國外小學(xué)教育管理政策的啟示

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一、坦桑尼亞小學(xué)教育管理政策之演變

1．社會主義時期的小學(xué)教育管理政策（1967~1994年）

坦桑尼亞社會主義時期的小學(xué)教育管理政策以“國家發(fā)展”為核心，期望通過基礎(chǔ)教育發(fā)展實(shí)現(xiàn)國家振興。其政策探索主要表現(xiàn)在以下幾點(diǎn)。

第一，倡導(dǎo)教育為自力更生服務(wù)，責(zé)任由國家承擔(dān)。1967年，尼雷爾總統(tǒng)提出把“為自力更生服務(wù)”作為教育發(fā)展的主要目的，強(qiáng)調(diào)教育與農(nóng)村生活相結(jié)合，“在他看來，發(fā)展基礎(chǔ)教育是坦桑尼亞擺脫愚昧，促進(jìn)鄉(xiāng)村進(jìn)步的首選之路，應(yīng)將發(fā)展教育視為發(fā)展社會主義的重要戰(zhàn)略舉措”。[2]1969年《教育法》規(guī)定將基礎(chǔ)教育學(xué)校管理權(quán)收歸國有，使小學(xué)教育僅成為國家的責(zé)任。1974年政府通過決議，決定實(shí)施免費(fèi)小學(xué)教育，并從1977年起強(qiáng)制施行小學(xué)義務(wù)教育，教育經(jīng)費(fèi)逐年增加并主要用于初等教育。

第二，強(qiáng)調(diào)政府社會共同管理，教育要面向生活。坦桑尼亞政府在加大政府辦學(xué)力度的同時，實(shí)行基礎(chǔ)教育管理權(quán)力分散化，強(qiáng)調(diào)地方政府的責(zé)任，推動地方政府、學(xué)校委員會與社區(qū)對小學(xué)施行共同管理。為實(shí)現(xiàn)教學(xué)語言民族化，“坦桑尼亞政府在第二個國民發(fā)展計劃中提出將斯瓦希里語作為初等學(xué)校唯一的教學(xué)語言”。[3]為貫徹自力更生教育政策，“在初等學(xué)校課程中充實(shí)進(jìn)了大量的農(nóng)業(yè)科學(xué)，并要求學(xué)生參加更多的農(nóng)業(yè)勞動”[4]，將考試制度與師生的勞動評定相結(jié)合，“小學(xué)畢業(yè)生強(qiáng)調(diào)不再為升學(xué)做準(zhǔn)備，而是要走向生活，教育部因此將小學(xué)入學(xué)年齡由5至6歲提高到7至8歲”。[5]

第三，鼓勵社會力量辦學(xué)，改革教育支付制度。從20世紀(jì)70年代末開始，坦桑尼亞經(jīng)濟(jì)蕭條、財政拮據(jù)、教育經(jīng)費(fèi)不足，國家公立小學(xué)勉強(qiáng)度日。為走出困境，“政府在1984年11月制定《通向2000年的坦桑尼亞教育制度》，揭開了坦桑尼亞教育改革新的序幕，其中包含兩項(xiàng)重要決定：一是取消對集體和私人辦學(xué)的限制，二是逐步改變免費(fèi)教育的做法”。[6]“1989年《社會優(yōu)先行動計劃》出臺，指出教育在社會發(fā)展中的優(yōu)先性，提出教育經(jīng)費(fèi)應(yīng)由中央政府負(fù)責(zé)逐步轉(zhuǎn)向由地方和社區(qū)分擔(dān)的政策?！盵7]1992年11月，《關(guān)于21世紀(jì)坦桑尼亞教育政策改革的建議》提出小學(xué)教育經(jīng)費(fèi)分?jǐn)傉?，并從?dāng)年起小學(xué)生開始繳納學(xué)費(fèi)。

2．后社會主義時期的小學(xué)教育管理政策（1995~2011年）

坦桑尼亞政府不斷深化社會改革、發(fā)展民族經(jīng)濟(jì)，并積極尋求國際社會援助，進(jìn)入21世紀(jì)以來，該國小學(xué)教育獲得了顯著發(fā)展。坦桑尼亞政府在后社會主義時期的小學(xué)教育管理政策強(qiáng)調(diào)服務(wù)于市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要性，其政策探索主要表現(xiàn)在以下幾點(diǎn)。

第一，服務(wù)于市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的教育政策相繼出臺。坦桑尼亞政府于1995年2月出臺《教育與培訓(xùn)政策》，“該法案在實(shí)現(xiàn)小學(xué)招生增加、公平準(zhǔn)入、提高基礎(chǔ)教育效益和擴(kuò)大財政基礎(chǔ)上均起到了積極作用；將教育和培訓(xùn)權(quán)進(jìn)一步下放，支持和鼓勵非政府組織、私人興辦教育事業(yè)，調(diào)動了地方政府和社會辦學(xué)的積極性”。[8]《基礎(chǔ)教育總體規(guī)劃》的出臺，明確了基礎(chǔ)教育發(fā)展目標(biāo)，“政府將從2000年起向所有適齡兒童提供免費(fèi)小學(xué)教育，爭取讓80%的15歲學(xué)生讀完小學(xué)”。[9]1996年政府在制定的《2025年遠(yuǎn)景發(fā)展規(guī)劃》中指出：“必須重視基礎(chǔ)教育發(fā)展，盡快普及小學(xué)義務(wù)教育，消除文盲現(xiàn)象，加強(qiáng)教育培訓(xùn)以保障社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展對于各層次人才的需求?！盵10]

第二，借助發(fā)展市場經(jīng)濟(jì)以尋求國際社會援助。在西方國家的督促下，坦桑尼亞逐步走上了市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展道路，并于2000年1月制定《減貧戰(zhàn)略計劃》。“2001年11月獲得世界銀行和國際貨幣基金組織在今后20年內(nèi)獲減30億美元債務(wù)的支持，且減免債務(wù)主要用于教育、衛(wèi)生、扶貧上”[11]，為坦桑尼亞實(shí)行小學(xué)義務(wù)教育提供了保障。2001年7月，坦桑尼亞開始實(shí)行免費(fèi)義務(wù)教育，推動了小學(xué)教育發(fā)展，“在施行義務(wù)教育第一年，適齡兒童凈入學(xué)率就從2000年的57%上升到75%，到2003年1月達(dá)到88.5%；與此同時，到2003年坦桑尼亞大陸小學(xué)達(dá)到12981所，教學(xué)條件和學(xué)校基礎(chǔ)設(shè)施得到改善”。

第三，制定教育發(fā)展計劃以保障小學(xué)教育發(fā)展。坦桑尼亞教育與文化部在2001年出臺《小學(xué)教育發(fā)展計劃》（2002~2006年），“該計劃強(qiáng)調(diào)對小學(xué)施行強(qiáng)制性義務(wù)教育，擴(kuò)大資金來源、增加教育投入、改善學(xué)校設(shè)施，保證適齡兒童入學(xué)率、在校生保持率，關(guān)注招生數(shù)量、教學(xué)質(zhì)量、教學(xué)資源利用率以及政策目標(biāo)的落實(shí)；另外，中央政府大幅度下放權(quán)力以發(fā)揮地方和社會辦學(xué)的積極性”。[13]2006年，《小學(xué)教育發(fā)展計劃》（2007~2011年）出臺，“該計劃在強(qiáng)調(diào)招生數(shù)量的同時更加注重教學(xué)質(zhì)量、教育供給、教育公平、體制完善以及政策規(guī)范”；[14]“對于教師的培訓(xùn)和要求有了進(jìn)一步提高，為強(qiáng)調(diào)教師的專業(yè)化發(fā)展而建立導(dǎo)師制以及教育督導(dǎo)機(jī)制”；[15]“其顯著特點(diǎn)是在制定和實(shí)施的不同階段，強(qiáng)調(diào)利益相關(guān)者的參與管理；不同于第一階段資金來源的多元化，第二階段的資金主要來源于國家預(yù)算?！盵16]進(jìn)入后社會主義時期以來，坦桑尼亞政府的各項(xiàng)教育政策探索與改革在很大程度上促進(jìn)了其小學(xué)教育的恢復(fù)與發(fā)展，給整個民族和國家?guī)砹讼ＭＨ欢?，歷經(jīng)長期殖民統(tǒng)治導(dǎo)致的貧窮落后以及獨(dú)立后社會主義建設(shè)與改革的失敗，以及較多的依賴于國際社會的支持和援助，導(dǎo)致坦桑尼亞當(dāng)前的小學(xué)教育發(fā)展仍具有不穩(wěn)定性，并且面臨許多棘手問題，如教育經(jīng)費(fèi)不充足、教育公平難保障、教育質(zhì)量提高慢、教師薪資福利難保障、教育供需矛盾突出、師資隊(duì)伍培養(yǎng)不足等。

二、坦桑尼亞小學(xué)教育管理政策之啟示

自民族獨(dú)立以來，坦桑尼亞小學(xué)教育管理政策改革與發(fā)展歷經(jīng)挫折，但最終指導(dǎo)了坦桑尼亞小學(xué)教育的深入發(fā)展，為該國民族教育的發(fā)展、國家的穩(wěn)定、市場經(jīng)濟(jì)的建設(shè)做出了重要貢獻(xiàn)。本文通過對坦桑尼亞小學(xué)教育管理政策演變的梳理，總結(jié)出對發(fā)展中國家，尤其是相對貧困落后的發(fā)展中國家小學(xué)教育管理政策制定與改革的重要啟示。

首先，必須基于國情國力制定教育目標(biāo)。在教育興國上，廣大發(fā)展中國家必須均衡考量到社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和國民需求，將基礎(chǔ)教育發(fā)展目標(biāo)制定與其國情國力相結(jié)合。在坦桑尼亞進(jìn)行社會主義建設(shè)初期，過激的社會經(jīng)濟(jì)改革引發(fā)了小學(xué)教育發(fā)展的冒進(jìn)，雖然在短時間內(nèi)推動了該國小學(xué)教育的較大發(fā)展，但有限的教育資源承載著過重的負(fù)荷，終究未能使其小學(xué)教育實(shí)現(xiàn)從學(xué)生數(shù)量增長到教育質(zhì)量提升的轉(zhuǎn)變。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低，坦桑尼亞小學(xué)教育在整個20世紀(jì)80年代停滯不前，甚至倒退；姆卡帕總統(tǒng)執(zhí)政后，基于坦桑尼亞國情開展了一系列政策調(diào)整與改革，如《教育與培訓(xùn)政策》就在一定程度上適應(yīng)了當(dāng)時坦桑尼亞市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，培養(yǎng)了大量專業(yè)性技術(shù)人才，為坦桑尼亞經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)與發(fā)展奠定了人力資源基礎(chǔ)。

其次，必須基于國際環(huán)境制定教育政策。當(dāng)前，教育發(fā)展的國際化程度日益提高，一國教育的改革與發(fā)展不可避免地受到國際政治經(jīng)濟(jì)和教育環(huán)境的影響。對于廣大發(fā)展中國家，尤其是長期遭受殖民掠奪、國力貧弱，并且在很大程度上受制于他國的中小發(fā)展中國家而言，其基礎(chǔ)教育改革必須審時度勢，在充分考量本國國情的同時，還要考量到與本國聯(lián)系密切的世界主要大國和國際社會組織的影響，做到趨利避害，爭取以最小的代價獲得最大的辦學(xué)效益。在坦桑尼亞進(jìn)行社會主義改造和建設(shè)時期，西方資本主義國家隨即減少、甚至中斷了對其援助，并對其實(shí)施全面的封鎖政策，加上該國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平原本就低，最終制約了其在社會主義政治體制下的基礎(chǔ)教育改革與發(fā)展，從20世紀(jì)70年代末到整個80年代都陷入了困境。相反，在1995年坦桑尼亞進(jìn)行多黨總統(tǒng)選舉后，再次獲得了世界上主要資本主義國家和經(jīng)濟(jì)組織的援助，并在2001年?duì)幦〉绞澜玢y行和國際貨幣基金組織30億美元的減債，從而為其實(shí)施小學(xué)義務(wù)教育提供了資金保障，并為進(jìn)一步促進(jìn)坦桑尼亞其他各層次教育的發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

再次，必須突顯宏觀調(diào)控下的教育管理參與。傳統(tǒng)的教育管理強(qiáng)調(diào)管得嚴(yán)、管得周密、管得精確，如今的教育管理則更強(qiáng)調(diào)以合作和對話為核心的多元管理參與，尤其對于基礎(chǔ)教育階段的中小學(xué)，地方政權(quán)、社區(qū)和社會組織對其影響十分重要。目前，坦桑尼亞基礎(chǔ)教育管理權(quán)力逐步下放，公民參與教育管理的愿望普遍增強(qiáng)，一方面為地方政府和社會主體在小學(xué)教育決策和管理參與上提供了廣闊空間。另一方面也對中央政府在教育上宏觀調(diào)控能力的進(jìn)一步提高提出了更高水平的要求。此外，在教育管理權(quán)力下放及教育管理參與興起的同時，處理好不同權(quán)力主體自身及其與各社會主體之間的關(guān)系也顯得尤為重要。坦桑尼亞自完成民族獨(dú)立以來，一貫強(qiáng)調(diào)小學(xué)教育辦學(xué)主體的多元化與社會主體的廣泛參與性。通過將小學(xué)教育管理權(quán)力逐步下放，不但減輕了中央政府的財政負(fù)擔(dān)，而且調(diào)動了地方政府和社會主體的辦學(xué)積極性，促使基層政府能夠協(xié)同社會力量及時有效地處理各種小學(xué)教育問題，尤其表現(xiàn)在坦桑尼亞社會主義發(fā)展初期，多元社會力量的辦學(xué)極大地促進(jìn)了該國小學(xué)教育的發(fā)展。另外，社會主體對于小學(xué)教育管理的廣泛參與，實(shí)現(xiàn)了對小學(xué)教育發(fā)展的全面監(jiān)督，充分發(fā)揮了基層政府與各方社會力量的協(xié)同作用。最終，教育管理參與力量的增強(qiáng)，促進(jìn)了坦桑尼亞小學(xué)教育的發(fā)展，增強(qiáng)了該國政府對小學(xué)教育的宏觀調(diào)控能力。

最后，必須開展政策引導(dǎo)下的教育法制建設(shè)。政策更多的是行動指南，是政府為一定時期內(nèi)路線的執(zhí)行和任務(wù)的完成而制定的，具有較強(qiáng)的引導(dǎo)性與方向性。為使政策能夠得到推廣與執(zhí)行，就需要加強(qiáng)相應(yīng)的法制建設(shè)，通過立法的保障與制度的規(guī)范，最終才能實(shí)現(xiàn)政策執(zhí)行的力度與效度。對于小學(xué)教育發(fā)展而言，政策引導(dǎo)下的教育法制建設(shè)不可或缺，在缺乏教育法律制度的時期，政府當(dāng)局應(yīng)在政策上加以引導(dǎo)；而為使教育政策能夠具體落實(shí)，則需要政府加快相應(yīng)的法制建設(shè)，這樣才能夠保障基礎(chǔ)教育體制的穩(wěn)定性和發(fā)展的可持續(xù)性。坦桑尼亞小學(xué)教育管理體制經(jīng)歷了前社會主義時期、社會主義時期和后社會主義時期三個時期，政府在不同時期的教育政策各有側(cè)重，但均是為了相應(yīng)時期小學(xué)教育的效益、國家的發(fā)展和社會的需要，在此基礎(chǔ)上制定了相關(guān)的法律制度，保證了教育政策的執(zhí)行。政策引導(dǎo)下的教育法制建設(shè)，在很大程度上保證了坦桑尼亞小學(xué)教育政策的貫徹執(zhí)行，保障了坦桑尼亞小學(xué)教育改革與發(fā)展的穩(wěn)定性。

本文作者：李國偉 單位：南京師范大學(xué)教育科學(xué)學(xué)院