高校學(xué)生管理依法治校研究

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摘要:在國(guó)家全面推進(jìn)依法治國(guó)的背景下，“依法治?！敝饾u成為更多高校的辦學(xué)指導(dǎo)思想之一，以應(yīng)對(duì)日益增多的包括大學(xué)生維權(quán)事件在內(nèi)的法律爭(zhēng)端，高校學(xué)生管理工作面臨著前所未有的挑戰(zhàn)。新形勢(shì)下，在依法治校視野下探討高校學(xué)生管理，既是高校實(shí)現(xiàn)教書育人、以人為本的教育理念的要求，更是依法治國(guó)的要求。高校管理者要適時(shí)轉(zhuǎn)變觀念，正確認(rèn)識(shí)學(xué)校與學(xué)生之間的法律關(guān)系，用法治思維規(guī)范高校學(xué)生管理工作。

關(guān)鍵詞:高校學(xué)生管理;法治;實(shí)現(xiàn)途徑

2003年7月17日由教育部下發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)依法治校工作的若干意見》中指出，依法治校是推進(jìn)依法治國(guó)基本方略的必然要求，是教育事業(yè)深化改革、加快發(fā)展，推進(jìn)教育法制建設(shè)的重要內(nèi)容。2010年由國(guó)務(wù)院審議并通過的《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010－2020年)》中再次明確把“堅(jiān)持依法治?！弊鳛槲磥斫逃ぷ鞯闹笇?dǎo)思想之一。而黨的十八屆四中全會(huì)通過的《全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》無疑將把我國(guó)法治進(jìn)程推進(jìn)到一個(gè)新的階段。然而，由于歷史與現(xiàn)實(shí)的種種原因，我國(guó)高校依法治校并未完全落到實(shí)處，特別是在學(xué)生管理領(lǐng)域，學(xué)生工作管理者根深蒂固的長(zhǎng)官意識(shí)和家長(zhǎng)作風(fēng)尚未得到徹底改變;另一方面，隨著大學(xué)生的法治觀念和維權(quán)意識(shí)的不斷增強(qiáng)，高校學(xué)生管理工作面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。新時(shí)期、新形勢(shì)下如何運(yùn)用法治思維妥善處理學(xué)校和學(xué)生之間的關(guān)系，促進(jìn)學(xué)生管理工作走上科學(xué)、規(guī)范的法治軌道，值得我們教育工作者特別是學(xué)生管理工作者去認(rèn)真思考和研究。

一、依法治校的內(nèi)涵

(一)依法治校的含義

所謂依法治校就是各高等學(xué)校在辦學(xué)過程特別是在推進(jìn)學(xué)校內(nèi)部管理與內(nèi)部治理的活動(dòng)中，要秉承法治精神與法治原則，依據(jù)國(guó)家的法律法規(guī)以及學(xué)校依法制定的內(nèi)部規(guī)章制度對(duì)高校的各項(xiàng)事務(wù)進(jìn)行規(guī)范管理的一種管理理念與管理方式。作為一種治國(guó)方略，“依法治國(guó)”就是國(guó)家對(duì)政治生活、經(jīng)濟(jì)生活和其他社會(huì)生活的法治化管理。依法治校是依法治國(guó)方略在教育領(lǐng)域的具體體現(xiàn)，而學(xué)校是作為肩負(fù)教書育人重要職責(zé)的、最基本的教育機(jī)構(gòu);將學(xué)校的各項(xiàng)工作納入法治化軌道、依法對(duì)學(xué)校進(jìn)行管理。

(二)依法治校與高校學(xué)生管理

依法管理學(xué)校其中很重要的一項(xiàng)任務(wù)就是依法管理學(xué)生這一特殊群體?！耙婪ㄖ涡！币曇跋碌母咝W(xué)生管理，就是將學(xué)生管理納入法治軌道，嚴(yán)格依照憲法和法律規(guī)定對(duì)學(xué)生進(jìn)行規(guī)范、科學(xué)和民主管理，保護(hù)學(xué)生的合法權(quán)益不受侵害。具體來講，它包含以下幾層涵義:第一，學(xué)生管理權(quán)的行使包括學(xué)生管理規(guī)章制度的制定必須在憲法和法律許可的范圍內(nèi)進(jìn)行，絕不能超越或凌駕于憲法和法律之上。第二，必須構(gòu)建和完善學(xué)生權(quán)益保障體系。第三，必須建立正當(dāng)?shù)墓芾沓绦?，這是高校學(xué)生管理法治化的重點(diǎn)。第四，學(xué)生管理必須接受法律和社會(huì)的監(jiān)督。作為社會(huì)重要組成部分的高校，高校學(xué)生管理實(shí)質(zhì)上是教育、引導(dǎo)、規(guī)范和服務(wù)學(xué)生的過程。學(xué)生管理法治化，無疑是保障我國(guó)高等教育事業(yè)不斷發(fā)展、有效保護(hù)學(xué)校和學(xué)生合法權(quán)益的必然要求。

二、法治化之于高校學(xué)生管理的必要性

(一)將高校學(xué)生管理工作法治化是依法治國(guó)的內(nèi)在要求

全面推進(jìn)依法治國(guó)方略的實(shí)施，要求全國(guó)自上而下依法而治，其中也當(dāng)然包括國(guó)家的高等院校。高校作為培養(yǎng)高等人才的搖籃，堅(jiān)持依法治校，對(duì)于國(guó)家實(shí)施依法治國(guó)的偉大方略，使學(xué)生在學(xué)習(xí)實(shí)踐中培養(yǎng)和形成良好的法治意識(shí)具有重要意義。作為學(xué)校管理工作重點(diǎn)的學(xué)生工作必然需要引入法治理念，轉(zhuǎn)變以往的管理思路，用法治精神指引日常工作行為，依法治校，依法管理，為大學(xué)生接受高等教育提供良好的環(huán)境。

(二)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和高等教育體制的不斷改革要求高校學(xué)生工作法治化

以往計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的高校學(xué)生工作主要是按照計(jì)劃進(jìn)行，行政權(quán)力至上，學(xué)校自身主體意識(shí)很強(qiáng)，學(xué)校更多地對(duì)學(xué)生在義務(wù)上作出規(guī)定，學(xué)生只有服從命令而不知道自己的權(quán)利。實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革以來，大學(xué)生的權(quán)利意識(shí)已顯著增強(qiáng)(日益增多的學(xué)生起訴母校的案例說明了這一點(diǎn))。在我國(guó)高等教育體制不斷改革的大背景下，高等教育已成為“大眾教育”，接受高等教育的學(xué)生規(guī)模日益壯大;高校與學(xué)生之間的關(guān)系也在不斷發(fā)生變化，這些都要求學(xué)生管理工作要轉(zhuǎn)變以往以行政命令為主的“管制”思想，不斷增強(qiáng)法治觀念，實(shí)現(xiàn)學(xué)生管理工作的法治化。

(三)新的社會(huì)形勢(shì)要求高校學(xué)生工作的法治化

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，受周邊環(huán)境的影響，在高等院校中學(xué)生涉法問題日漸增多，其中各種形式的違紀(jì)行為大多與法律法規(guī)有所聯(lián)系。如果學(xué)生工作者的法治觀念淡薄，則不利于及時(shí)有效地處理學(xué)生出現(xiàn)的問題。比如認(rèn)為法治是專門機(jī)關(guān)的職責(zé)而與學(xué)生管理部門無關(guān)，學(xué)校的事法律管不到等等。這種觀念看似沒有演變成大問題，但若無視問題的存在，不站在法律的視角去認(rèn)真對(duì)待，就有可能帶來嚴(yán)重的法律責(zé)任。從另外一個(gè)角度看，對(duì)于高校來講，在學(xué)生工作中樹立法治化的意識(shí)，嚴(yán)格制度建設(shè)，使學(xué)生工作講法律、講程序，也才能使學(xué)生管理工作更有說服力。

三、當(dāng)前高校學(xué)生管理法治化進(jìn)程中的問題及成因分析

“依法治?！币曇跋碌母咝W(xué)生管理，就是要求在高校學(xué)生工作中融入法治理念，運(yùn)用法治思維推進(jìn)高校學(xué)生管理工作。但就目前來看，由于受傳統(tǒng)高校管理思想的影響等原因，在推進(jìn)學(xué)生管理工作法治化進(jìn)程中仍存在一些現(xiàn)實(shí)問題。

(一)對(duì)學(xué)生的角色定位呈現(xiàn)義務(wù)本位，忽視學(xué)生的權(quán)利

影響當(dāng)前高校學(xué)生管理工作順利運(yùn)轉(zhuǎn)的主要問題之一就是對(duì)學(xué)生角色定位上的沖突，而沖突的根源在于從事高校學(xué)生工作的管理者與大學(xué)生之間在對(duì)學(xué)生的角色定位上存在思想認(rèn)識(shí)上的差異。我國(guó)自古有尊師重教的傳統(tǒng)，歷來十分重視教師的主導(dǎo)地位和作用，加之受中國(guó)傳統(tǒng)“義務(wù)本位”文化的影響，當(dāng)前很多高校學(xué)生管理工作者在制定、適用規(guī)章制度時(shí)，對(duì)學(xué)生存在普遍的重義務(wù)輕權(quán)利。他們認(rèn)為，在學(xué)生管理工作中，學(xué)校是管理者，處于主導(dǎo)地位，而學(xué)生是被管理者，位于次要地位，必須無條件服從學(xué)校管理。在這種觀念的影響之下，無論在我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)定層面還是我國(guó)高校的學(xué)生管理實(shí)踐層面來看，我國(guó)高校中從事學(xué)生工作的管理者同時(shí)擔(dān)負(fù)著在校大學(xué)生的思想教育工作，而且享有對(duì)學(xué)生進(jìn)行管理與監(jiān)督的權(quán)力;相應(yīng)地，在校大學(xué)生有義務(wù)配合學(xué)校的管理工作，遵守法律法規(guī)和學(xué)校的規(guī)章制度。而現(xiàn)實(shí)情況是，隨著公民權(quán)利意識(shí)的覺醒，現(xiàn)在的大學(xué)生們并不認(rèn)同自己是完全的被管理者。隨著服務(wù)行政觀念的深入身心，現(xiàn)今社會(huì)對(duì)于學(xué)生管理工作者的角色定位也在發(fā)生改變。高校學(xué)生工作者不再是單純的主要通過行政命令的方式開展工作的管理者了，而應(yīng)成為具有服務(wù)意識(shí)的新型管理者。如果學(xué)生工作者不適時(shí)轉(zhuǎn)變觀念，必然無法面對(duì)新形勢(shì)下呈現(xiàn)出的新問題。隨著高等教育改革的不斷深入，高校學(xué)生工作的職能將會(huì)逐漸趨于服務(wù)和管理并重，這意味著學(xué)生工作者應(yīng)盡可能地將視線轉(zhuǎn)向如何保障學(xué)生的合法權(quán)益以及賦予他們與義務(wù)相對(duì)應(yīng)的權(quán)利上面，實(shí)現(xiàn)角色定位的自然轉(zhuǎn)變。

(二)規(guī)章制度建設(shè)上存有一定缺陷，可能導(dǎo)致不能實(shí)現(xiàn)其制定目的

高校學(xué)生管理工作離不開各高校結(jié)合本校實(shí)際制定的具有各自特色的規(guī)章制度。縱觀這些規(guī)章制度，它們確實(shí)對(duì)維護(hù)校園良好辦學(xué)秩序發(fā)揮著重要作用，但另一方面在制度建設(shè)上也不同程度地存在著某些缺陷。具體體現(xiàn)在:第一、由于缺乏法治意識(shí)，有些高校制定的規(guī)章制度存在與國(guó)家的某些法律法規(guī)相抵觸的情況，這就可能導(dǎo)致作為下位法的“校規(guī)”與作為上位法的“國(guó)法”相互矛盾從而無效的問題。第二，從各學(xué)校規(guī)章制度的內(nèi)容來看，大多重規(guī)制，輕保護(hù)。高校在規(guī)章制定中通常以追求良好的“秩序”為導(dǎo)向，更多地側(cè)重于對(duì)學(xué)生的管控，而對(duì)大學(xué)生作為普通公民(自然人)的權(quán)利重視不夠，也缺乏對(duì)規(guī)章制度適用所可能產(chǎn)生的負(fù)面效應(yīng)的考量。第三，規(guī)章制度的制定程序民主程度不夠，未能有效地吸收學(xué)生參與，聽取學(xué)生的意見和訴求。這些都有可能導(dǎo)致規(guī)章制度制定出來，但不一定能實(shí)現(xiàn)其制定目的和效果。

(三)學(xué)生管理工作的正當(dāng)程序觀念不足

正當(dāng)程序是法治理念的應(yīng)有之義，也是有效保障人權(quán)的基本條件。高校學(xué)生管理工作過程能否始終奉行正當(dāng)程序原則，對(duì)于在校大學(xué)生合法的知情權(quán)、請(qǐng)求權(quán)等權(quán)利的實(shí)現(xiàn)至關(guān)重要。在實(shí)踐中，不少高校在對(duì)學(xué)生進(jìn)行自主管理時(shí)，由于未能秉承正當(dāng)程序理念，依據(jù)正當(dāng)程序開展學(xué)生工作，從而導(dǎo)致管理工作難以順利開展甚至遭來訴訟。如對(duì)違規(guī)學(xué)生作出處罰時(shí)，是否適用了恰當(dāng)?shù)姆煞ㄒ?guī)或規(guī)章制度，是否履行了必要的調(diào)查程序、聽取學(xué)生解釋和接受申訴的程序，作出行政決定以及實(shí)施處分處罰的程序是否正當(dāng)?shù)鹊取Ｈ魏纬绦蚍矫娴娜笔?，都可能?dǎo)致侵犯學(xué)生合法權(quán)益，成為程序瑕疵或程序不當(dāng)，從而影響整個(gè)行為的合法性與正當(dāng)性。所以，牢固樹立正當(dāng)程序理念，依法規(guī)范高校學(xué)生管理的權(quán)力運(yùn)行秩序，在保證管理行為的高效和權(quán)威性的同時(shí)，有效保證大學(xué)生在受教育過程中的機(jī)會(huì)平等和其他合法權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，是當(dāng)前高校學(xué)生工作法治化的重點(diǎn)。

四、實(shí)現(xiàn)高校學(xué)生管理法治化的現(xiàn)實(shí)途徑

高校學(xué)生管理工作在依法治國(guó)的大背景下所面臨的挑戰(zhàn)，必須通過法治化的系統(tǒng)工程得以緩和并最終解決。而要想實(shí)現(xiàn)學(xué)生管理工作的法治化，具體來講，至少應(yīng)在以下幾個(gè)方面予以完善:

(一)轉(zhuǎn)變觀念，正確把握高校與大學(xué)生之間的法律關(guān)系

首先，高校學(xué)生工作者應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變觀念，客觀、理性看待新時(shí)期大學(xué)生的思想變化。大學(xué)生法律意識(shí)與權(quán)利意識(shí)的覺醒是社會(huì)進(jìn)步的表現(xiàn)，也說明當(dāng)代大學(xué)生對(duì)憲法和法律賦予的權(quán)利有了理性思考，這既有利于端正他們的學(xué)習(xí)態(tài)度，也有利于推動(dòng)我國(guó)高等教育事業(yè)的發(fā)展。雖然這種變化會(huì)對(duì)當(dāng)前高校學(xué)生工作者帶來了一定的壓力與挑戰(zhàn)，但積極轉(zhuǎn)變觀念主動(dòng)出擊，努力與大學(xué)生在思想認(rèn)識(shí)上尋找共識(shí)，才是有效可行的做法。其次，高校管理者特別是高校學(xué)生工作者應(yīng)當(dāng)重新審視高校與大學(xué)生之間的法律關(guān)系。法律角度而言，一方面，高校與學(xué)生之間既存在縱向的行政法律關(guān)系，高校受國(guó)家委托依法對(duì)大學(xué)生進(jìn)行管理與培養(yǎng)，享有一定的行政管理職權(quán);另一方面，大學(xué)生在高校接受高等教育，學(xué)校收取費(fèi)用并提供教育與服務(wù)，這在一定程度上是一種平等主體之間的民事法律關(guān)系。兩種層面的特點(diǎn)決定了高校與學(xué)生之間絕不是單純的服從關(guān)系，需要將兩種法律關(guān)系相結(jié)合去把握。高校作為教育機(jī)構(gòu)，承擔(dān)對(duì)大學(xué)生的教育管理責(zé)任，依法享有在其特定職能范圍內(nèi)自主管理學(xué)生的權(quán)力，我國(guó)的《教育法》和《高等教育法》都給此權(quán)力以法律保障。高校學(xué)生工作者要認(rèn)識(shí)到法律關(guān)系上的這種特點(diǎn)，在行使管理權(quán)力時(shí)嚴(yán)格依法辦事，自覺規(guī)范自己的公務(wù)行為;同時(shí)樹立服務(wù)意識(shí)，充分尊重和保護(hù)大學(xué)生的合法權(quán)益。

(二)健全機(jī)制，完善高校學(xué)生管理規(guī)章制度

按照法治理論通說，依法治國(guó)的“法”本身須為良法。適用到依法治校上講，就是高校在學(xué)生管理過程中，首先要遵循法治原則要求，建立健全所依據(jù)的各項(xiàng)規(guī)章制度，使學(xué)生工作有章可循。結(jié)合現(xiàn)階段我國(guó)高校的實(shí)際情況來看，學(xué)生工作的很多內(nèi)容在我國(guó)現(xiàn)行法律中很難找到對(duì)應(yīng)條款，需要高校通過自主制定內(nèi)部的規(guī)章制度加以規(guī)范。因此，高校在制定、實(shí)施學(xué)生管理內(nèi)部規(guī)章制度時(shí)，首先應(yīng)當(dāng)遵循法治統(tǒng)一原則的要求，從而有效保證學(xué)校的規(guī)章制度不與國(guó)家的法律法規(guī)相抵觸;在制定程序上，最大程度地認(rèn)真收集、聽取學(xué)生意見，可以采用投票表決的方式，也可以嘗試類似聽證的辦法;最后制定出來的規(guī)章制度要公示，尤其要在頒布前公示，加大對(duì)規(guī)章制度的宣傳力度，務(wù)必讓學(xué)生了解知曉，提高學(xué)生對(duì)這些規(guī)章制度的認(rèn)可度，使其具有較高的公信力。為此，高校學(xué)生工作者可在以下方面予以努力:首先，結(jié)合學(xué)校各自實(shí)際情況，在制度建設(shè)中尋找學(xué)?，F(xiàn)有的規(guī)章制度與國(guó)家法律法規(guī)相關(guān)內(nèi)容的重合點(diǎn)，認(rèn)真研究《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》，進(jìn)一步認(rèn)識(shí)國(guó)家法律與學(xué)校規(guī)章制度間的法律關(guān)系;其次，整理學(xué)校規(guī)章制度中與現(xiàn)行法律法規(guī)相抵觸的部分，對(duì)不符合國(guó)家法律法規(guī)的部分要廢除，對(duì)不恰當(dāng)不完善的部分要酌情修改完善;最后，加強(qiáng)大學(xué)生的日常教育工作，密切關(guān)注大學(xué)生思想認(rèn)識(shí)上的新變化和新趨勢(shì)，及時(shí)調(diào)整學(xué)生工作規(guī)章制度的范圍和內(nèi)容。

(三)強(qiáng)化正當(dāng)程序意識(shí)，完善工作程序

高校學(xué)生工作者需要不斷提高自身法律意識(shí)特別是正當(dāng)程序意識(shí)，完善工作程序。正當(dāng)?shù)墓芾沓绦蛟诟咝W(xué)生工作中不僅體現(xiàn)為日常管理工作程序的有序性，更主要的在于當(dāng)高校學(xué)生工作者在依據(jù)國(guó)家有關(guān)規(guī)定和學(xué)校內(nèi)部規(guī)章制度對(duì)學(xué)生(主要是違規(guī)違紀(jì)學(xué)生)的實(shí)體權(quán)利作出處分時(shí)，除了告知學(xué)生處理的理由和依據(jù)之外，還應(yīng)尊重和保證學(xué)生作為相對(duì)人所應(yīng)有的權(quán)利，比如申辯與異議權(quán)，同時(shí)明確告知學(xué)生異議期限。即在涉及學(xué)校依法依規(guī)處分學(xué)生實(shí)體權(quán)利時(shí)，要經(jīng)過學(xué)生解釋和申訴、學(xué)生管理工作者的調(diào)查、以及必要時(shí)候由專門部門的聽證、有關(guān)部門根據(jù)聽證意見作出處分決定、公告并送達(dá)學(xué)生實(shí)施處分等程序，在最大程度保證學(xué)生應(yīng)有的合法權(quán)利的同時(shí)，降低學(xué)校管理合規(guī)方面的法律風(fēng)險(xiǎn)。

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作者：鄭漢印 單位：西北工業(yè)大學(xué)明德學(xué)院