財政扶貧資金長效機制完善調(diào)研報告

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落實好財政扶貧政策是打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的重要保障。為深挖財政扶貧資金管理中存在的問題，完善治理機制，助力全面打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，2019年4月，江西省宜春市財政局選取5個縣（市、區(qū)）為樣本進(jìn)行了調(diào)研。從調(diào)研情況看，五地均認(rèn)真落實了上級的各項財政扶貧政策，近幾年每年統(tǒng)籌安排扶貧資金平均超1億元，推動扶貧工程落地生效，按進(jìn)度均能確保2020年全面實現(xiàn)脫貧目標(biāo)。同時我們也發(fā)現(xiàn)五地在財政扶貧資金管理中也存在相近相仿的一些問題，從完善長效管理角度，提出一些解決的思路和措施。

一、深挖問題，“四個矛盾”普遍存在

（一）資金保障上，存在財力偏弱與資金找項目的矛盾由于本級財力弱、項目資金配套壓力大、資金統(tǒng)籌整合實施難等原因，各縣（市、區(qū)）扶貧資金保障普遍有缺口，一般年缺口在1000萬元以上。同時從2018年看，縣級主管部門項目庫建設(shè)滯后，年初預(yù)算安排時難以提供完整項目信息，導(dǎo)致扶貧項目資金預(yù)算只能預(yù)列。之后為盡快啟動項目，加快支出進(jìn)度，縣級財政部門被迫倒催主管部門，主管部門倒催鄉(xiāng)鎮(zhèn)申報項目，存在資金找項目的情況。

（二）資金監(jiān)管上，存在各方銜接不緊、“越位”與“缺位”并存的矛盾1.財政部門與主管部門監(jiān)管職責(zé)銜接不緊。財政部門對扶貧資金的監(jiān)管職責(zé)主要包括前期資金安排、核撥和后期績效考核，項目實施及績效由主管部門負(fù)責(zé)。實際運行中，有的縣、鄉(xiāng)政府要求財政部門參與項目運行和全過程績效管理，造成職責(zé)不明晰，主管部門主體責(zé)任意識淡化，導(dǎo)致財政部門無法深入介入監(jiān)管項目運行期中的績效，主管部門認(rèn)為財政會管而不愿管，“越位”和“缺位”并存，責(zé)任壓實不到位。2.資金與項目監(jiān)管銜接不緊。有些項目實施部門不按職責(zé)落實資金績效監(jiān)控，不向財政部門報送項目運行變化引起的支出變化情況，易導(dǎo)致資金超撥、少撥。3.對一些造假但手續(xù)健全的項目資金申撥，如果財政部門前端審核不到位而按正常程序?qū)徍藫芨?，就會?dǎo)致虛報冒領(lǐng)的風(fēng)險。4.對項目實施市場主體缺乏有力監(jiān)管措施。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)反映工程進(jìn)度經(jīng)常發(fā)生政府急施工方不急的情況，項目和資金管理發(fā)生問題時，施工方如不配合處理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)也拿不出有效措施來制約和解決。

（三）政策實施上，存在產(chǎn)業(yè)扶貧資金投入與效果、進(jìn)度、意愿難匹配的矛盾1.不少產(chǎn)業(yè)扶貧項目虧本經(jīng)營，存在持續(xù)經(jīng)營風(fēng)險。主要原因是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)項目普遍具有人工成本高、收效慢，受自然、市場和技術(shù)因素影響大的特點，項目選擇、經(jīng)營中均存在較大的風(fēng)險。2.一些項目后續(xù)經(jīng)營因財政扶持資金、貸款周期與后續(xù)管護(hù)、生產(chǎn)周期不匹配，易引起資金短缺甚至斷裂風(fēng)險。3.一些扶貧政策措施與懶散貧困戶意愿難對接。一些懶散貧困戶無脫貧之志，面對送上門的增收辦法和支持舉措也不愿作為。

（四）工作考核上，存在指標(biāo)要求與實際脫節(jié)的矛盾江西省考核要求所有扶貧項目當(dāng)年撥付92%以上資金，由于部分項目上級補助資金在第四季度才下達(dá)，而項目確定、招標(biāo)、實施均需時間，加上年底雨水較多不具備施工條件等客觀因素，部分項目實際進(jìn)度難以達(dá)到，這就倒逼地方放棄原來的工程價款結(jié)算相關(guān)控制制度，開辟扶貧資金撥付綠色通道，超工程進(jìn)度撥付資金，從而形成一定的資金安全隱患。

二、常長著力，建議落實九項措施

（一）資金保障上，揚優(yōu)勢提績效，做好兩篇文章1.做好政策資金重點支持文章。袁州區(qū)、萬載縣、銅鼓縣等縣區(qū)是湘鄂贛蘇區(qū)核心區(qū)域，也是湘贛開放合作實驗區(qū)重點對接區(qū)，其與湖南相鄰大片區(qū)域均是經(jīng)濟(jì)較落后、貧困人口較多的山區(qū)。建議省、市、縣統(tǒng)籌規(guī)劃，在湘鄂贛蘇區(qū)、湘贛開放合作實驗區(qū)產(chǎn)業(yè)扶貧上給予更多政策和資金支持，并爭取中央支持。2.做好資金統(tǒng)籌整合文章。一是建立扶貧項目縣級聯(lián)審整合申報機制，從源頭上解決扶貧資金整合問題。二是給縣、鄉(xiāng)資金整合“松綁”。建議上級部門對下達(dá)的扶貧資金，盡量“松梆”、“摘帽”。對于“戴帽”資金在項目完成后仍有結(jié)余的，明確可由縣、鄉(xiāng)統(tǒng)籌用于扶貧領(lǐng)域。

（二）資金監(jiān)管上，強化全方位、全過程、全覆蓋，搭建一個平臺，建立兩項機制1.搭建一個平臺。運用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)技術(shù)，搭建全市財政扶貧資金“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”平臺，推進(jìn)各級各部門資源信息共享和工作銜接，實現(xiàn)監(jiān)管全方位、全過程、全覆蓋。2.建立兩項機制。在“互聯(lián)網(wǎng)+監(jiān)管”平臺下，一是建立項目和資金監(jiān)管全過程信息共享機制。將各級各部門相關(guān)基礎(chǔ)信息、項目信息，比如民政部門的社會救助信息、人社部門有關(guān)人員信息、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門扶貧項目信息等，與財政部門績效管理、資金動態(tài)監(jiān)控信息系統(tǒng)整合銜接，建立全市財政扶貧資金動態(tài)監(jiān)管跨部門信息共享機制，實現(xiàn)監(jiān)管的無縫銜接。二是建立“大監(jiān)督”機制。實行信息公開，利用網(wǎng)頁、微信公眾號、APP軟件等實現(xiàn)全市財政扶貧資金信息一網(wǎng)可查，打破各級各部門乃至社會監(jiān)督相分離造成的“信息孤島”，建設(shè)橫向到邊、縱向到底，全面覆蓋、全員參與、全程可溯，集公開、監(jiān)督、問責(zé)、分析和決策于一體的“大監(jiān)督”機制。

（三）政策實施和工作考核上，激發(fā)責(zé)與能，健全五項機制1.健全農(nóng)技推廣服務(wù)機制。將扶貧與扶志、扶智結(jié)合，落實三項服務(wù)舉措：一是將本區(qū)域主要農(nóng)牧產(chǎn)品種養(yǎng)技術(shù)納入政府免費培訓(xùn)范圍。二是打造幾個現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范園，供農(nóng)民現(xiàn)場觀摩，引導(dǎo)其發(fā)展高效現(xiàn)代農(nóng)業(yè)。三是建設(shè)好農(nóng)技服務(wù)網(wǎng)，為農(nóng)民提供網(wǎng)上技術(shù)培訓(xùn)、政策和業(yè)務(wù)咨詢、市場對接等服務(wù)。2.建立種養(yǎng)項目普獎機制。為激發(fā)增收潛能，建議實施鼓勵貧困戶種養(yǎng)政策，無論集中還是分散種養(yǎng)，均按種植面積、養(yǎng)殖數(shù)量等給予相應(yīng)獎補資金。3.完善資金撥付考核機制。建議省改變扶貧項目當(dāng)年資金撥付率不低于92%的“一刀切”考核做法，改按“資金撥付率+負(fù)面清單”模式考核，當(dāng)年資金撥付率低于92%的項目，按“負(fù)面清單”要求考核，考核通過的不扣分。4.完善績效管理問責(zé)機制。按照項目立項和資金申撥（績效目標(biāo)）、項目實施（績效監(jiān)控）、項目完成（績效評價）等環(huán)節(jié)，建立健全扶貧資金全過程績效考核體系，明確責(zé)任分工，健全責(zé)任追究制度。對參與扶貧項目的市場主體，建立失信、違法違規(guī)懲戒和處罰機制。5.完善產(chǎn)業(yè)扶貧風(fēng)險負(fù)擔(dān)機制。一是擴大政策性農(nóng)業(yè)保險覆蓋面，將本地主要扶貧產(chǎn)業(yè)均納入保險范圍。二是設(shè)立產(chǎn)業(yè)扶貧風(fēng)險補償基金，對未參加農(nóng)業(yè)保險或保險賠付不足的受損貧困農(nóng)戶，給予一定補助。三是對貧困農(nóng)戶主要農(nóng)產(chǎn)品實行最低價補貼政策。

作者：彭根平 單位：江西省宜春市財政局