金融行政管理工作思考

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【摘要】金融業(yè)作為現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的樞紐在社會(huì)發(fā)展中有著重要作用，金融業(yè)的監(jiān)管對(duì)于行業(yè)良好運(yùn)行不可或缺，政府利用自身行政權(quán)力約束調(diào)控金融業(yè)發(fā)展是實(shí)現(xiàn)金融業(yè)監(jiān)控的重要手段。我國(guó)金融業(yè)行政管理工作主要經(jīng)歷了改革開放前的政府金融管制階段與改革開放后的金融市場(chǎng)化階段。在兩個(gè)階段中政府都有著自身市場(chǎng)輔助者、規(guī)則制定者、制度供給者、管理調(diào)控者的角色定位。

【關(guān)鍵詞】金融監(jiān)管；行政管理；政府；角色

一、導(dǎo)論

金融作為現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的樞紐與核心，在促進(jìn)融資投資、增加貨幣流動(dòng)、調(diào)控企業(yè)運(yùn)行風(fēng)險(xiǎn)以及促進(jìn)全球化等方面均發(fā)揮著巨大的作用，一個(gè)運(yùn)行良好的金融系統(tǒng)能夠幫助實(shí)現(xiàn)以金融信息、金融秩序等為代表的準(zhǔn)公共物品資源的合理配置，進(jìn)而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、維護(hù)社會(huì)公眾的共同利益。但金融市場(chǎng)常常存在的失靈以及金融業(yè)本身具有的內(nèi)在的脆弱性，使得金融行業(yè)的行政管理必不可少。我國(guó)改革開放三十年來(lái)，尤其是實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)以來(lái)，在發(fā)揮市場(chǎng)基礎(chǔ)性作用的同時(shí)，政府宏觀調(diào)控的指導(dǎo)性作用無(wú)疑在整個(gè)金融業(yè)發(fā)展中不可或缺，金融市場(chǎng)的日益繁榮，金融業(yè)務(wù)的不斷拓展，金融風(fēng)險(xiǎn)的逐漸加劇，也對(duì)我國(guó)金融業(yè)的行政管理提出了更高層次的要求，政府機(jī)構(gòu)運(yùn)用自身的行政權(quán)力通過(guò)立法等方式來(lái)約束金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)發(fā)展，對(duì)金融業(yè)及金融市場(chǎng)的運(yùn)行、發(fā)展進(jìn)行監(jiān)督調(diào)控是未來(lái)金融業(yè)健康發(fā)展的重要一環(huán)。

目前國(guó)內(nèi)許多學(xué)者在金融監(jiān)管方面做了較多研究，但是大多囿于監(jiān)管的視角，從行政管理的視角來(lái)研究金融監(jiān)管中政府行政行為的文章相對(duì)較少，本文將從行政管理的視角對(duì)政府金融監(jiān)管的發(fā)展脈絡(luò)與角色定位進(jìn)行研究，發(fā)掘我國(guó)金融行業(yè)的政府行政管理的政治主導(dǎo)性與變動(dòng)性。

二、金融業(yè)行政管理發(fā)展歷史沿革

（一）1949—1978：新中國(guó)成立到改革開放前的政府金融管制

在新中國(guó)成立之初的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，中國(guó)金融業(yè)的監(jiān)管可以稱為事實(shí)上的政府金融強(qiáng)制管制。這一時(shí)期的金融管制呈現(xiàn)出兩大特點(diǎn)：

一是金融結(jié)構(gòu)單一并且金融機(jī)構(gòu)設(shè)置不健全；

二是伴隨著金融機(jī)構(gòu)的銀行化，金融業(yè)務(wù)也十分單一。

該時(shí)期的中國(guó)金融業(yè)并不存在嚴(yán)格意義上的金融市場(chǎng)，整個(gè)金融行業(yè)的發(fā)展都由政府嚴(yán)格控制，而中央銀行即中國(guó)人民銀行是這一時(shí)期金融業(yè)的絕對(duì)主角。1948年12月1日，以華北銀行為基礎(chǔ)，中國(guó)人民銀行在河北石家莊成立，成立伊始即具有著一定的金融監(jiān)管職能。1949年9月，中國(guó)人民政治協(xié)商會(huì)議通過(guò)《中華人民共和國(guó)中央人民政府組織法》，把中國(guó)人民銀行納入中央人民政府政務(wù)院的直屬單位系列，接受財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)指導(dǎo)，與財(cái)政部保持密切聯(lián)系，主管全國(guó)貨幣金融事宜。1950年11月21日，經(jīng)中央人民政府政務(wù)院批準(zhǔn)，試行《中國(guó)人民銀行試行組織條例》，這是中國(guó)人民銀行建立后由國(guó)家頒布的第一個(gè)比較完整的有關(guān)中國(guó)人民銀行組織的行政法規(guī)。該條例規(guī)定在總行設(shè)立監(jiān)察處，專司政府對(duì)金融業(yè)的監(jiān)管職能。從1952到1969年，我國(guó)逐漸建立起了集中統(tǒng)一的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)管理體制，也相應(yīng)的建立起了集中統(tǒng)一的金融管理體制，實(shí)行單一的人民銀行制度，其中在1957年末，基本形成了金融體系高度集中的全國(guó)大一統(tǒng)的銀行體制。

中央銀行長(zhǎng)期充當(dāng)“一身二任”的角色，既是金融行政管理機(jī)關(guān)，同時(shí)又是具體經(jīng)營(yíng)金融業(yè)務(wù)的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，作為政權(quán)機(jī)構(gòu)和金融企業(yè)的混合體而存在，這樣的制度設(shè)計(jì)其原出發(fā)點(diǎn)就是為了嚴(yán)格監(jiān)督和保證中央高度集中的計(jì)劃任務(wù)的執(zhí)行，進(jìn)而形成“強(qiáng)財(cái)政，弱金融”的格局。1966年開啟，中國(guó)的銀行體系與金融體系均遭到破壞，中國(guó)人民銀行省以下機(jī)構(gòu)基本合并入當(dāng)?shù)刎?cái)政部門。直到1978年1月，中國(guó)人民銀行才正式重新獨(dú)立辦公，再次發(fā)揮金融經(jīng)濟(jì)實(shí)體與金融行政管理機(jī)關(guān)的作用。

（二）1979—今：改革開放后的金融市場(chǎng)化金融市場(chǎng)化也即對(duì)金融業(yè)的放松管制改革。改革開放以來(lái)，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，金融業(yè)也由改革開放之前的政府管制逐步走向多元化、市場(chǎng)化軌道，政府在行政措施上為金融業(yè)發(fā)展提供了更為寬松的環(huán)境，努力減少政府的無(wú)效監(jiān)管，通過(guò)利率自由化調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)，同時(shí)促進(jìn)金融機(jī)構(gòu)、金融市場(chǎng)、金融工具的不斷進(jìn)化，由之前的中央銀行即中國(guó)人民銀行占據(jù)大一統(tǒng)地位逐步演變?yōu)閷I(yè)銀行與其他非金融機(jī)構(gòu)共存的金融業(yè)新發(fā)展階段。

1.1979—1984：經(jīng)營(yíng)與監(jiān)管分離，由中央銀行大一統(tǒng)到雙層銀行體系。1979年3月份，國(guó)務(wù)院將中國(guó)銀行的外匯管理職能剝離，另外成立了國(guó)家外匯管理局，從而實(shí)現(xiàn)了商業(yè)與行政的分離。為建立銀行業(yè)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，1983年4月和1983年9月，國(guó)務(wù)院分別批準(zhǔn)對(duì)中國(guó)建設(shè)銀行、中國(guó)工商銀行作進(jìn)一步改革，在國(guó)家和地方兩級(jí)，商業(yè)銀行不斷成立，為中國(guó)銀行業(yè)的發(fā)展注入了一股活力?？梢钥闯鲈撾A段的改革試圖解決中央銀行“一身二任”的問(wèn)題，將本應(yīng)由商業(yè)銀行和非銀行金融機(jī)構(gòu)承擔(dān)的業(yè)務(wù)和職能從中國(guó)人民銀行抽出，努力實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)與監(jiān)管的分離，建立起了以中央銀行與專業(yè)銀行各司其職的雙層銀行體系。這標(biāo)志著原有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)制度下金融業(yè)中央銀行大一統(tǒng)的壟斷格局被打破，多元化的競(jìng)爭(zhēng)性機(jī)制被引入其中。

2.1984—1992：有調(diào)節(jié)的放松管制階段。首先，該時(shí)期實(shí)現(xiàn)了較為全面的金融放松管制，各專業(yè)銀行與非金融機(jī)構(gòu)大量涌現(xiàn)，信貸業(yè)與證券業(yè)也得到發(fā)展，政府相對(duì)來(lái)說(shuō)放松了對(duì)金融業(yè)的監(jiān)管，注重利率自由化，發(fā)揮利率調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)的杠桿作用，初步實(shí)現(xiàn)了金融業(yè)的市場(chǎng)化。從1979年開始發(fā)展的保險(xiǎn)業(yè)與證券業(yè)的發(fā)展也更為推進(jìn)，在1990年和1991年分別成立上海證券交易所和深圳證券交易所。但在此期間，我國(guó)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行出現(xiàn)了兩次過(guò)熱，金融秩序兩度混亂，金融放松管制的程度有所收減，金融市場(chǎng)化改革步伐也由此放緩，許多已經(jīng)下放的權(quán)力再次被上收，傳統(tǒng)的行政性直接調(diào)控工具和手段被重新啟用。

3.1992—今：“一行三會(huì)”分業(yè)監(jiān)管與制度創(chuàng)新。20世紀(jì)90年代以來(lái)，我國(guó)的金融業(yè)務(wù)不斷拓展，但同時(shí)由于各金融機(jī)構(gòu)還處于初步發(fā)展階段，綜合經(jīng)營(yíng)能力的較弱，而監(jiān)管部門的監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)也相對(duì)不足，混業(yè)經(jīng)營(yíng)的風(fēng)險(xiǎn)逐漸顯現(xiàn)，為此政府開始設(shè)計(jì)分業(yè)經(jīng)營(yíng)并穩(wěn)步推進(jìn)分業(yè)監(jiān)管。1998年6月，中國(guó)人民銀行將證券監(jiān)管職能移交中國(guó)證券監(jiān)督管理委員會(huì)(簡(jiǎn)稱中國(guó)證監(jiān)會(huì))，實(shí)現(xiàn)了銀行業(yè)與證券業(yè)的分業(yè)監(jiān)管。1998年11月18日，中國(guó)人民銀行將將保險(xiǎn)監(jiān)管職能移交給中國(guó)保險(xiǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)(簡(jiǎn)稱保監(jiān)會(huì))。2003年3月28日，中國(guó)人民銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)(簡(jiǎn)稱中國(guó)銀監(jiān)會(huì))成立，由此形成了中國(guó)銀監(jiān)會(huì)、中國(guó)證監(jiān)會(huì)、中國(guó)保監(jiān)會(huì)“三足鼎立”的分業(yè)監(jiān)管格局。為了使證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)與銀監(jiān)會(huì)更好的協(xié)調(diào)與配合，提高監(jiān)管效率與質(zhì)量，促進(jìn)金融業(yè)健康有序發(fā)展，同時(shí)建立了監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議制度。在分業(yè)監(jiān)管之下，這樣各專業(yè)機(jī)構(gòu)可以在自己特定熟悉的領(lǐng)域里進(jìn)行專業(yè)化的管理，有利于提高監(jiān)管專業(yè)化水平，培養(yǎng)專業(yè)化監(jiān)管人才，進(jìn)而有效達(dá)到監(jiān)管目標(biāo)和提高金融監(jiān)管效率。

三、結(jié)論

政府在金融業(yè)行政管理中有著自己重要而獨(dú)特的角色定位。首先，政府對(duì)金融業(yè)的行政監(jiān)管行為應(yīng)在發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用的同時(shí)發(fā)揮政府“看得見(jiàn)的手”的輔助作用。應(yīng)最大力度的消除影響金融市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)，提高效率等因素，加強(qiáng)對(duì)不正當(dāng)金融行為的監(jiān)控與打擊，為金融市場(chǎng)提供信息公開與披露的平臺(tái)。其次，政府應(yīng)努力做好規(guī)則的制定者與制度的供給。政府有責(zé)任與義務(wù)為金融市場(chǎng)制定和提供科學(xué)合理、公平公正的規(guī)則，從宏觀與微觀兩個(gè)層面對(duì)金融市場(chǎng)、金融行業(yè)進(jìn)行監(jiān)管。做好金融立法，為金融業(yè)提供基本的制度與運(yùn)行基礎(chǔ)；設(shè)置合理的政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)并不斷隨著社會(huì)情況變化加以調(diào)整；實(shí)行合理的利率管制促進(jìn)利率自由化。最后，政府應(yīng)在后經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)代做好金融管理工作。在后經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌時(shí)代，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)事業(yè)推進(jìn)，金融業(yè)基本平穩(wěn)發(fā)展，政府應(yīng)加強(qiáng)金融管理職能，建服務(wù)政府和有限政府，以有效、有限的行政手段推進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展。我國(guó)金融業(yè)的行政管理工作總體上經(jīng)歷了強(qiáng)制管制、放松管制再到創(chuàng)新管制的過(guò)程，政府在其中始終發(fā)揮著重要的作用。在2015年中國(guó)金融創(chuàng)新論壇上，央行調(diào)查統(tǒng)計(jì)司司長(zhǎng)盛松表示：“金融改革開放‘開弓沒(méi)有回頭箭’，不能因?yàn)榻鹑谑袌?chǎng)波動(dòng)而延誤改革時(shí)機(jī)?！蔽覈?guó)的金融改革經(jīng)歷了曲折的過(guò)程，但不能停下腳步，應(yīng)協(xié)同推進(jìn)各項(xiàng)改革，實(shí)現(xiàn)金融業(yè)與國(guó)民經(jīng)濟(jì)的又好又快發(fā)展。

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作者：吳美萱 單位：中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院