高校學(xué)生管理依法治校研究

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摘要:在國(guó)家全面推進(jìn)依法治國(guó)的背景下，“依法治?！敝饾u成為更多高校的辦學(xué)指導(dǎo)思想之一，以應(yīng)對(duì)日益增多的包括大學(xué)生維權(quán)事件在內(nèi)的法律爭(zhēng)端，高校學(xué)生管理工作面臨著前所未有的挑戰(zhàn)。新形勢(shì)下，在依法治校視野下探討高校學(xué)生管理，既是高校實(shí)現(xiàn)教書(shū)育人、以人為本的教育理念的要求，更是依法治國(guó)的要求。高校管理者要適時(shí)轉(zhuǎn)變觀念，正確認(rèn)識(shí)學(xué)校與學(xué)生之間的法律關(guān)系，用法治思維規(guī)范高校學(xué)生管理工作。

關(guān)鍵詞:高校學(xué)生管理;法治;實(shí)現(xiàn)途徑

2003年7月17日由教育部下發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)依法治校工作的若干意見(jiàn)》中指出，依法治校是推進(jìn)依法治國(guó)基本方略的必然要求，是教育事業(yè)深化改革、加快發(fā)展，推進(jìn)教育法制建設(shè)的重要內(nèi)容。2010年由國(guó)務(wù)院審議并通過(guò)的《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010－2020年)》中再次明確把“堅(jiān)持依法治?！弊鳛槲磥?lái)教育工作的指導(dǎo)思想之一。而黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》無(wú)疑將把我國(guó)法治進(jìn)程推進(jìn)到一個(gè)新的階段。然而，由于歷史與現(xiàn)實(shí)的種種原因，我國(guó)高校依法治校并未完全落到實(shí)處，特別是在學(xué)生管理領(lǐng)域，學(xué)生工作管理者根深蒂固的長(zhǎng)官意識(shí)和家長(zhǎng)作風(fēng)尚未得到徹底改變;另一方面，隨著大學(xué)生的法治觀念和維權(quán)意識(shí)的不斷增強(qiáng)，高校學(xué)生管理工作面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。新時(shí)期、新形勢(shì)下如何運(yùn)用法治思維妥善處理學(xué)校和學(xué)生之間的關(guān)系，促進(jìn)學(xué)生管理工作走上科學(xué)、規(guī)范的法治軌道，值得我們教育工作者特別是學(xué)生管理工作者去認(rèn)真思考和研究。

一、依法治校的內(nèi)涵

(一)依法治校的含義

所謂依法治校就是各高等學(xué)校在辦學(xué)過(guò)程特別是在推進(jìn)學(xué)校內(nèi)部管理與內(nèi)部治理的活動(dòng)中，要秉承法治精神與法治原則，依據(jù)國(guó)家的法律法規(guī)以及學(xué)校依法制定的內(nèi)部規(guī)章制度對(duì)高校的各項(xiàng)事務(wù)進(jìn)行規(guī)范管理的一種管理理念與管理方式。作為一種治國(guó)方略，“依法治國(guó)”就是國(guó)家對(duì)政治生活、經(jīng)濟(jì)生活和其他社會(huì)生活的法治化管理。依法治校是依法治國(guó)方略在教育領(lǐng)域的具體體現(xiàn)，而學(xué)校是作為肩負(fù)教書(shū)育人重要職責(zé)的、最基本的教育機(jī)構(gòu);將學(xué)校的各項(xiàng)工作納入法治化軌道、依法對(duì)學(xué)校進(jìn)行管理。

(二)依法治校與高校學(xué)生管理

依法管理學(xué)校其中很重要的一項(xiàng)任務(wù)就是依法管理學(xué)生這一特殊群體?！耙婪ㄖ涡！币曇跋碌母咝W(xué)生管理，就是將學(xué)生管理納入法治軌道，嚴(yán)格依照憲法和法律規(guī)定對(duì)學(xué)生進(jìn)行規(guī)范、科學(xué)和民主管理，保護(hù)學(xué)生的合法權(quán)益不受侵害。具體來(lái)講，它包含以下幾層涵義:第一，學(xué)生管理權(quán)的行使包括學(xué)生管理規(guī)章制度的制定必須在憲法和法律許可的范圍內(nèi)進(jìn)行，絕不能超越或凌駕于憲法和法律之上。第二，必須構(gòu)建和完善學(xué)生權(quán)益保障體系。第三，必須建立正當(dāng)?shù)墓芾沓绦?，這是高校學(xué)生管理法治化的重點(diǎn)。第四，學(xué)生管理必須接受法律和社會(huì)的監(jiān)督。作為社會(huì)重要組成部分的高校，高校學(xué)生管理實(shí)質(zhì)上是教育、引導(dǎo)、規(guī)范和服務(wù)學(xué)生的過(guò)程。學(xué)生管理法治化，無(wú)疑是保障我國(guó)高等教育事業(yè)不斷發(fā)展、有效保護(hù)學(xué)校和學(xué)生合法權(quán)益的必然要求。

二、法治化之于高校學(xué)生管理的必要性

(一)將高校學(xué)生管理工作法治化是依法治國(guó)的內(nèi)在要求

全面推進(jìn)依法治國(guó)方略的實(shí)施，要求全國(guó)自上而下依法而治，其中也當(dāng)然包括國(guó)家的高等院校。高校作為培養(yǎng)高等人才的搖籃，堅(jiān)持依法治校，對(duì)于國(guó)家實(shí)施依法治國(guó)的偉大方略，使學(xué)生在學(xué)習(xí)實(shí)踐中培養(yǎng)和形成良好的法治意識(shí)具有重要意義。作為學(xué)校管理工作重點(diǎn)的學(xué)生工作必然需要引入法治理念，轉(zhuǎn)變以往的管理思路，用法治精神指引日常工作行為，依法治校，依法管理，為大學(xué)生接受高等教育提供良好的環(huán)境。

(二)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和高等教育體制的不斷改革要求高校學(xué)生工作法治化

以往計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的高校學(xué)生工作主要是按照計(jì)劃進(jìn)行，行政權(quán)力至上，學(xué)校自身主體意識(shí)很強(qiáng)，學(xué)校更多地對(duì)學(xué)生在義務(wù)上作出規(guī)定，學(xué)生只有服從命令而不知道自己的權(quán)利。實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革以來(lái)，大學(xué)生的權(quán)利意識(shí)已顯著增強(qiáng)(日益增多的學(xué)生起訴母校的案例說(shuō)明了這一點(diǎn))。在我國(guó)高等教育體制不斷改革的大背景下，高等教育已成為“大眾教育”，接受高等教育的學(xué)生規(guī)模日益壯大;高校與學(xué)生之間的關(guān)系也在不斷發(fā)生變化，這些都要求學(xué)生管理工作要轉(zhuǎn)變以往以行政命令為主的“管制”思想，不斷增強(qiáng)法治觀念，實(shí)現(xiàn)學(xué)生管理工作的法治化。

(三)新的社會(huì)形勢(shì)要求高校學(xué)生工作的法治化

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，受周邊環(huán)境的影響，在高等院校中學(xué)生涉法問(wèn)題日漸增多，其中各種形式的違紀(jì)行為大多與法律法規(guī)有所聯(lián)系。如果學(xué)生工作者的法治觀念淡薄，則不利于及時(shí)有效地處理學(xué)生出現(xiàn)的問(wèn)題。比如認(rèn)為法治是專(zhuān)門(mén)機(jī)關(guān)的職責(zé)而與學(xué)生管理部門(mén)無(wú)關(guān)，學(xué)校的事法律管不到等等。這種觀念看似沒(méi)有演變成大問(wèn)題，但若無(wú)視問(wèn)題的存在，不站在法律的視角去認(rèn)真對(duì)待，就有可能帶來(lái)嚴(yán)重的法律責(zé)任。從另外一個(gè)角度看，對(duì)于高校來(lái)講，在學(xué)生工作中樹(shù)立法治化的意識(shí)，嚴(yán)格制度建設(shè)，使學(xué)生工作講法律、講程序，也才能使學(xué)生管理工作更有說(shuō)服力。

三、當(dāng)前高校學(xué)生管理法治化進(jìn)程中的問(wèn)題及成因分析

“依法治?！币曇跋碌母咝W(xué)生管理，就是要求在高校學(xué)生工作中融入法治理念，運(yùn)用法治思維推進(jìn)高校學(xué)生管理工作。但就目前來(lái)看，由于受傳統(tǒng)高校管理思想的影響等原因，在推進(jìn)學(xué)生管理工作法治化進(jìn)程中仍存在一些現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

(一)對(duì)學(xué)生的角色定位呈現(xiàn)義務(wù)本位，忽視學(xué)生的權(quán)利

影響當(dāng)前高校學(xué)生管理工作順利運(yùn)轉(zhuǎn)的主要問(wèn)題之一就是對(duì)學(xué)生角色定位上的沖突，而沖突的根源在于從事高校學(xué)生工作的管理者與大學(xué)生之間在對(duì)學(xué)生的角色定位上存在思想認(rèn)識(shí)上的差異。我國(guó)自古有尊師重教的傳統(tǒng)，歷來(lái)十分重視教師的主導(dǎo)地位和作用，加之受中國(guó)傳統(tǒng)“義務(wù)本位”文化的影響，當(dāng)前很多高校學(xué)生管理工作者在制定、適用規(guī)章制度時(shí)，對(duì)學(xué)生存在普遍的重義務(wù)輕權(quán)利。他們認(rèn)為，在學(xué)生管理工作中，學(xué)校是管理者，處于主導(dǎo)地位，而學(xué)生是被管理者，位于次要地位，必須無(wú)條件服從學(xué)校管理。在這種觀念的影響之下，無(wú)論在我國(guó)現(xiàn)行法律規(guī)定層面還是我國(guó)高校的學(xué)生管理實(shí)踐層面來(lái)看，我國(guó)高校中從事學(xué)生工作的管理者同時(shí)擔(dān)負(fù)著在校大學(xué)生的思想教育工作，而且享有對(duì)學(xué)生進(jìn)行管理與監(jiān)督的權(quán)力;相應(yīng)地，在校大學(xué)生有義務(wù)配合學(xué)校的管理工作，遵守法律法規(guī)和學(xué)校的規(guī)章制度。而現(xiàn)實(shí)情況是，隨著公民權(quán)利意識(shí)的覺(jué)醒，現(xiàn)在的大學(xué)生們并不認(rèn)同自己是完全的被管理者。隨著服務(wù)行政觀念的深入身心，現(xiàn)今社會(huì)對(duì)于學(xué)生管理工作者的角色定位也在發(fā)生改變。高校學(xué)生工作者不再是單純的主要通過(guò)行政命令的方式開(kāi)展工作的管理者了，而應(yīng)成為具有服務(wù)意識(shí)的新型管理者。如果學(xué)生工作者不適時(shí)轉(zhuǎn)變觀念，必然無(wú)法面對(duì)新形勢(shì)下呈現(xiàn)出的新問(wèn)題。隨著高等教育改革的不斷深入，高校學(xué)生工作的職能將會(huì)逐漸趨于服務(wù)和管理并重，這意味著學(xué)生工作者應(yīng)盡可能地將視線(xiàn)轉(zhuǎn)向如何保障學(xué)生的合法權(quán)益以及賦予他們與義務(wù)相對(duì)應(yīng)的權(quán)利上面，實(shí)現(xiàn)角色定位的自然轉(zhuǎn)變。

(二)規(guī)章制度建設(shè)上存有一定缺陷，可能導(dǎo)致不能實(shí)現(xiàn)其制定目的

高校學(xué)生管理工作離不開(kāi)各高校結(jié)合本校實(shí)際制定的具有各自特色的規(guī)章制度?？v觀這些規(guī)章制度，它們確實(shí)對(duì)維護(hù)校園良好辦學(xué)秩序發(fā)揮著重要作用，但另一方面在制度建設(shè)上也不同程度地存在著某些缺陷。具體體現(xiàn)在:第一、由于缺乏法治意識(shí)，有些高校制定的規(guī)章制度存在與國(guó)家的某些法律法規(guī)相抵觸的情況，這就可能導(dǎo)致作為下位法的“校規(guī)”與作為上位法的“國(guó)法”相互矛盾從而無(wú)效的問(wèn)題。第二，從各學(xué)校規(guī)章制度的內(nèi)容來(lái)看，大多重規(guī)制，輕保護(hù)。高校在規(guī)章制定中通常以追求良好的“秩序”為導(dǎo)向，更多地側(cè)重于對(duì)學(xué)生的管控，而對(duì)大學(xué)生作為普通公民(自然人)的權(quán)利重視不夠，也缺乏對(duì)規(guī)章制度適用所可能產(chǎn)生的負(fù)面效應(yīng)的考量。第三，規(guī)章制度的制定程序民主程度不夠，未能有效地吸收學(xué)生參與，聽(tīng)取學(xué)生的意見(jiàn)和訴求。這些都有可能導(dǎo)致規(guī)章制度制定出來(lái)，但不一定能實(shí)現(xiàn)其制定目的和效果。

(三)學(xué)生管理工作的正當(dāng)程序觀念不足

正當(dāng)程序是法治理念的應(yīng)有之義，也是有效保障人權(quán)的基本條件。高校學(xué)生管理工作過(guò)程能否始終奉行正當(dāng)程序原則，對(duì)于在校大學(xué)生合法的知情權(quán)、請(qǐng)求權(quán)等權(quán)利的實(shí)現(xiàn)至關(guān)重要。在實(shí)踐中，不少高校在對(duì)學(xué)生進(jìn)行自主管理時(shí)，由于未能秉承正當(dāng)程序理念，依據(jù)正當(dāng)程序開(kāi)展學(xué)生工作，從而導(dǎo)致管理工作難以順利開(kāi)展甚至遭來(lái)訴訟。如對(duì)違規(guī)學(xué)生作出處罰時(shí)，是否適用了恰當(dāng)?shù)姆煞ㄒ?guī)或規(guī)章制度，是否履行了必要的調(diào)查程序、聽(tīng)取學(xué)生解釋和接受申訴的程序，作出行政決定以及實(shí)施處分處罰的程序是否正當(dāng)?shù)鹊?。任何程序方面的缺失，都可能?dǎo)致侵犯學(xué)生合法權(quán)益，成為程序瑕疵或程序不當(dāng)，從而影響整個(gè)行為的合法性與正當(dāng)性。所以，牢固樹(shù)立正當(dāng)程序理念，依法規(guī)范高校學(xué)生管理的權(quán)力運(yùn)行秩序，在保證管理行為的高效和權(quán)威性的同時(shí)，有效保證大學(xué)生在受教育過(guò)程中的機(jī)會(huì)平等和其他合法權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，是當(dāng)前高校學(xué)生工作法治化的重點(diǎn)。

四、實(shí)現(xiàn)高校學(xué)生管理法治化的現(xiàn)實(shí)途徑

高校學(xué)生管理工作在依法治國(guó)的大背景下所面臨的挑戰(zhàn)，必須通過(guò)法治化的系統(tǒng)工程得以緩和并最終解決。而要想實(shí)現(xiàn)學(xué)生管理工作的法治化，具體來(lái)講，至少應(yīng)在以下幾個(gè)方面予以完善:

(一)轉(zhuǎn)變觀念，正確把握高校與大學(xué)生之間的法律關(guān)系

首先，高校學(xué)生工作者應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變觀念，客觀、理性看待新時(shí)期大學(xué)生的思想變化。大學(xué)生法律意識(shí)與權(quán)利意識(shí)的覺(jué)醒是社會(huì)進(jìn)步的表現(xiàn)，也說(shuō)明當(dāng)代大學(xué)生對(duì)憲法和法律賦予的權(quán)利有了理性思考，這既有利于端正他們的學(xué)習(xí)態(tài)度，也有利于推動(dòng)我國(guó)高等教育事業(yè)的發(fā)展。雖然這種變化會(huì)對(duì)當(dāng)前高校學(xué)生工作者帶來(lái)了一定的壓力與挑戰(zhàn)，但積極轉(zhuǎn)變觀念主動(dòng)出擊，努力與大學(xué)生在思想認(rèn)識(shí)上尋找共識(shí)，才是有效可行的做法。其次，高校管理者特別是高校學(xué)生工作者應(yīng)當(dāng)重新審視高校與大學(xué)生之間的法律關(guān)系。法律角度而言，一方面，高校與學(xué)生之間既存在縱向的行政法律關(guān)系，高校受?chē)?guó)家委托依法對(duì)大學(xué)生進(jìn)行管理與培養(yǎng)，享有一定的行政管理職權(quán);另一方面，大學(xué)生在高校接受高等教育，學(xué)校收取費(fèi)用并提供教育與服務(wù)，這在一定程度上是一種平等主體之間的民事法律關(guān)系。兩種層面的特點(diǎn)決定了高校與學(xué)生之間絕不是單純的服從關(guān)系，需要將兩種法律關(guān)系相結(jié)合去把握。高校作為教育機(jī)構(gòu)，承擔(dān)對(duì)大學(xué)生的教育管理責(zé)任，依法享有在其特定職能范圍內(nèi)自主管理學(xué)生的權(quán)力，我國(guó)的《教育法》和《高等教育法》都給此權(quán)力以法律保障。高校學(xué)生工作者要認(rèn)識(shí)到法律關(guān)系上的這種特點(diǎn)，在行使管理權(quán)力時(shí)嚴(yán)格依法辦事，自覺(jué)規(guī)范自己的公務(wù)行為;同時(shí)樹(shù)立服務(wù)意識(shí)，充分尊重和保護(hù)大學(xué)生的合法權(quán)益。

(二)健全機(jī)制，完善高校學(xué)生管理規(guī)章制度

按照法治理論通說(shuō)，依法治國(guó)的“法”本身須為良法。適用到依法治校上講，就是高校在學(xué)生管理過(guò)程中，首先要遵循法治原則要求，建立健全所依據(jù)的各項(xiàng)規(guī)章制度，使學(xué)生工作有章可循。結(jié)合現(xiàn)階段我國(guó)高校的實(shí)際情況來(lái)看，學(xué)生工作的很多內(nèi)容在我國(guó)現(xiàn)行法律中很難找到對(duì)應(yīng)條款，需要高校通過(guò)自主制定內(nèi)部的規(guī)章制度加以規(guī)范。因此，高校在制定、實(shí)施學(xué)生管理內(nèi)部規(guī)章制度時(shí)，首先應(yīng)當(dāng)遵循法治統(tǒng)一原則的要求，從而有效保證學(xué)校的規(guī)章制度不與國(guó)家的法律法規(guī)相抵觸;在制定程序上，最大程度地認(rèn)真收集、聽(tīng)取學(xué)生意見(jiàn)，可以采用投票表決的方式，也可以嘗試類(lèi)似聽(tīng)證的辦法;最后制定出來(lái)的規(guī)章制度要公示，尤其要在頒布前公示，加大對(duì)規(guī)章制度的宣傳力度，務(wù)必讓學(xué)生了解知曉，提高學(xué)生對(duì)這些規(guī)章制度的認(rèn)可度，使其具有較高的公信力。為此，高校學(xué)生工作者可在以下方面予以努力:首先，結(jié)合學(xué)校各自實(shí)際情況，在制度建設(shè)中尋找學(xué)?，F(xiàn)有的規(guī)章制度與國(guó)家法律法規(guī)相關(guān)內(nèi)容的重合點(diǎn)，認(rèn)真研究《普通高等學(xué)校學(xué)生管理規(guī)定》，進(jìn)一步認(rèn)識(shí)國(guó)家法律與學(xué)校規(guī)章制度間的法律關(guān)系;其次，整理學(xué)校規(guī)章制度中與現(xiàn)行法律法規(guī)相抵觸的部分，對(duì)不符合國(guó)家法律法規(guī)的部分要廢除，對(duì)不恰當(dāng)不完善的部分要酌情修改完善;最后，加強(qiáng)大學(xué)生的日常教育工作，密切關(guān)注大學(xué)生思想認(rèn)識(shí)上的新變化和新趨勢(shì)，及時(shí)調(diào)整學(xué)生工作規(guī)章制度的范圍和內(nèi)容。

(三)強(qiáng)化正當(dāng)程序意識(shí)，完善工作程序

高校學(xué)生工作者需要不斷提高自身法律意識(shí)特別是正當(dāng)程序意識(shí)，完善工作程序。正當(dāng)?shù)墓芾沓绦蛟诟咝W(xué)生工作中不僅體現(xiàn)為日常管理工作程序的有序性，更主要的在于當(dāng)高校學(xué)生工作者在依據(jù)國(guó)家有關(guān)規(guī)定和學(xué)校內(nèi)部規(guī)章制度對(duì)學(xué)生(主要是違規(guī)違紀(jì)學(xué)生)的實(shí)體權(quán)利作出處分時(shí)，除了告知學(xué)生處理的理由和依據(jù)之外，還應(yīng)尊重和保證學(xué)生作為相對(duì)人所應(yīng)有的權(quán)利，比如申辯與異議權(quán)，同時(shí)明確告知學(xué)生異議期限。即在涉及學(xué)校依法依規(guī)處分學(xué)生實(shí)體權(quán)利時(shí)，要經(jīng)過(guò)學(xué)生解釋和申訴、學(xué)生管理工作者的調(diào)查、以及必要時(shí)候由專(zhuān)門(mén)部門(mén)的聽(tīng)證、有關(guān)部門(mén)根據(jù)聽(tīng)證意見(jiàn)作出處分決定、公告并送達(dá)學(xué)生實(shí)施處分等程序，在最大程度保證學(xué)生應(yīng)有的合法權(quán)利的同時(shí)，降低學(xué)校管理合規(guī)方面的法律風(fēng)險(xiǎn)。

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作者：鄭漢印 單位：西北工業(yè)大學(xué)明德學(xué)院