行政管理革新思考

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一、實(shí)踐例證：貴州改革行政審批制度，推進(jìn)政府管理創(chuàng)新的實(shí)踐

《行政許可法》頒布實(shí)施后，貴州省政府高度重視，精心組織，周密安排，并以此為契機(jī)，規(guī)范行政權(quán)力，進(jìn)一步提高依法行政水平。按照分清主次、突出重點(diǎn)、抓好省級(jí)、以點(diǎn)帶面、逐步深入、全面推進(jìn)的工作方針，有效地組織完成了全省有關(guān)行政許可“三項(xiàng)清理”的工作。對(duì)有關(guān)行政許可規(guī)定、行政許可事項(xiàng)、行政許可實(shí)施主體組織力量進(jìn)行了清理，督促抓好行政許可法的配套制度建設(shè)，在行政許可法實(shí)施前完成了相關(guān)的廢止和修改的有關(guān)工作，并及時(shí)向社會(huì)公布，保障了行政許可法在全省的順利實(shí)施。此次共清理全省現(xiàn)行有效的地方性法規(guī)98件、省政府規(guī)章159件、省級(jí)規(guī)范性文件111件。通過(guò)清理，共取消了地方性法規(guī)設(shè)定的行政許可事項(xiàng)77項(xiàng)，取消省政府規(guī)章設(shè)定的行政許可事項(xiàng)43項(xiàng)，廢止省政府規(guī)章27件。在清理工作的基礎(chǔ)上，推進(jìn)職能轉(zhuǎn)變和管理創(chuàng)新。全省及時(shí)下發(fā)關(guān)于建立實(shí)施行政許可配套制度的通知，對(duì)各級(jí)行政機(jī)關(guān)行政許可配套制度建設(shè)工作作出部署和安排，督促、指導(dǎo)地、州、市和省直部門抓緊做好本地、本部門配套制度建設(shè)和“統(tǒng)一受理，統(tǒng)一送達(dá)”窗口建設(shè)，努力推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變和管理方式創(chuàng)新。例如，貴陽(yáng)市南明區(qū)本著“整治發(fā)展軟環(huán)境，建設(shè)服務(wù)性機(jī)關(guān)”的理念，在全面清理的基礎(chǔ)上最大限度減少行政審批、許可、核準(zhǔn)、備案等事項(xiàng)，通過(guò)保留、調(diào)整、合并、取消等方式，使行政審批事項(xiàng)成功“瘦身”，將30家職能部門的行政審批事項(xiàng)由原來(lái)的180項(xiàng)減少到現(xiàn)在的120項(xiàng)，簡(jiǎn)化了辦事程序，方便了企業(yè)和群眾。

二、行政管理方式存在的問(wèn)題分析

貴州政府以轉(zhuǎn)變工作方式為重點(diǎn)，在貫徹實(shí)施《行政許可法》，深化行政審批制度改革以及政府信息化建設(shè)中取得很大進(jìn)步，改進(jìn)工作方法，創(chuàng)新行政管理方式，進(jìn)一步規(guī)范了行政權(quán)力，提高依法行政水平。但是，由于長(zhǎng)期受傳統(tǒng)行政管理方式的影響，與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的要求相比，目前在行政管理方式上還存在觀念滯后、職能不到位、手段原始、效率偏低等很多問(wèn)題?？陀^地說(shuō)，政府行政管理方式的改革還有很長(zhǎng)的路要走。

1.管理主體存在局限，觀念滯后

傳統(tǒng)集權(quán)管理模式下甚至普通工作人員，擁有占絕對(duì)數(shù)量的公共信息，這種信息不對(duì)稱性與權(quán)力相結(jié)合，容易形成官本位思維?！肮俦疚弧庇^念這一思維還存在于行政機(jī)關(guān)文化中，導(dǎo)致一些行政人員服務(wù)意識(shí)淡漠、工作效率不高、有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)等現(xiàn)象還不同程度地存在。推委扯皮；相互制肘；手續(xù)繁鎖；拖拉延誤；人浮于事；文山會(huì)海；瞎指揮；怕負(fù)責(zé)任，不負(fù)責(zé)任；服務(wù)態(tài)度差；鋪張浪費(fèi)。同時(shí)，不出風(fēng)頭為為政的要訣使得一些行政人員在行政活動(dòng)中思想僵化、保守，不敢開(kāi)拓、創(chuàng)新，行政活動(dòng)缺乏應(yīng)有的彈性和活力。行政管理中愛(ài)做官樣文章，辦事拖拉，機(jī)構(gòu)臃腫，人浮于事，決策遲緩，影響行政效率的提高和行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

2.管理手段原始、效率偏低

高成本，低效率，以犧牲效能為代價(jià)，頗具粗放管理方式特點(diǎn)的傳統(tǒng)行政管理方式還存在。許多政府部門和地方仍習(xí)慣以“內(nèi)部文件”“行政命令”等隨意性大、透明度低的管理方式開(kāi)展工作,“暗箱操作”、隨意裁決等問(wèn)題時(shí)有發(fā)生。在行政過(guò)程中,屢屢出現(xiàn)內(nèi)部文件的權(quán)威大于部門法規(guī)政策,部門和地方規(guī)定大于國(guó)家法律法規(guī)的現(xiàn)象,甚至有時(shí)依據(jù)內(nèi)部決定或領(lǐng)導(dǎo)口頭指示就可以改變或變通既定規(guī)則的執(zhí)行。遇到問(wèn)題，大多采用開(kāi)會(huì)研究、逐級(jí)下達(dá)、層層上報(bào)的工作方式，耗費(fèi)大量的行政經(jīng)費(fèi)，“文山會(huì)?！焙汀肮穆眯小钡痊F(xiàn)象，浪費(fèi)人力、財(cái)力。此外，在具體的行政管理實(shí)踐中，政府仍然對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)事務(wù)進(jìn)行具體的干預(yù),行政審批事項(xiàng)過(guò)多過(guò)細(xì),辦事程序過(guò)于繁瑣。行政手段運(yùn)用過(guò)多，法律手段和經(jīng)濟(jì)手段運(yùn)用不夠等。

3.政府管理和被管理的對(duì)象仍以單向的層階式的關(guān)系為主

傳統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)方式注重以“任務(wù)”為中心，政府官員是標(biāo)準(zhǔn)的“行政人”，實(shí)行的是一種缺乏人性的標(biāo)準(zhǔn)化管理。管理者和被管理者之間是被動(dòng)的，是“政府調(diào)控市場(chǎng),市場(chǎng)引導(dǎo)企業(yè)”那種單向的層階式作用關(guān)系。行政程序是通過(guò)各級(jí)代表會(huì)議，將意見(jiàn)集中向上反映，形成規(guī)章制度和政策法規(guī)，然后層層下達(dá)，管理者與被管理者是信息不對(duì)稱，單向的層階式的方式為“暗箱”操作提供了可能。其局限是組織的高層不能與基層進(jìn)行直接的協(xié)調(diào)和溝通，不僅減緩了信息的傳遞速度,還容易造成信息的過(guò)濾、堵塞、失真或扭曲。

三、創(chuàng)新行政管理方式———建“高效”之政府

顯然，我國(guó)行政管理方式依然存在著與依法行政基本原則和規(guī)則不相符合的方面。努力促進(jìn)各級(jí)政府管理方式的根本性改變，勢(shì)在必行。

1.全面清理現(xiàn)行的行政法律規(guī)范和各種類型的行政許可制度

切實(shí)貫徹實(shí)施行政許可法，改革行政許可方式，目前最迫切的任務(wù)是全面清理現(xiàn)行的行政法律規(guī)范和各種類型的行政許可制度。對(duì)于國(guó)家宏觀調(diào)控必須的、符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需要的予以保留和進(jìn)行完善，對(duì)于帶有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩的、不符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需要的則予以清除和撤消。真正把政府不該管的事交給企業(yè)、市場(chǎng)、行業(yè)組織和中介機(jī)構(gòu)，按公民自治、市場(chǎng)調(diào)節(jié)、行業(yè)自律、行政監(jiān)管的順序來(lái)設(shè)定和實(shí)施許可，實(shí)現(xiàn)“廉潔而高效”。對(duì)取消的審批事項(xiàng)，要認(rèn)真研究新的管理方法，積極運(yùn)用監(jiān)管、檢查、備案等管理手段，建立后續(xù)監(jiān)管制度；對(duì)保留的審批事項(xiàng)，要建立結(jié)構(gòu)合理、管理科學(xué)、程序嚴(yán)密、制約有效的管理制度；對(duì)需要調(diào)整的審批事項(xiàng)，要制定嚴(yán)格的審批程序，形成制度規(guī)范。

2.加強(qiáng)間接管理、協(xié)調(diào)服務(wù)和事后監(jiān)督等手段的運(yùn)用

在具體的行政管理實(shí)踐中，要充分運(yùn)用間接管理、協(xié)調(diào)服務(wù)和事后監(jiān)督等手段對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)實(shí)施管理。首先，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，政府要充分運(yùn)用間接管理方式，尊重市場(chǎng)規(guī)律，運(yùn)用各種經(jīng)濟(jì)政策和措施來(lái)影響和引導(dǎo)市場(chǎng)主體的行為，實(shí)現(xiàn)政府間接管理。比如，對(duì)于目前高房?jī)r(jià)、限制私家車等問(wèn)題，政府應(yīng)該在政策性貸款、提高首付比例、調(diào)整利率等間接方式抑制。其次，在行政管理活動(dòng)中,政府要根據(jù)內(nèi)外部環(huán)境的變化及時(shí)調(diào)整政策思路，在管理上快速適應(yīng)環(huán)境的不斷變化，實(shí)行動(dòng)態(tài)管理。通過(guò)外部行政環(huán)境的預(yù)測(cè)、內(nèi)部行政系統(tǒng)數(shù)據(jù)分析，對(duì)政府管理策略、管理手段進(jìn)行適時(shí)調(diào)整和對(duì)計(jì)劃進(jìn)行修改和補(bǔ)充，以使行政效率最優(yōu)化。最后，政府行政管理方式要從事前審批為主轉(zhuǎn)變到事后監(jiān)督為主。不用政府進(jìn)行事前把關(guān)和審批，并不等于政府可以撒手不管，政府應(yīng)該做好事后檢查和監(jiān)督。

3.充分發(fā)揮行政合同、行政指導(dǎo)等現(xiàn)代管理工具的作用

在政府行政管理活動(dòng)中，要加強(qiáng)對(duì)行政指導(dǎo)和行政合同等現(xiàn)代管理工具的使用。通過(guò)行政指導(dǎo)，行政機(jī)關(guān)可以依據(jù)國(guó)家法律及其精神原則，包括國(guó)家某階段或某方面的方針政策，在其職權(quán)責(zé)任范圍之內(nèi)，或適合其承擔(dān)的具體工作任務(wù)，采用提出希望、建議、勸告、警誡、敦促等方式，謀求行政相對(duì)方的響應(yīng)乃至主動(dòng)配合，以最終實(shí)現(xiàn)其所期望的行政目的或狀態(tài)之行為。此外，政府在推行各種公共事業(yè)或?qū)崿F(xiàn)公共管理目標(biāo)時(shí)，應(yīng)不斷采用契約的形式，與團(tuán)體、個(gè)人所簽訂的科研合同、公共工程承建或維護(hù)合同、交通保障以及消防安全合同等，為當(dāng)前政府由“管理”型政府向“服務(wù)型”、“人本型”政府的轉(zhuǎn)變提供了有利條件，也為政府獲取公眾的理解和信任奠定了基礎(chǔ)。

4.加快推行電子政務(wù)，以技術(shù)創(chuàng)新推進(jìn)政府管理信息化

在這方面，要不斷推行電子政務(wù)建設(shè)，推進(jìn)政府上網(wǎng)工程的建設(shè)和運(yùn)用，擴(kuò)大政府網(wǎng)上辦公的范圍。要盡快制定我國(guó)政務(wù)信息化建設(shè)發(fā)展規(guī)劃，建立健全電子政務(wù)網(wǎng)絡(luò)框架體系，為轉(zhuǎn)變行政管理方式提供物質(zhì)基礎(chǔ)；按照電子政務(wù)的要求，對(duì)現(xiàn)行政府管理職能、組織結(jié)構(gòu)及行政流程進(jìn)行必要的調(diào)整和改革，開(kāi)發(fā)基礎(chǔ)業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)庫(kù)，為轉(zhuǎn)變行政管理方式提供前提條件；構(gòu)建指導(dǎo)政策、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、法律規(guī)范三位一體的政策法律體系，為轉(zhuǎn)變行政管理方式創(chuàng)造制度環(huán)境。

5.通過(guò)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)推進(jìn)政府管理的服務(wù)化和社會(huì)化

網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的運(yùn)用為政府管理的服務(wù)化和社會(huì)化提供了可能。如就公共服務(wù)來(lái)說(shuō)，政府主要制定各項(xiàng)規(guī)章制度和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)面向社會(huì)招標(biāo)承包，由多家競(jìng)爭(zhēng)性醫(yī)院和公司來(lái)提供這些服務(wù)，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)實(shí)時(shí)對(duì)其監(jiān)督，則既可以減少政府開(kāi)支，又可以提高服務(wù)質(zhì)量。此外，現(xiàn)代公共治理是政府部門、社會(huì)組織、公民協(xié)同管理的，要積極創(chuàng)造各種條件，讓社會(huì)組織、企業(yè)和公民更廣泛地參與公共事務(wù)管理。誠(chéng)然，中國(guó)入世，政府管理體制和行為方式受到的沖擊和挑戰(zhàn)最直接、最突出?？萍几锩招略庐?，信息技術(shù)在全球范圍內(nèi)的廣泛應(yīng)用，深刻地改變了人們的生活方式和行為方式，推動(dòng)了政府行政管理從手段到內(nèi)容的全面創(chuàng)新。因此，要按照《綱要》要求，通過(guò)貫徹行政許可法，進(jìn)一步改進(jìn)政府管理方式，提高行政效率，降低行政成本，最終形成行為規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的行政管理體制。