港口行政管理體制改革分析

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摘要:為深入理解政府職能轉(zhuǎn)變，提升港口行政管理水平，對我國港口自中國共產(chǎn)黨第十一屆三中全會以來的行政管理體制改革進(jìn)行回溯性研究。研究結(jié)果表明:我國港口行政管理體制改革是依循港口行政管理機(jī)構(gòu)改革進(jìn)路、港口行政管理體制改革試點進(jìn)路和港口行政體制改革進(jìn)路等3條相互聯(lián)系、遞進(jìn)式的進(jìn)路展開的，3條進(jìn)路最終匯聚一體，將改革的最終成果以法律制度的形式確定下來。

關(guān)鍵詞:港口;行政管理體制;改革;回溯性研究

“政企合一，高度集中”是建國以來我國港口行政管理體制的突出特征。中國共產(chǎn)黨第十一屆三中全會(以下簡稱十一屆三中全會)之前，港口行政管理體制雖進(jìn)行過數(shù)次調(diào)整，但僅局限于權(quán)力的下放和上收，未能從根本上進(jìn)行改革，政企職責(zé)不分、效率低下的現(xiàn)象長期存在。十一屆三中全會以后，隨著改革開放方針的落實，我國國民經(jīng)濟(jì)和對外貿(mào)易快速發(fā)展，進(jìn)出口貨量不斷攀升，早期的港口行政管理體制已不再適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展需求，在此背景下，亟需對原有的港口行政管理體制進(jìn)行改革。［1］自十一屆三中全會以來，我國先后進(jìn)行了8次交通主管部門機(jī)構(gòu)改革(涉及到港口行政管理主體的變化)、2次港口管理體制改革試點(以“政企分開”為主要特征)、2次實質(zhì)性的中央港口行政管理權(quán)力下放(實施港口屬地化管理)和1次立法建設(shè)(通過法律形式將港口行政管理體制固定下來)。通過對十一屆三中全會以來我國港口行政管理體制改革的歷程進(jìn)行回溯性研究，深入理解政府職能轉(zhuǎn)變，提升港口行政管理水平。

1研究綜述及研究說明

熊偉明［2］對我國港口管理體制和經(jīng)營機(jī)制進(jìn)行分析，指出港口體制的改革不僅是行政問題，更重要的是經(jīng)濟(jì)問題;其認(rèn)為港口體制改革的關(guān)鍵在于解決好政企分開和產(chǎn)權(quán)界定2個基本問題。JAMES等［3］回顧了我國改革開放以來港口管理國際化方面的一系列政策，從港口優(yōu)先發(fā)展政策、港口外資投資、港口國有企業(yè)改革、港口管理權(quán)力下放和港口管理法制化等5方面分析我國的港口管理體制改革。趙理民［4］總結(jié)我國港口管理體制改革取得的成績，指出尚存在政企政事分開不徹底、港口行政管理不到位、各層級政府間港口管理不順及《港口法》權(quán)威亟待強(qiáng)化等突出問題。XU等［5］以港口管理權(quán)力下放為研究重點，將我國建國以來的港口行政管理體制改革劃分為中央集中管理階段、中央地方雙重管理階段和地方屬地化管理階段等3個階段進(jìn)行介紹。IAMES等［6］指出珠三角地區(qū)港口經(jīng)營缺乏規(guī)模效應(yīng)的重要原因是港口管理缺乏整體性特征。陳相宇［7］指出廣西擬設(shè)立自治區(qū)統(tǒng)一港口管理的機(jī)構(gòu)需解決諸多矛盾，其中港口所在城市的利益是最根本的影響因素。LI等［8］構(gòu)建出以體制、國家、市場、資源配置和地區(qū)發(fā)展路徑為要素的概念框架來分析歷次長江航運管理體制的改革，認(rèn)為以市場為導(dǎo)向的行政管理體制變化對長江內(nèi)河運輸發(fā)展影響重大。綜合來看，已有的相關(guān)研究基本上僅對我國港口行政管理體制改革的歷程進(jìn)行階段性的簡單劃分，并輔以各階段明顯特征的描述，缺乏聯(lián)系特定時代背景對港口行政管理體制進(jìn)行歷時態(tài)的貫續(xù)研究［9］。我國港口行政管理體制改革實際上分為沿海港口和內(nèi)河港口2大塊，基于歷史、地理位置和方便管理等原因，形成了2套存在一定差異的港口管理體制。由于沿海港口相比內(nèi)河港口具有更明顯的開放性，且在服務(wù)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展方面發(fā)揮著更重要的作用，同時可在一定程度上為內(nèi)河港口管理體制改革提供借鑒，因此對我國港口管理體制方面的研究以沿海港口為主。此外，不同學(xué)者對于行政管理體制內(nèi)涵的認(rèn)識不盡相同，這里認(rèn)為行政管理體制是由行政主體結(jié)構(gòu)、法定職權(quán)、法定管理程序和運行機(jī)制等構(gòu)成的有機(jī)體系及相關(guān)法律制度，其中行政主體、管理權(quán)力、相關(guān)機(jī)制和法律制度構(gòu)成行政管理體制的4項基本要素。改革行政管理體制就是改變行政管理體制四要素的構(gòu)成，調(diào)整四要素間的關(guān)系以革除其弊端。

2我國港口行政管理體制改革歷程回溯

2．1港口行政管理機(jī)構(gòu)改革

十一屆三中全會上指出，我國經(jīng)濟(jì)管理體制中權(quán)力過于集中，應(yīng)大膽地進(jìn)行下放，大力精簡各級經(jīng)濟(jì)行政機(jī)構(gòu)，認(rèn)真解決黨政企不分、以黨代政、以政代企的現(xiàn)象。對此，原交通部根據(jù)會議精神于1979年3月對部機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置及編制進(jìn)行調(diào)整，包括:將港口局并入水運局，主管港機(jī)、燃油供應(yīng)、理貨、港務(wù)監(jiān)督、調(diào)度及商務(wù)(貨運、客運運價)等業(yè)務(wù);原劃歸港口局的港監(jiān)部分劃歸新成立的安全監(jiān)督局。為改變黨政機(jī)構(gòu)臃腫、職責(zé)不清及工作效率低下的狀況，1982年2月全國人大常委會第22次會議通過《關(guān)于國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革問題的決議》。原交通部根據(jù)該決議要求在1982年8月發(fā)出《關(guān)于交通部機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置和職責(zé)分工的通知》。在這次機(jī)構(gòu)改革中，涉及沿海港口管理的有:將原水運局的海運部分和遠(yuǎn)洋局的行政部分合并，新成立海洋管理局，主管沿海運輸、遠(yuǎn)洋運輸和港口工作;將原港務(wù)監(jiān)督局、安全監(jiān)督局、交通部環(huán)境保護(hù)辦公室及原救撈局和全國海上安全指揮部的救助指揮部分、基本建設(shè)局的航標(biāo)部分等合并，組建水上安全監(jiān)督局，負(fù)責(zé)水運安全、港務(wù)監(jiān)督、航標(biāo)和救助指揮等工作;成立生產(chǎn)調(diào)度局，以加強(qiáng)遠(yuǎn)洋、海運、河運和港口在聯(lián)合運輸中的綜合平衡工作，協(xié)調(diào)解決運輸生產(chǎn)中的重大問題等。為大力推進(jìn)政府職能的轉(zhuǎn)變，1988年國務(wù)院啟動新一輪的機(jī)構(gòu)改革。原交通部作為國家機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)改革的試點單位，隨即開展機(jī)構(gòu)改革。1988年7月，國家機(jī)構(gòu)編制委員會批準(zhǔn)原交通部的“三定”方案，改革進(jìn)入實施階段。這次機(jī)構(gòu)改革突出政府職能轉(zhuǎn)變的要求，撤銷海洋運輸管理局和內(nèi)河運輸管理局等4個專業(yè)局，新設(shè)運輸管理司，統(tǒng)一負(fù)責(zé)水路和公路運輸管理工作;將港口、內(nèi)河及公路的工程管理部分合并，新設(shè)工程管理司，以統(tǒng)一交通系統(tǒng)的工程管理工作;新設(shè)政策法規(guī)司，以加強(qiáng)交通行業(yè)經(jīng)濟(jì)和行政管理政策法規(guī)的制定。為滿足建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的需要，1993年國務(wù)院再次啟動機(jī)構(gòu)改革，重點仍是轉(zhuǎn)變政府職能。原交通部圍繞政企分開、簡政放權(quán)、加強(qiáng)宏觀調(diào)控和行業(yè)管理職能等要求展開機(jī)構(gòu)改革工作。根據(jù)實際情況和需求，將原運輸管理司和工程管理司調(diào)整為公路管理司、水運管理司和基建管理司，其中:水運管理司負(fù)責(zé)水路運輸行業(yè)管理和運輸組織管理，包括管理水運價格和港口收費、制定行業(yè)管理規(guī)章等;基本建設(shè)司負(fù)責(zé)制定水運基建行業(yè)規(guī)章和維護(hù)管理港航設(shè)施等。為建立辦事高效、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的政府行政管理體系，完善國家公務(wù)員制度，建設(shè)高素質(zhì)的專業(yè)化行政管理隊伍，逐步建立適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的有中國特色的政府行政管理體制，國務(wù)院于1998年啟動新一輪的機(jī)構(gòu)改革。原交通部也隨即開展機(jī)構(gòu)改革，包括:將水運管理司和基本建設(shè)司合并，組建水運司;在安全監(jiān)督局的基礎(chǔ)上組建中華人民共和國海事局。這次改革在界定各司局職責(zé)時全部取消直接干預(yù)企業(yè)管理的職能，突出宏觀調(diào)控和行業(yè)管理職能。2003年加入WTO后，為集中解決行政管理體制中影響改革和發(fā)展的突出問題，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，國務(wù)院又一次推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革。這次改革對原交通部的影響不大，僅在機(jī)構(gòu)設(shè)置上作了微調(diào)。為進(jìn)一步深化行政管理體制改革，2008年國務(wù)院圍繞轉(zhuǎn)變政府職能和理順部門職責(zé)關(guān)系啟動了“大部制”機(jī)構(gòu)改革，在原交通部的基礎(chǔ)之上組建交通運輸部，其中部內(nèi)機(jī)構(gòu)改革包括:增加安全監(jiān)督司，負(fù)責(zé)公路、水路安全生產(chǎn)和工程建設(shè)質(zhì)量監(jiān)督管理等工作;水運司更名為水運局。

2．2港口行政管理體制改革試點

為貫徹落實1980年4月召開的全國交通工作會議上提出的20世紀(jì)末交通運輸現(xiàn)代化發(fā)展規(guī)劃，原交通部制訂了10項措施，明確提出:整頓港口管理，加強(qiáng)港口工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo);向國家建議對整個交通運輸業(yè)進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃、綜合利用;充分調(diào)動中央和地方的積極性，調(diào)動一切積極因素。1981年7月原交通部召開的直屬企事業(yè)單位領(lǐng)導(dǎo)干部會議上提出交通運輸管理體制改革的初步設(shè)想方案，指出:管理體制改革必須緊緊圍繞政企分開的要求展開，使企業(yè)真正成為獨立的經(jīng)濟(jì)實體，擴(kuò)大自主經(jīng)營權(quán);作為行政管理部門，交通部的主要任務(wù)應(yīng)是行使政府職能，制訂統(tǒng)一的交通規(guī)劃，統(tǒng)一實施行政管理。在此背景下，1981年開始對港口行政管理體制進(jìn)行改革，將大連港作為改革試點，改革的重心是改變過去政企合一的港口體制，實行政企分開。這次改革中，將大連港務(wù)管理局拆分成大連港口管理局和大連港裝卸聯(lián)合公司，其中:大連港口管理局作為國家行政機(jī)關(guān)，主管港口行政管理和規(guī)劃建設(shè)工作，并在宏觀經(jīng)濟(jì)上協(xié)調(diào)指導(dǎo)港區(qū)企業(yè);大連港裝卸聯(lián)合公司則為企業(yè)聯(lián)合組織，從事以裝卸和倉儲為主的港口運輸生產(chǎn)經(jīng)營活動，獨立核算，自負(fù)盈虧。此外，大連港口管理局由原交通部和大連市人民政府雙重領(lǐng)導(dǎo)，并以原交通部領(lǐng)導(dǎo)為主。［10］為建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制和實現(xiàn)兩個根本性轉(zhuǎn)變，1996年原交通部開始了新一輪港口管理體制改革，擬定了《港口體制改革試點方案》，主要涉及港口管理體制、港口財務(wù)管理體制、港口資產(chǎn)管理體制、港口投資體制、港口公安體制、港口引航和港口理貨體制等7個方面。其行政管理體制改革方面的重點是實行政企分開，理順各方關(guān)系，包括:對原有體制下的集政府職能、企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營于一體的港務(wù)局進(jìn)行功能分離，設(shè)立港口行政管理機(jī)構(gòu)作為地方政府的職能部門，負(fù)責(zé)當(dāng)?shù)卣爡^(qū)內(nèi)港口的規(guī)劃和岸線管理，港埠企業(yè)、貨主碼頭的歸口管理，港口規(guī)費的征收及港口和陸域環(huán)保管理等;將港務(wù)局改組為港埠企業(yè)，成為自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、自我發(fā)展、自我約束的經(jīng)濟(jì)實體;港口的客貨、理貨、引航等服務(wù)機(jī)構(gòu)也從港埠裝卸企業(yè)中分離出來，組建獨立的公司或社團(tuán)法人從事經(jīng)營活動。需指出:這次改革未能全面實施，但是明確了港口管理體制改革的初步思路，為實施新一輪港口管理體制改革奠定了基礎(chǔ)。

2．3港口行政管理體制改革

改革開放以來，我國在中央和地方“兩個積極性”總體原則的指導(dǎo)下，實行以“權(quán)力下放”為基本特征的向地方傾斜分權(quán)的政策。1984年是我國港口管理體制改革的關(guān)鍵性一年，原交通部提出以“轉(zhuǎn)、分、放”和“實現(xiàn)兩個轉(zhuǎn)變”為主要內(nèi)容的改革設(shè)想，同年開始對我國沿海港口管理體制進(jìn)行改革，在管理上實行“中央地方雙重領(lǐng)導(dǎo)，以地方領(lǐng)導(dǎo)為主”的策略。從1984年在天津港試點到1988年分4批完成除秦皇島港外的沿海14個原交通部直屬港口的體制調(diào)整，此輪改革有效提高了地方的積極性，擴(kuò)大企業(yè)的自主權(quán)，提高企業(yè)的生產(chǎn)效率和職工的生產(chǎn)積極性，促進(jìn)港口城市及其腹地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。從中央和地方的結(jié)構(gòu)來看，此次沿海港口管理體制改革是中央對地方的放權(quán)，港口由其所在城市的人民政府直接領(lǐng)導(dǎo)和管理，港務(wù)局作為地方政府的直屬機(jī)構(gòu);原交通部對港口進(jìn)行宏觀領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督檢查。特別是在財務(wù)管理制度上，此次改革實行“以港養(yǎng)港、以收抵支、財務(wù)包干，一定幾年不變”的財務(wù)管理制度，體現(xiàn)了中央對地方較大的放權(quán)力度。但從條塊結(jié)構(gòu)來看，中央對地方的放權(quán)又是有限的，如:部分下放港口的基礎(chǔ)建設(shè)、技術(shù)改造計劃和物資供應(yīng)等仍由原交通部直接管理;將下放港口的港口監(jiān)督等部分行政管理工作從各港港務(wù)局劃出，組建海上安全監(jiān)督局(對外仍保留中華人民共和國港務(wù)監(jiān)督局名稱)，實行原交通部和所在城市雙重領(lǐng)導(dǎo)，并以原交通部為主的管理體制。進(jìn)入21世紀(jì)之后，在對港口管理體制的歷史和現(xiàn)狀進(jìn)行全面深入分析的基礎(chǔ)上，國家開始全面推進(jìn)港口管理體制改革，并于2001年發(fā)出《關(guān)于深化中央直屬和雙重領(lǐng)導(dǎo)港口管理體制改革意見的通知》，決定將由中央管理的秦皇島港及由中央和地方政府雙重領(lǐng)導(dǎo)的港口全部下放到地方管理，并實行政企分開，港口企業(yè)不再承擔(dān)行政管理職能。經(jīng)過幾年的調(diào)整，我國現(xiàn)行的港口行政分級管理體制基本成形，即:原交通部作為中央政府交通主管部門，對全國港口進(jìn)行統(tǒng)一管理;省級人民政府交通主管部門負(fù)責(zé)本行政轄區(qū)港口的行政管理;省級或港口所在城市人民政府按照“一港一政”的原則成立港口行政管理部門(既可單獨設(shè)置港口管理部門，也可由交通管理部門負(fù)責(zé))對港口實施行政管理。

2．4港口管理立法

我國港口管理領(lǐng)域法制建設(shè)相對緩慢，1954年由原政務(wù)院頒布的《中華人民共和國海港管理暫行條例》(1986年廢止)是港口行政管理的重要法規(guī)依據(jù)。直到2003年6月28日頒布《中華人民共和國港口法》(2004年1月1日起施行，以下簡稱《港口法》)，我國的港口管理才真正步入法治化軌道。該法規(guī)在總結(jié)改革開放以來我國港口管理體制改革方面的實踐經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，借鑒國外港口管理和立法的相關(guān)有益做法，在港口規(guī)劃、建設(shè)、經(jīng)營、安全和監(jiān)督管理等方面確立了一系列的法律制度。

3我國港口行政管理體制改革進(jìn)路分析

通過上述介紹可知，我國港口行政管理體制改革是依循3條相互聯(lián)系、遞進(jìn)式的進(jìn)路展開的，并最終匯聚為一體，將改革的最終成果以法律制度的形式確定下來。這一改革成果集中體現(xiàn)為“政企分開、職能轉(zhuǎn)變、權(quán)力下放”，其中“職能轉(zhuǎn)變”是改革的核心要義。從行政主體、管理權(quán)力、運行機(jī)制和法律制度等4個維度看:我國港口行政管理體制中的行政主體在中央層面仍為原交通部，但在其司局管理層面幾經(jīng)變更，目前以水運局為主;管理權(quán)力在原交通部各司局間經(jīng)歷了由領(lǐng)域性集中到職能性分散再到領(lǐng)域性集中的過程;運行機(jī)制經(jīng)歷了由中央集中管理且政企合一到中央地方雙重領(lǐng)導(dǎo)并以地方領(lǐng)導(dǎo)為主且政企合一，再到地方屬地化管理且政企分開的過程;法律支撐則經(jīng)歷了從行政法規(guī)《中華人民共和國海港管理暫行條例》到國家法律《港口法》的過程。就改革的背景和動因而言，我國港口行政管理體制改革均以國家系統(tǒng)性、整體性的經(jīng)濟(jì)和行政體制改革為背景，具有鮮明的自上而下的特征，中央政府在改革中起著主導(dǎo)性的作用。具體來看，港口行政管理機(jī)構(gòu)的改革均受國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的影響，并在其總體方針下開展。此外，無論是港口行政管理體制改革試點還是實質(zhì)性港口行政管理體制改革，均受兩大改革邏輯支配，即:向地方適當(dāng)分權(quán)以發(fā)揮地方政府的積極性和主動性;以市場為導(dǎo)向，建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制?？傮w而言，我國港口行政管理體制改革依循的3條改革進(jìn)路中，港口行政管理機(jī)構(gòu)改革相對于港口行政管理體制改革試點和港口行政管理體制改革而言有著一定的獨立性，而港口行政管理體制改革試點與港口行政管理體制改革之間則保持著高度的緊密性。此外，我國港口行政管理體制的改革還突出體現(xiàn)了改革開放后我國行政領(lǐng)域改革的漸進(jìn)性，即試點先行、以點帶面、全面推進(jìn)，不同時期有著不同的側(cè)重點和力度，在整體改革進(jìn)路中保持著內(nèi)在改革邏輯的一致性和外在改革成果的累積性。港口行政管理體制改革試點與實質(zhì)性港口行政管理體制改革之間的交替進(jìn)行很好地體現(xiàn)了這一點?！陡劭诜ā犯菍⑶捌诟母锍晒枰苑苫?、制度化和規(guī)范化，這對促進(jìn)我國港口治理體系和港口治理能力的現(xiàn)代化有著積極的推動作用。

4結(jié)束語

港口行政管理體制改革是我國港口事業(yè)在過去30a間取得迅猛發(fā)展的重要提前，為港口發(fā)展提供了極為必要的制度支持。通過一系列的改革，探索出市場經(jīng)濟(jì)條件下港口行政管理部門如何正確定位職能，建立和完善辦事高效、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范及注重行業(yè)管理的港口行政管理體系。然而，我國目前的港口行政管理體制仍存在中央宏觀調(diào)控能力不足、地方府際合作機(jī)制匱乏和部門間利益關(guān)系難以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)等問題，需要在“全面深化改革”新時期進(jìn)行探索和解決。

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作者：章強(qiáng) 王學(xué)鋒 單位：上海海事大學(xué)交通運輸學(xué)院