談公共財政與財稅法律制度構(gòu)建

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摘要：公共財政的根本目的是滿足社會和國家公共發(fā)展的需要，因此財稅法律在制定時需要納稅人和各納稅主體參與。在制定財稅法律制度時應(yīng)重視平等、民主、穩(wěn)健等原則進(jìn)而使財稅法律制度能夠得到有效的落實。

關(guān)鍵詞：公共財政；財稅法；構(gòu)建；制度

一、財稅法律制度構(gòu)建的基礎(chǔ)是公共財政

財政法律是國家的根本經(jīng)濟(jì)體系組成部分之一，國家的收入和支出部分反映了國家干預(yù)國民經(jīng)濟(jì)的程度。公共財政在社會發(fā)展的過程之中發(fā)揮著矯正市場經(jīng)濟(jì)的作用，發(fā)揮了一定的財政職能[1]?，F(xiàn)階段我國經(jīng)濟(jì)仍然處在轉(zhuǎn)型發(fā)展的階段，現(xiàn)階段我國未清晰的界定公共財政的邊界帶來了許多的問題。而不合理的公共財政將對我國經(jīng)濟(jì)體系建設(shè)構(gòu)成障礙以及經(jīng)濟(jì)健康穩(wěn)定發(fā)展造成體制性的約束。

（一）公共財政的職能西方社會的公共財政涵蓋的范圍較為廣泛，理論體系也較為完善，包含法治、平等、公共品以及有限政府等諸多的理論。與之相比，我國對于財政發(fā)展的認(rèn)識在很長一段時間里停滯不前，對財政體系構(gòu)建的認(rèn)識停僅留在“國家分配論”的層面，直至20世紀(jì)90年代末才首次提出構(gòu)建公共財政框架的思想。厘清公共財政理論的概念是構(gòu)建我國財政體制以及推動我國財政制度轉(zhuǎn)型的邏輯起點。公共財政的核心就是公共秩序，即公共性。對于公共性如何界定是構(gòu)建我國公共財政理論體系的關(guān)鍵所在，公共財政的概念涵蓋了財政職能的定義。社會經(jīng)濟(jì)進(jìn)程中財政的收入與支出水平反映了國家對社會經(jīng)濟(jì)的干預(yù)程度，政府支出方向需要符合社會經(jīng)濟(jì)需求以及符合公眾的需要。政府財政的收入和支出是財政職能具體的實踐，體現(xiàn)了公共財政理論中關(guān)于公共性的要求。從相關(guān)的經(jīng)濟(jì)理論分析，市場和政府具有替代性和互補(bǔ)性。市場使政府所提供的各種公共服務(wù)凸現(xiàn)出來，而政府則能夠有效的彌補(bǔ)和矯正市場存在的缺陷，作為解決市場失靈提供的公共工具而存在，從這一角度上講國家的財政規(guī)模反應(yīng)了這個國家市場和政府的界線[2]。隨著經(jīng)濟(jì)理論和法學(xué)理論體系的不斷完善，財政政策的變化體現(xiàn)了政府對市場作用的替代和彌補(bǔ)功能。

（二）財稅法律制度構(gòu)建的基礎(chǔ)是公共財政財政收入是國家重要的收入來源，也是國家職能實現(xiàn)的物質(zhì)基礎(chǔ)，一般包括稅收、國債、國有資產(chǎn)收益、公債以及罰沒等其他形式收入。財政收入不僅反映了國家經(jīng)濟(jì)狀況，同時也反映了社會各主體之間經(jīng)濟(jì)資源的分配格局。公共財政在實踐的過程之中首先要滿足收入與支出的決策過程民主，其次財政的收入支出應(yīng)以滿足社會公眾的需要為目的，體現(xiàn)公共財政的公共性目的要求。公共財政在整體上體現(xiàn)了以下幾個方面的特點：一是法治性。公共財政涉及的各個主體從事有關(guān)國家財政的法律行為時都必須嚴(yán)格的遵守法律法規(guī)相關(guān)規(guī)定，主要體現(xiàn)在依法納稅，依法制定財政預(yù)算、依法公開財政支出等方面；二是公共性。公共財政必須將滿足社會公眾的需要做為自身的唯一目的，這是公共財政的本質(zhì)要求所在，同時也要求公共財政的收入適用范圍限縮在滿足社會公眾需要的相關(guān)事項中；三是公平性。首先在稅收上我國要制定平等的稅收制度，即稅收橫向公平，相同條件的主體應(yīng)當(dāng)享受相同的稅收制度。其次要保證稅收的縱向平等，即根據(jù)支付能力以及經(jīng)濟(jì)收入水平的差異性規(guī)定不同的稅收政策，以此縮小社會的收入分配差距水平，從財政角度實現(xiàn)社會各個主體的實質(zhì)公平，如對中小微企業(yè)實施的稅收優(yōu)惠以及對農(nóng)村等落后地區(qū)投入更多的財政資金發(fā)展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等措施都體現(xiàn)了公共財政的實質(zhì)公平性。最后是平等的提供社會公眾服務(wù)，有效的滿足各類人群的公共需要，對于社會邊緣群體的利益也不能忽視，平等保護(hù)任何群體的合法權(quán)益；四是非營利。公共財政在運行的過程之中應(yīng)以社會的獲益情況為決策的參考依據(jù)，不能參與到各種營利活動之中，其運行不以盈利為目的。在公共財政的各項特征之中法治性是最重要的特征，是保證公共財政制度運行的關(guān)鍵。

二、構(gòu)建財稅法律制度所遵循的基本原則

（一）民主原則財政民主的內(nèi)涵要求人民能夠借助一定的方式?jīng)Q定重大財政事項，即任何重大的財政法律制度的構(gòu)建都必須通過民主的決議，符合人民的根本利益需求。以人民主權(quán)理論為邏輯起點出發(fā)，財政資金的收繳過程實則是對人民財產(chǎn)的一種剝奪，因而人民對于財政資金的使用應(yīng)該有最終的決定權(quán)。在我國人民享有財政民主實現(xiàn)的直接要求就是重大財政決策必須經(jīng)過全國人民代表大會審議的通過，這個財政政策才具有形式上和實質(zhì)上的拘束力。財政民主是我國憲法賦予公眾的重要權(quán)利，本質(zhì)上包含了兩個方面的內(nèi)容：一是財政的訴求，及公眾對于財政的合理要求；二是財政的目的，即公共財政的根本目的是對公眾提供有效的服務(wù)[3]。構(gòu)建財政體系時需要將民主原則貫徹全過程，則需要從以下幾個環(huán)節(jié)著手：一是民主決策，涉及到國計民生的重大財政政策制定時應(yīng)當(dāng)由全國人民代表大會對各項具體財政事項進(jìn)行表決；二是各級地方政府在落實地方的財政政策時擁有地方自決權(quán)，應(yīng)由地方各級人民代表大會對地區(qū)財政事項進(jìn)行表決；三是在落實財政政策的過程之中應(yīng)該強(qiáng)化民主程序；四是強(qiáng)化人民群眾對各項財政政策執(zhí)行落實過程的監(jiān)督，要求各級政府應(yīng)將自身的公共財政運行狀況及時的向大眾公示。

（二）法定原則財政法定原則實質(zhì)上是程序法定，一切財政的權(quán)利必須納入到法定的程序之中，依據(jù)各項法律落實和執(zhí)行財政決策，避免財政權(quán)利運用的隨意性，讓程序保障民主的實現(xiàn)；財政法定的制度前提是財政憲定，即我國憲法之中明確規(guī)定了國家履行自身財政職能所需要的財政權(quán)力以及公民在生存發(fā)展的過程之中所應(yīng)具備的財產(chǎn)權(quán)利。財政憲定是從制度設(shè)計上保障國家的財政權(quán)力為人民服務(wù)，為社會公共利益而服務(wù)。國家能夠依據(jù)自身的需要向公民征稅，并將所得收入運用于滿足公民的公眾需要的制度基礎(chǔ)是憲法賦予了國家征稅的權(quán)力，同時憲法也賦予了人民群眾監(jiān)督政府財政用于人民的監(jiān)督權(quán)力。

（三）平等原則平等原則保證了各項財政政策符合公平的法律理念，保證了社會公眾的基本人權(quán)。財政平等在實踐的過程之中主要體現(xiàn)了以下的幾個方面：一是財政平等從本質(zhì)上體現(xiàn)的是對平等正義價值觀的精神追求，也是社會主義民主的本質(zhì)要求；二是財政平等是財政制度設(shè)計的依據(jù)，通過實現(xiàn)財政政策的橫向平等與縱向平等，達(dá)到社會利益的最大化，滿足人民群眾的需求；三是中央和地方財政的協(xié)調(diào)，即縱向權(quán)力分配體制中央和地方財政權(quán)分配的格局中也體現(xiàn)一定的平等因素。平等原則是推進(jìn)各項財政決策的基本準(zhǔn)則，以該原則為邏輯起點則要求每個主體在國家財政政策運行的過程中都依法享有平等的機(jī)會，國家公共財政應(yīng)當(dāng)保證公民的機(jī)會平等。以稅收法律制度為例，保障每一個納稅人都具備維護(hù)自身合法權(quán)利的能力。在這一準(zhǔn)則的基礎(chǔ)上需要協(xié)調(diào)國家、納稅人、中央財政管理部門和地方財政管理部門的權(quán)利（力）分配格局，在財政領(lǐng)域執(zhí)行平等原則，保障機(jī)會公平與結(jié)果公平、形式公平與實質(zhì)公平等在諸多成對公平價值上均有平衡的體現(xiàn)及價值的衡量。我國的經(jīng)濟(jì)發(fā)展目前顯示出地區(qū)差異化發(fā)展，踐行財政平等原則對于控制貧富差距的擴(kuò)大化，塑造平等的發(fā)展環(huán)境具有重要的意義。現(xiàn)階段進(jìn)一步貫徹落實財政平等的原則應(yīng)該從以下兩個方面著手：一是中央同地方財政的協(xié)調(diào)與平衡。應(yīng)進(jìn)一步落實和優(yōu)化財政轉(zhuǎn)移支付制度進(jìn)而保證全國各個地區(qū)的群眾能夠享受基本的公共服務(wù)，調(diào)節(jié)政府財政收入是實現(xiàn)全國公共服務(wù)均等化的前提和基礎(chǔ)。通過轉(zhuǎn)移支付實現(xiàn)社會再分配，縮小貧富差距，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展；二是在實質(zhì)上落實公平政策，對財政收支的比例進(jìn)行優(yōu)化和調(diào)整；三是實現(xiàn)財政體制的實質(zhì)公平。

（四）健全原則財政健全原則是財政民主原則和財政法定法定原則的外延，其核心在于保證財政制度的穩(wěn)健、國家經(jīng)濟(jì)的安全運行，有效防范財政運行過程之中潛在的風(fēng)險。在此過程中應(yīng)當(dāng)注意：一是要合理的控制財政的收支結(jié)構(gòu)，設(shè)定合理財政風(fēng)險監(jiān)管尺度，赤字過高，國家負(fù)債過重則會對整體的經(jīng)濟(jì)運行造成威脅；二是健全重大財政事項決策的科學(xué)性，通過預(yù)算、國債、政府采購和轉(zhuǎn)移支付等手段科學(xué)調(diào)控宏觀政策，避免財政危機(jī)的出現(xiàn)；三是完善財政違法的追責(zé)機(jī)制，財政制度涉及國計民生，任何侵害國家財政的行為都不能姑息。國家財政的長期安全穩(wěn)定運行可以，及時有效的滿足社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的公眾需要，為公民提供有效的日常服務(wù)和公共產(chǎn)品并且保證政府各個機(jī)構(gòu)的正常穩(wěn)定運行[4]。穩(wěn)定的財政運行促進(jìn)了社會的發(fā)展，而社會健康的發(fā)展反作用于國家財政，有效的擴(kuò)大了財政的規(guī)模，使財政運行和社會發(fā)展進(jìn)入了一個良性的循環(huán)過程。缺失財政風(fēng)險的防控有可能使財政收支結(jié)構(gòu)失衡，影響財政的穩(wěn)定運行，使財政運行和社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展陷入到惡性循環(huán)之中。

三、我國財稅法律制度發(fā)展趨勢概述

（一）完善財稅法律制度從整體上看現(xiàn)階段我國現(xiàn)階段財政法體系仍然存幾個方面的缺失：一是財稅法律整體體系不夠健全[5]。目前我國實行的財政法律制度僅僅覆蓋了基本制度、原則、分配方式、預(yù)算制度以及監(jiān)督制度，從宏觀上看我國財政法律體系建設(shè)缺乏憲法層面的規(guī)定，各部法律在執(zhí)行的過程之中存在邊界問題，無法有效的協(xié)調(diào)聯(lián)動；二是在分稅制模式下地方稅的立法體制不完善。我國現(xiàn)階段稅收立法權(quán)初步實現(xiàn)橫向配置和縱向配置相結(jié)合的模式。但是我國稅收立法的權(quán)利仍主要集中在中央機(jī)關(guān)，地實際上地方立法權(quán)十分有限，由此導(dǎo)致了地方政府有效收入不足，無法切實的履行自身的義務(wù)。因而落實促進(jìn)地方政府實施地方稅收立法權(quán)，對于提升地方政府行政管理的積極性，解決地方財政及債務(wù)問題都有著積極的意義；三是稅收的實體結(jié)構(gòu)和稅種設(shè)計不合理，目前我國征稅覆蓋對象不全面，存在稅種重復(fù)和交叉現(xiàn)象，提升了征稅的難度。

（二）財稅法律制度的協(xié)調(diào)發(fā)展財稅法律制度的協(xié)調(diào)發(fā)展核心是指同財政相關(guān)的各種法律體系能夠形成科學(xué)合理的搭配。財政法一定程度上是納稅人、國家政府部門以及用稅部門三者之間形成的利益平衡，其有效的保障了個體基本的生存權(quán)，也體現(xiàn)了個體對公平正義的追求。為切實的保證在財政立法的過程之中納稅人的切實利益得到尊重，應(yīng)由納稅人代表機(jī)關(guān)行使財政立法的相關(guān)權(quán)利[6]。財政立法關(guān)系到了社會之中千家萬戶的切實權(quán)益，因此在立法的過程之中應(yīng)該廣泛的傾聽不同群體的訴求，實現(xiàn)社會利益的最大化。法律制度在進(jìn)行設(shè)計和構(gòu)建的過程之中需要滿足基本的穩(wěn)定性和可預(yù)期性的要求。在社會經(jīng)濟(jì)在運行的過程之中需要穩(wěn)定的財稅法律制度進(jìn)而使社會之中的各個經(jīng)濟(jì)主體能夠依照穩(wěn)定的法律制度開展經(jīng)營活動及生產(chǎn)活動，對個體而言財稅法律制度的價值在于保護(hù)私有財產(chǎn)不受到國家權(quán)力的干擾，這是保障公民經(jīng)濟(jì)自由以及人格獨立的基礎(chǔ)。

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作者：張卉蕓 單位：西北大學(xué)