高等教育撥款模式探析

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［提要］隨著我國高等教育發(fā)展規(guī)模的不斷擴大，績效管理的理念受到愈來愈多的重視，績效撥款也越來越多地被關(guān)注和討論，如何對教育財政有效實施績效撥款無疑已經(jīng)成為高等教育改革所面臨的一個重要實踐課題。本文回顧高校財政撥款的發(fā)展，參考國外較為成熟的績效撥款做法，為我國高等教育撥款模式提出相應(yīng)建議。

關(guān)鍵詞：高等教育；財政撥款；績效管理

一、引言

教育經(jīng)費是教育發(fā)展的重要保障。教育經(jīng)費的科學(xué)籌措、有效配置和使用對教育事業(yè)的科學(xué)發(fā)展有著極其重要的意義。因此，配置教育經(jīng)費以及高效使用教育經(jīng)費也是高等教育無法回避的問題。在《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》中提及，教育改革發(fā)展的核心任務(wù)旨在提高質(zhì)量。高等教育發(fā)展的重點之一在于優(yōu)化分配教育資源，如何有效分配并且管理好財政資金就十分重要。國務(wù)院也在“雙一流”建設(shè)相關(guān)文件中指出，要加強績效考核，盡力完善績效評價機制，動態(tài)考核支持相關(guān)學(xué)校和學(xué)科。國家財政撥款是我國高等教育經(jīng)費主要的來源，傳統(tǒng)的高等教育經(jīng)費只按照投入導(dǎo)向分配，而不是按照高校發(fā)展目標、利益要求和其他面向產(chǎn)出的分配資金，這會使得資金利用效率降低以及容易使得財政撥款的資金浪費。因此，如何切實發(fā)揮財政資金的使用效率，基于績效視角對高校進行撥款，解決高校資源配置問題是推進高校內(nèi)涵式發(fā)展的舉措。

二、我國高等教育撥款模式的發(fā)展

我國高校撥款模式從“基數(shù)+發(fā)展”增量撥款模式和“基本支出+項目支出”撥款模式中探索成長起來?！盎鶖?shù)+發(fā)展”的這種增量撥款模式通常將之前年度的財政撥款作為基礎(chǔ)，在此基數(shù)上根據(jù)此校的發(fā)展需求來增加撥款額度和規(guī)模。此種模式看似簡單易行，但資金使用效率沒有被關(guān)注。“基本支出”是指高校正常運行所需的保底資金，主要支出是人員和日常公用的經(jīng)費；“項目支出”屬于專項財政資金，通常是為了高校發(fā)展或特定項目的財政撥款。而其中高校的生均定額和招生人數(shù)與基本支出呈正相關(guān)；導(dǎo)致高校往往在意招生人數(shù)的擴大并以此來增加撥款。而此種撥款的缺陷還在于項目支出部分并沒有及時關(guān)注績效產(chǎn)出。最初的撥款機制是注重投入的，在一定程度上會影響資源配置的效益，不能滿足教育資金以產(chǎn)出和效率為導(dǎo)向的撥款機制要求。而績效撥款是以產(chǎn)出為重點，更加注重財政資金的使用效益。撥款不再由現(xiàn)有資產(chǎn)或?qū)W生數(shù)量來簡單決定，重點關(guān)注人才培養(yǎng)質(zhì)量和科研水平。在《國家中長期教育改革和發(fā)展綱要》中也指出要建立經(jīng)費使用績效評價制度，并且加強重大項目經(jīng)費的使用考評。在相對穩(wěn)定支持的基礎(chǔ)上，根據(jù)相關(guān)評估評價結(jié)果，動態(tài)調(diào)整支持力度，增強建設(shè)的有效性?！必斦芸钤趯嵺`中發(fā)展出績效撥款的模式。與傳統(tǒng)的高等教育財政撥款不同的是，績效撥款的基本規(guī)范是將撥款分配到成果顯著的高校處所，目的是為了更好地激勵產(chǎn)出，使得績效低者為具有競爭優(yōu)勢得到激勵。此外，區(qū)別于傳統(tǒng)撥款的是，不是采用預(yù)算撥款的方式，不依據(jù)各高校的預(yù)算資金需求撥款。而是取決于高校已獲得的成果，將績效評價結(jié)果與撥款直接掛鉤，并依據(jù)測評各個機構(gòu)的績效情況來決定相應(yīng)程度的資金支持在提倡高校內(nèi)涵式發(fā)展的當(dāng)下，明確了績效撥款對于促進高校提高教學(xué)質(zhì)量的用意和目的。

三、我國高等教育績效撥款現(xiàn)狀

由于高校擴招、辦學(xué)規(guī)模擴大等因素的影響，高等教育經(jīng)費雖每年都有增長，然而財政資金不足，分配不平衡仍然是我國高校面臨的問題。因此，高?？冃芸顧C制的目的是為了更加高效、全面、充分的運用財政性資金，促進高校內(nèi)涵式發(fā)展。然而，在財政撥款過程中，績效考評環(huán)節(jié)還存在以下問題：

（一）績效撥款法律法規(guī)不健全。目前的績效撥款的管理僅依賴于政府的一些政策文件，具體針對績效撥款的法律法規(guī)并未出臺。這使得績效評價的應(yīng)用在財政撥款中所占比例不高，因為在處理過程中缺乏法律依據(jù)，執(zhí)行難度加大。

（二）評估不公正，進行評價績效結(jié)果的第三方機構(gòu)獨立性和透明度不足?？冃гu價體制目前大多屬于上級政府和學(xué)校二元結(jié)構(gòu)直接對接，第三方中介評估機構(gòu)常由相關(guān)學(xué)校或政府部門直接雇傭，通常由政府部門雇傭?qū)＜业礁咝＿M行評價，以作為下一年度的撥款基準。但一般政府聘請的專家多為政府或者高校人員，即使有會計事務(wù)所人員，但主要人員仍由財政部門聘請。并且評價結(jié)果并不公開，這就容易導(dǎo)致績效指標不透明，結(jié)果不公開，績效評價的結(jié)果缺乏獨立性，更甚容易引發(fā)腐敗。

（三）缺乏一套完善的績效評價指標體系。評價指標體系是衡量高校績效的基礎(chǔ)，目前績效撥款評價體系仍不完善，在高校內(nèi)部中，一些非績效因素仍然存在，績效問責(zé)的理念還有待深入。我國地域遼闊，地區(qū)之間發(fā)展也不平衡，不同地方辦學(xué)規(guī)模和差異較大，并且學(xué)科和大學(xué)層次之間也有不同，若不考慮這些因素，統(tǒng)一使用一套標準是有失偏頗的。這樣會導(dǎo)致目前實力弱的學(xué)校和地區(qū)績效評價不夠好，資源難以傾斜，獲得的財政撥款減少，教學(xué)科研發(fā)展速度減慢，如此導(dǎo)致績效更不盡如人意，形成惡性循環(huán)。

四、我國高校撥款模式優(yōu)化建議

（一）完善教育財政績效撥款方面的法律法規(guī)。對高校運行狀態(tài)進行評價是推進高校內(nèi)涵式建設(shè)的重要舉措，但實施績效評價前提是需要完備的法律條文支撐，因此績效評價和績效撥款的相關(guān)細則需要針對性的納入與教育相關(guān)的法律中，以便對高校運行狀態(tài)進行科學(xué)評價時有法可依。

（二）建立透明度高獨立性強的中介評估機構(gòu)。“科學(xué)評價，動態(tài)競爭”是高校建設(shè)的重要舉措，負責(zé)高?？冃гu價工作的機構(gòu)多是與教育部門和高校的相關(guān)程度過高，這就導(dǎo)致獨立性和透明度不夠。對比國外的第三方評價機構(gòu)，我們可以參考建立類似于高等教育績效撥款委員會等更加獨立的中介機構(gòu)。完善的中介機構(gòu)，應(yīng)該高度透明并且獨立于相關(guān)政府和高校機構(gòu)，第三方機構(gòu)只負責(zé)評價和監(jiān)督績效撥款。同時，第三方的權(quán)益需要法律保障的同時也要接受大眾的監(jiān)督。

（三）構(gòu)建高?？冃гu價指標體系。在構(gòu)建高?？冃гu價體系時，指標應(yīng)該具有代表性，不能過少過簡，以防遺漏重要信息。并且指標相關(guān)的數(shù)據(jù)獲得和計算方法操作要易懂。在鼓勵高校內(nèi)涵式發(fā)展的當(dāng)代，經(jīng)濟在發(fā)展和科技進步時刻影響著高校的教學(xué)發(fā)展，因此科學(xué)評價和動態(tài)考核十分重要。在構(gòu)建績效指標的過程中可以根據(jù)政策和學(xué)校的動態(tài)變化來調(diào)整指標及其權(quán)重，以便達到資金效率的最優(yōu)。此外，指標選取要簡單明了，便于收集、計算和分析。

（四）完善有第三方參與的高等教育績效撥款機制。高校是一個集合，很難全面衡量所有高校職能，所以針對最基本職能選取一些指標。績效指標應(yīng)根據(jù)學(xué)科或?qū)W校層次的不同設(shè)計相應(yīng)指標，以得到更加科學(xué)和公平的指標體系?？冃芸钌婕岸鄠€利益主體，因此構(gòu)建多層次的績效評價管理指標體系應(yīng)問詢多元主體意見。將利益相關(guān)者理論引入高等教育中即可得出，高校教職工、社會公眾、政府都為利益相關(guān)者，都可以和社會各界形成合作，共同完善有第三方參與的高?？冃芸顧C制。

五、結(jié)語

高等教育績效撥款更像是添加的一種問責(zé)機制。因為高校的性質(zhì)導(dǎo)致了大部分高校資金主要來自政府撥款，所以如何通過改善撥款制度進而提高高校教育資源使用效率是必要的。之前的高校評價多是根據(jù)現(xiàn)有高校的規(guī)模存量來衡量，并且只關(guān)注投入或產(chǎn)出單方面，由此導(dǎo)致很多高校的評價始終和學(xué)校層次相呼應(yīng)，實力強的學(xué)校即使在以往考評中也始終能獲得優(yōu)勢資源。而高?？冃Э荚u則是關(guān)注投入產(chǎn)出比，是導(dǎo)向型撥款，根據(jù)學(xué)校的資金使用效率來決定撥款程度，由此就避免了實力強的學(xué)校獲得的投入較多，而不重視資金使用效率的情況?？冃гu價相較之前的絕對存量評價是改進和發(fā)展的必然，績效撥款宗旨是將財政撥款撥至經(jīng)費使用效率高的地方傾斜，進而促進了高校將發(fā)展重點轉(zhuǎn)向內(nèi)涵式發(fā)展。但目前績效評價的結(jié)果缺乏可靠性和透明度不足，缺乏完全獨立的第三方評估機構(gòu)且績效評價的指標體系還待改進，因此要繼續(xù)優(yōu)化高校的績效評價機制，完善撥款制度來促使資源合理分配，提高資金使用效率，確保高校健康發(fā)展。

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作者：馬嘉麗 單位：首都經(jīng)濟貿(mào)易大學(xué)