng)其生活的殘疾幼兒”,“殘疾幼兒教育機(jī)構(gòu)、普通幼兒教育機(jī)構(gòu)附設(shè)的殘疾兒童班、特殊教育機(jī)構(gòu)的學(xué)前班、殘疾兒童福利機(jī)構(gòu)、殘疾兒童家庭,對殘疾兒童實(shí)施學(xué)前教育”。1994年《殘疾人教育條例》第十條進(jìn)一步明確規(guī)定:“殘疾幼兒的學(xué)前教育,通過下列機(jī)構(gòu)實(shí)施:(1)殘疾幼兒教育機(jī)構(gòu);(2)普通幼兒教育機(jī)構(gòu);(3)殘疾兒童福利機(jī)構(gòu);(4)殘疾兒童康復(fù)機(jī)構(gòu);(5)普通小學(xué)的學(xué)前班和殘疾兒童、少年特殊教育學(xué)校的學(xué)前班。殘疾兒童家庭應(yīng)當(dāng)對殘疾兒童實(shí)施學(xué)前教育。”1996年《中國殘疾人事業(yè)“九五”計(jì)劃綱要(1996-2000年)》指出:要實(shí)現(xiàn)殘疾兒童學(xué)前教育有較大發(fā)展,應(yīng)采取“普通幼兒教育機(jī)構(gòu)和普通小學(xué)附設(shè)的學(xué)前班積極招收殘疾兒童隨班就讀并根據(jù)需要開設(shè)殘疾兒童班;特教學(xué)校、兒童福利院開設(shè)學(xué)前班,與家庭相結(jié)合,開展殘疾兒童的早期教育、早期康復(fù)”的措施。這些政策文本出臺與實(shí)施,使得殘疾兒童依法獲得學(xué)前教育機(jī)會,并且有權(quán)請求國家提供受教育條件并保證其平等利用這些條件,在其利用這些條件有困難時,有請求政府給予資助和幫助的權(quán)利。
(三)提供更好的教育資源
殘疾兒童是一個特殊的群體,為殘疾兒童提供學(xué)前教育機(jī)會,只是一種形式上的教育權(quán),而他們要享有實(shí)質(zhì)上的學(xué)前教育權(quán),則還有一定的困難,因此國家要為這些特殊群體提供必要的扶持和幫助。1989年《關(guān)于發(fā)展特殊教育的若干意見》明確規(guī)定:民政部門要負(fù)責(zé)組織兒童福利機(jī)構(gòu)和社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu),對殘疾兒童進(jìn)行學(xué)前教育。1992年《九十年代中國兒童發(fā)展規(guī)劃綱要》提出:要加強(qiáng)對殘疾患兒的早期診斷、護(hù)理、康復(fù)和教育工作。在全國完善四至五個殘兒康復(fù)人員培訓(xùn)基地,在社區(qū)內(nèi)建立殘疾兒童寄托所、聾兒語訓(xùn)中心。2001年《關(guān)于“十五”期間進(jìn)一步推進(jìn)特殊教育改革和發(fā)展的意見》中指出:特殊教育的主管部門應(yīng)通過政策和行政手段鼓勵更多的特教學(xué)校、普通幼兒園、社區(qū)、有條件的個人開展殘疾兒童的學(xué)前教育和訓(xùn)練,并在精神上和物質(zhì)上給予一定的支持、鼓勵,以調(diào)動他們開展學(xué)前教育的積極性,使更多的殘疾兒童能接受學(xué)前教育和訓(xùn)練。2009年《關(guān)于進(jìn)一步加快特殊教育事業(yè)發(fā)展的意見》指出:有條件的城市和農(nóng)村地區(qū)要基本滿足殘疾兒童接受學(xué)前教育的需求。地方各級教育、民政、衛(wèi)生部門和殘聯(lián)要相互協(xié)作,采取多種形式,在有條件地區(qū)積極舉辦0-3歲殘疾兒童早期干預(yù)、早期教育和康復(fù)訓(xùn)練機(jī)構(gòu),鼓勵社會力量舉辦學(xué)前特殊教育機(jī)構(gòu)。2010年,《國務(wù)院關(guān)于當(dāng)前發(fā)展學(xué)前教育的若干意見》提出:“建立學(xué)前教育資助制度,資助家庭經(jīng)濟(jì)困難兒童、孤兒和殘疾兒童接受普惠性學(xué)前教育。”2011年,《中國殘疾人事業(yè)“十二五”發(fā)展綱要》提出:建立多部門聯(lián)動的0-6歲殘疾兒童篩查、報(bào)告、轉(zhuǎn)銜、早期康復(fù)教育、家長培訓(xùn)和師資培養(yǎng)的工作機(jī)制,鼓勵和支持幼兒園、特教學(xué)校、殘疾兒童康復(fù)和福利機(jī)構(gòu)等實(shí)施殘疾兒童學(xué)前康復(fù)教育。實(shí)施“陽光助學(xué)計(jì)劃”,資助殘疾兒童接受普惠性學(xué)前康復(fù)教育。
三、結(jié)語
通過對我國關(guān)于殘疾兒童學(xué)前教育政策內(nèi)容的梳理,我們發(fā)現(xiàn)對于殘疾兒童接受學(xué)前教育的重要性日益形成共識,對殘疾兒童來說,政策的實(shí)施不僅是缺陷補(bǔ)償和潛能的開發(fā),更是轉(zhuǎn)向一種作為社會的福利、生存的條件、權(quán)利的存在和生活的品質(zhì)的必要條件。隨著政策價(jià)值的日益明晰,政策目標(biāo)的日益明確,國家將以更多的關(guān)注、更多的投入、更完善的體制來力爭殘疾兒童的學(xué)前教育問題的解決。
作者：葉增編 單位：泉州師范學(xué)院教育科學(xué)學(xué)院