經濟發(fā)展與耕地保護問題探討

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摘要：為探究壽光市城市發(fā)展與土地開發(fā)利用之間的協(xié)調問題，開展壽光市經濟發(fā)展與耕地保護問題研究。從壽光市資源環(huán)境承載力現(xiàn)狀分析著手，分析當前存在壽光市經濟發(fā)展與耕地保護總體問題，根據當前壽光市面臨著的建設用地供給不足、建設用地集約利用水平不理想、耕地保護形勢嚴峻、生態(tài)環(huán)境保護壓力嚴峻等問題，針對性地提出壽光市經濟發(fā)展與耕地保護對策及措施。

關鍵詞：壽光市；經濟發(fā)展；耕地保護；資源承載力；對策

1.概述

壽光市是山東省確定的農業(yè)現(xiàn)代化示范市[1]，是我國著名的蔬菜之鄉(xiāng)。未來壽光市將在穩(wěn)固壽光農業(yè)龍頭品牌的基礎上，加大力度發(fā)展第三產業(yè)、生態(tài)旅游業(yè)[2-3]，并構建成為山東半導制造業(yè)基地集群與示范產業(yè)區(qū)[4]。力爭在數(shù)年內建成山東省多產業(yè)實力領先的現(xiàn)代化工業(yè)城市[5]。城市的發(fā)展離不開各類資源的支撐[6]。本文中，圍繞壽光市經濟發(fā)展與耕地保護這一核心議題，收集、整理各方面的學術資料及數(shù)據，分析壽光市當前的資源環(huán)境承載現(xiàn)狀，對壽光市當前在經濟發(fā)展與耕地保護中存在的問題進行總體分析，并提出相應的對策措施。

2.壽光市資源環(huán)境承載力現(xiàn)狀分析

2.1壽光市耕地資源承載力分析

截至2018年底，壽光市總人口約為115萬，總的糧食產量約為70萬噸，人均糧食占有量超過，人均糧食產量約為608kg，大大超過人均消費400kg的均值指標。盡管在農業(yè)方面具備優(yōu)勢地位，壽光市依然遵循國家關于糧食安全與耕地保護的重要部署，積極穩(wěn)妥地推進糧食安全保障與耕地保護政策。根據目前壽光市的糧食單產數(shù)據、糧食播種面積及品種比例、耕地面積的波動及復種情況，可推算2020年時，壽光市耕地保有量約為10萬公頃，耕地面積數(shù)值會出現(xiàn)緩慢下降趨勢。盡管當前的耕地保有量足以保證當前及今后較長時間的糧食安全，耕地資源承載力較強，但是，耕地保護的長遠任務依然相當艱巨。綜合考慮糧食生產水平以及社會發(fā)展，近年來，壽光市的糧食產量平均增長率約在1.4%，在耕地面積有所下降的情況下，糧食綜合產量小幅上升。推測數(shù)據顯示，2020年、2030時壽光市糧食產量分別約為74萬噸、86萬噸，若以人均消費400千克/年的標準換算，壽光市2020年、2030年可承載的人口規(guī)模約為185萬人、215萬人?？紤]到城市的快速發(fā)展以及農業(yè)向工業(yè)轉化的情況，未來以自給率水平60%計算，壽光市2020年、2030年可承載人口約為308萬、358萬。從當前人口數(shù)量上看，壽光市未來很長時間的耕地人口承載力都能夠保持在安全水平內。

2.2壽光市建設用地承載力

2018年壽光市建設用地指標約為4.1萬公頃，占據壽光市土地總面積約為五分之一。整個壽光市區(qū)域建設用地開發(fā)強度一般。目前，壽光市區(qū)域開發(fā)強度有著明顯的地區(qū)差異。對于中心城區(qū)位置，開發(fā)強度較高，建設用地嚴重不足，而城市周邊的建設用地也隨著近年來的房地產業(yè)繁榮，逐漸加速了開發(fā)速度。壽光市屬于平原地區(qū)，整個壽光市可以設置的建設用地規(guī)劃極限數(shù)據約為43%~44%，未來可增加的建設用地規(guī)模極限值約為4.4萬公頃。近年來，壽光市城市發(fā)展進程較快，城市建設用地消耗速度遠遠超過規(guī)劃與預期，建設用地供給矛盾可能會在較長時間內持續(xù)存在。

2.3壽光市生態(tài)資源承載力

根據國家環(huán)保部門公布的環(huán)境生態(tài)質量數(shù)據，近五年來壽光市生態(tài)環(huán)境指數(shù)數(shù)據均為“優(yōu)”等級，整體生態(tài)環(huán)境質量處于良好水平。這一方面是由于壽光市本身就是以農業(yè)為優(yōu)勢產業(yè)，生態(tài)環(huán)境本身就較好，另一方面得益于壽光市政府在環(huán)境保護方面不遺余力地投入。但是，近年來，壽光市政府啟動了多個產業(yè)并舉發(fā)展的路徑，開始大規(guī)模的進行圍海造地、工業(yè)產業(yè)園建設、現(xiàn)代高速公路交通網絡建設以及城鎮(zhèn)化，整個壽光市的生態(tài)環(huán)境狀態(tài)出現(xiàn)了一定程度的下降，尤其是壽光市中心城區(qū)的環(huán)境狀態(tài)下降較多，需要在保持高速發(fā)展的同時不忘生態(tài)保護的同步跟進?？傮w而言，目前壽光市總體生態(tài)系統(tǒng)的承載能力較強，土地環(huán)境的承載能力中等，水環(huán)境及大氣環(huán)境承載能力較弱。

3.壽光市經濟發(fā)展與耕地保護總體問題分析

目前，壽光市經濟發(fā)展與耕地保護總體問題主要體現(xiàn)在如下幾個方面：

3.1建設用地需求激增，供給壓力較大

隨著近年來壽光市經濟全面發(fā)展，對于各方面建設用地需求激增，土地供給矛盾逐年凸顯。目前，壽光市建設用地指標僅為4.1萬公頃，從目前的開發(fā)力度進程上看，壽光市規(guī)劃建設用地規(guī)劃遠遠不能夠滿足當前城市發(fā)展的需求。因此，新增建設用地總量、優(yōu)化建設用地結構已經成為壽光市政府宏觀調控土地市場的重大議題。由于當前壽光市城鎮(zhèn)工礦用地需求一直處于高位，新型城鎮(zhèn)化建設又導致基礎設施建設用地需求增長，新增的建設用地總量有限，建設用地供需矛盾更加突出。

3.2城鄉(xiāng)建設用地集約利用水平不高

盡管壽光市建設用地供給矛盾突出，但是，在城鎮(zhèn)內部，低效用地及閑置用地的情況依然較多，且城中村改造的進程不高。城市化建設中社會資金往往寧愿投向無任何配套的郊區(qū)，而參與城中村改造的資金卻很匱乏。目前，壽光市農村人均用地超標，農村居民點大量閑置的情況十分廣泛。工礦用地投資強度不高，總體建設容積率處于較低水平。因此，可見壽光市當前城鄉(xiāng)建設用地的集約化水平還有很大的提升空間。

3.3耕地保護形勢嚴峻

盡管當前壽光市耕地保有量與糧食產量總體上都處于偏安全的位置，且壽光市政府也在盡力保護耕地資源，但是，從耕地保有量的趨勢上看，耕地依然呈現(xiàn)出逐年減少的趨勢，且耕地后備儲量較少，壽光市未來耕地擴大的可能性不大，因此，耕地保護不論是現(xiàn)在，還是長遠的未來，都必須嚴陣以待，不可松懈。3.4保護和改善生態(tài)環(huán)境的任務更加艱巨壽光市是農業(yè)強市，總體生態(tài)環(huán)境的質量決定了未來壽光市農業(yè)發(fā)展的質量，只有良好的生態(tài)環(huán)境下，才能夠發(fā)展出足夠強大的生態(tài)農業(yè)，才具備可持續(xù)發(fā)展的基礎資源。目前，壽光市土地不僅僅面臨著工業(yè)化發(fā)展的侵襲，而且地處海濱地帶的壽光市土地還受到海水中鹽漬化的威脅，保護土地資源刻不容緩，而保護土地資源的第一步就是要保護好壽光市生態(tài)環(huán)境。

4.壽光市經濟發(fā)展與耕地保護對策及措施

4.1嚴守耕地和基本農田保護紅線

目前，截至2018年底，壽光市耕地面積保有量約為10.1萬公頃，約占壽光市土地總面積的50%。根據壽光市發(fā)展規(guī)劃數(shù)據，壽光市所規(guī)劃的2020年耕地面積保有量為9.86萬公頃，從當前的耕地消耗速度與耕地保護力度上看，2020年的耕地保護任務能夠順利完成，耕地保有量約為10萬公頃。在基本農田保護方面，壽光市2018年底的基本農田面積約為8.7萬公頃，近五年的消耗速度約為0.03萬公頃每年，相較于2020年的基本農田規(guī)劃目標，當前的基本農田面積與基本農田消耗速度，能夠順利完成基本農田的保護。盡管短期目標（2020年）的基本農田保護與耕地面積保護目標都能夠實現(xiàn)，但是，長遠而言（10年以上），壽光市耕地保護與基本農田保有量仍然會遭受嚴重威脅，因此，務必加更大的力度執(zhí)行壽光市基本農田與耕地保護政策，通過置換與補充等方式實現(xiàn)基本農田與耕地實質上的零損耗。

4.2調整增加建設用地指標

2018年，壽光市建設用地規(guī)模約為4.1萬公頃，約占壽光市總面積的五分之一。其中城鄉(xiāng)建設用地規(guī)模約為2.5萬公頃，城鎮(zhèn)工礦用地約為1.1萬公頃，農村居民點用地約為1.4萬公頃。從城鎮(zhèn)工礦規(guī)模數(shù)據上看，目前的1.1萬公頃用地中，允許有一定的增長空間。但是，從農村居民點用地面積和農村人口密度上看，壽光市農村居民點用地有很大的節(jié)約空間。由于壽光市土地面積有限，除保障基本農田和耕地紅線外，可供拓展的建設用地空間并不大，而急劇的城市擴張又導致建設用地需求激增，且規(guī)劃的農村居民點難以復墾，不可以用以置換基本農田或耕地，因此農村居民點整治挖潛后，一般可用于補充建設用地規(guī)模。2018年壽光市交通水利等基礎設施建設用地約為1.6萬公頃，且當前壽光市在未來數(shù)年來還要興建濟青高速擴容等重大基礎設施項目，未來的基礎設施用地需求還會有所增加，預計需要在2020年時，新增基礎設施建設用地規(guī)模將達到1500公頃，因此，需要通過多種手段新增建設用地規(guī)模，且要防止可能出現(xiàn)的占用耕地的情形。

4.3整理復墾開發(fā)補充耕地規(guī)模

從2006年起，壽光市開展重點推行土地整理復墾工程，大力開發(fā)適宜開坑的土地資源，使得耕地面積在一定程度上得以補充。2006年~2018年，壽光市通過土地整理復墾的方式，共補充耕地面積約為1700公頃，通過這種方式獲取的耕地指標大大放緩了城鎮(zhèn)化過程中壽光市耕地面積的消耗。未來，壽光市還應該繼續(xù)執(zhí)行遵守耕地占補平衡的機制，從機制上緩解耕地的消耗。值得警醒的是，盡管壽光市當前的耕地占補平衡的機制有力執(zhí)行，且取得了非常突出的效果，但是，由于壽光市本身處于平原地帶，后背復墾資源并不多，未來在消耗完復墾資源后，還需要在耕地占補工作執(zhí)行更加有效的方式。

4.4深挖建設用地整治挖潛規(guī)模

與耕地占補機制相似，未來壽光市城鄉(xiāng)建設用地的調整還需要大力推進城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤建新指標的政策。由于當前城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤建新指標的政策并沒有很好地執(zhí)行，導致城鄉(xiāng)建設用地規(guī)模粗放增長，新城區(qū)建設如火如荼的同時，老城區(qū)的更新卻沒有資金跟進，農居點搬遷進程的工作也嚴重落后于預期。未來，壽光市城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤工作仍然任重道遠，尤其是數(shù)年后城鄉(xiāng)建設用地規(guī)劃指標消耗加劇，城鄉(xiāng)建設用地供給矛盾將更加突出。截止到2018年底，壽光市農村建設用地整治挖潛（掛鉤）的總規(guī)模僅僅約為150公頃，農村建設用地整治挖潛幾乎停滯。因此，需要加大力度推進城鄉(xiāng)建設用地整治挖潛（掛鉤）工作，尤其是在新農村與全區(qū)域村莊建設規(guī)劃試點中，增加挖潛掛鉤規(guī)模。

4.5落實節(jié)約集約用地，實現(xiàn)城市精細化發(fā)展

無論未來壽光市土地利用政策如何變化，實施集約用地，控制土地粗放利用與投資，防止低效用地與土地無效閑置等，都是未來城市精細化發(fā)展的必經之路。與此同時，深耕新農村改造與城鄉(xiāng)增減掛鉤，推進廢棄地調整與復墾，集中土地資源用于基礎設施建設與重點民生工程、重點工農業(yè)項目等，以保證未來壽光市的發(fā)展不因土地資源不足受到較大干擾。

5.結論

城市發(fā)展與耕地保護問題是當前我國絕大部分城市都面臨著的深刻發(fā)展難題。本文從壽光市資源環(huán)境承載力現(xiàn)狀分析著手，對當前存在的經濟發(fā)展與耕地保護總體問題進行了分析，總結了當前壽光市建設用地規(guī)劃規(guī)模與實際的需求矛盾、城鄉(xiāng)建設用地集約利用水平不高、耕地保護形勢嚴峻、生態(tài)環(huán)境保護等方面的問題。提出了壽光市經濟發(fā)展與耕地保護對策及措施，包括嚴守耕地和基本農田保護紅線、調整增加建設用地指標、整理復墾開發(fā)補充耕地規(guī)模、深挖建設用地整治挖潛規(guī)模以及實行節(jié)約集約用地措施。

參考文獻：

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作者：李玉梅 單位：壽光市自然資源和規(guī)劃局文家所