日本幼兒教育無償化的原因探析
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摘要：日本幼兒教育無償化政策經(jīng)歷了教育稅收不足以及財政制約的摸索階段和資金來源明確且對象劃分細致的發(fā)展階段，主要受到少子化問題日益嚴峻、社會對國家發(fā)展的期望和國家對幼兒教育的重視等三個方面因素的影響。借鑒日本幼兒教育無償化的經(jīng)驗，有助于我國落實政府保障公民生育的責任，緩解“入園難、入園貴”的問題，完善學前教育的立法體系，加強政府對學前教育的投資力度，以及吸納更多賢能投資開辦普惠性幼兒園。
關鍵詞：日本；幼兒教育；無償化
一、日本幼兒教育無償化的進程
日本幼兒教育無償化政策從提出至今，經(jīng)歷了不斷地嘗試與修訂，越來越完善，促進了學前教育事業(yè)的進一步發(fā)展。1.日本幼兒教育無償化政策的摸索階段：教育稅收不足以及財政制約2013年5月，日本政府采納了自民黨教育再生實行部所提出的對于幼兒園、保育所中年齡在3—5歲的幼兒實行幼兒教育無償化的建議。自此，日本政府開始了對幼兒教育無償化的摸索階段。首先，日本政府頒布了“幼兒就園獎勵費補助”政策。此項補助一方面是對收入比較低的有幼兒家庭的補助，另一方面，是為了擴充市町村的補助費用。2014年6月11日，日本教育再生執(zhí)行會議擬定根據(jù)學制改革草案，要階段性推進3—5歲幼兒教育的無償化，對于幼兒園和保育所中年齡達到5歲的幼兒，要構建新的分階段實行教育無償化的框架。另外，日本文部科學省表示，若3—5歲的幼兒在園三年都實行教育無償化，那么日本政府至少需提供的財政支持為7800億日元，將對政府造成沉重負擔，因而還需進一步商榷[1]。2015年，由于“幼兒就園獎勵費補助”政策沒有落實到位，使得市町村的幼兒園就園補助所占比例不到1/3，以致幼兒家庭的負擔沉重。政府為了解決這種情況，根據(jù)《兒童及育兒支持新制度》的相關條例，出資填補了市町村就園獎勵補助費用的缺口，使其達到規(guī)定的1/3。2.日本幼兒教育無償化政策的發(fā)展階段：資金來源明確且對象劃分細致2017年10月，安倍政府提出將“育人革命”作為新經(jīng)濟政策的支柱之一，其中，明確了幼兒教育無償化的資金來源于增稅的收入。具體改革方向為：2020年以前，實現(xiàn)日本所有3—5歲幼兒教育無償化，且在全國范圍內增加32萬個幼兒園入園名額，以消除待機入學現(xiàn)象。另外，對于年收入低于360萬日元的家庭，其0—2歲孩子的教育也納入無償化的范疇，以減輕低收入家庭的育兒負擔[2]。2018年10月1日，日本文部科學省了幼兒教育無償化的推進狀況，并且決定從2019年10月1日起在日本提高消費稅的同時，免除所有3—5歲兒童在幼兒園、保育所以及認定幼兒園托育的一切費用[3]。文部科學省明確列出了享受教育無償化的四類兒童：一是幼兒園、保育所以及認定幼兒園等托育的3—5歲兒童，其費用全部免除；二是在幼兒園中享受保育服務的兒童，在許可保育院的保育費全國平均額（月額3.7萬日元）和幼兒園保育費的無償化上限額（月額2.57萬日元）的差額1.13萬日元的范圍內，免除保育費；三是在認定保育機構以外托育的3—5歲兒童，以保育所中保育費的全國平均額（每月3.7萬日元）為限免除保育費；四是在殘障兒童活動中心等福利機構托育的3—5歲兒童享受教育無償化。
從2013年至今，日本就一直階段性地推進幼兒教育無償化，近期更是加速了推進進程，政出有因，主要受以下因素影響：1.少子化問題日益嚴峻一方面，自從20世紀90年代日本經(jīng)濟呈現(xiàn)低迷狀態(tài)，非正規(guī)就業(yè)人數(shù)持續(xù)增加。據(jù)統(tǒng)計，從1990年到2015年，15—35歲適婚適育的非正規(guī)就業(yè)人數(shù)從255萬增加到521萬，整整翻了一倍。非正規(guī)就業(yè)造成的經(jīng)濟不穩(wěn)定，極大地影響了年輕人的結婚率與生育率。另一方面，當今的日本，存在相當部分的兒童到了入園（托）的年齡，卻因幼兒園和保育所數(shù)量供不應求，而導致“入園（托）難”的現(xiàn)象。因此，如今少子化問題的日益嚴重，深受非正規(guī)就業(yè)人數(shù)的增加以及入園（托）機會供不應求等因素的影響[4]。根據(jù)日本厚生勞動省人口動態(tài)統(tǒng)計，2017年日本國內出生的嬰兒僅為94.1萬人，是該統(tǒng)計自1989年實施以來的最低值，人口自然減員40.3萬人[5]。日本的人口出生率持續(xù)降低導致的少子化與老齡化問題，使日本成為發(fā)達國家中唯一一個總人口和勞動力都開始減少的國家，這已成為日本國家發(fā)展道路上最大的阻礙。幼兒教育無償化是為國民提供養(yǎng)育保障與支持、鼓勵國民生育的有效策略，能從一定程度上緩解少子化所帶來的嚴峻局面。2.社會對國家發(fā)展的期望日本是一個自然資源極其匱乏的國家，如今的經(jīng)濟排名卻位居世界第二。究其原因，快速的經(jīng)濟發(fā)展靠的是科學技術，而科學技術的水平唯有教育才能引領。20世紀60年代以來，大學教師伏見猛彌的英才研究所的早期智力開發(fā)研究促進了人們對幼兒教育的重視。他們發(fā)現(xiàn)，在某些方面，受過幼兒園教育的孩子會比沒有受過幼兒園教育的孩子發(fā)展得更為和諧，能夠較早地適應小學的學習生活，且能夠更順利地從家庭進入社會，適應社會生活的變化。日本的大學和研究所，甚至幼兒園，都對幼兒教育開展科學研究，所有的科研成果都顯示出幼兒園教育對人的終身發(fā)展的巨大作用。幼兒園教育能夠促進幼兒智力和潛能的開發(fā)，能夠培養(yǎng)幼兒健全的人格，是為國家培育人才的最基礎階段。因此，日本民眾對國家進一步發(fā)展的高期望，最終的落腳點是幼兒的發(fā)展。幼兒教育無償化政策的推進便是日本社會整體對幼兒教育深刻意義所達成的共識，是眾望所歸。3.國家對幼兒教育的重視加速推進幼兒教育無償化進程也源于日本極其看重學前教育對國家發(fā)展的深刻意義。首先，日本為學前教育建立了完善的立法體系。從19世紀至今，日本政府頒布了先后《幼兒園規(guī)則》（1889）、《幼兒園令》（1926）、《保育大綱》（1948）、《幼兒園教育大綱》（1956）、《天使計劃》（1994）、《教育基本法》（2006）等關于學前教育的法律法規(guī)，以完善的立法體系促進了學前教育事業(yè)的快速發(fā)展。其次，日本二元制學前教育結構明顯轉變。隨著保教一體化的呼聲日漸強烈，1963年，厚生省與文部省達成協(xié)議，保育所不再只是側重于保育，幼兒園也不再只是側重于教育，二者皆需以實現(xiàn)保教結合為目標，共同開設基本相同的課程與設備[6]。雖然保教一體化的目標還沒有整體達成，但其教育內容已產(chǎn)生了相當大的改變。最后，日本為學前教育提供充裕的經(jīng)費。1993年，日本政府對學前教育的投入金額為9101.31億日元，2006年日本對學前教育的財政支出占全國GDP的0.1%，雖然百分比不大，但GDP基數(shù)大，這對于非義務教育范疇的學前教育來說是一筆極其可觀的經(jīng)費支持。且十幾年過去了，日本對學前教育的經(jīng)費投入一直有增無減。
三、日本幼兒教育無償化對我國的啟示
日本加速推進了幼兒教育無償化的進程，各種背景原因迫切要求日本必須以此來解決問題，以維持國家的穩(wěn)步發(fā)展和經(jīng)濟繁榮。結合我國目前的狀況，這應當引起人們的思考，并從中得到一些重要的啟示。
1.有助于落實政府保障公民生育的責任
目前少子化問題已然成為包括我國在內的大多數(shù)國家都面臨的全球性問題，但只有少數(shù)較發(fā)達的國家把少子化現(xiàn)象作為社會問題進行研究，并實施政策應對。少子化問題對社會與經(jīng)濟發(fā)展的影響不容小覷，應引起各國的重視。在我國，由于民生成本問題導致的“晚育”或“不育”現(xiàn)象大有存在。2019年2月26日，教育部指出，2018年我國增加了1.17萬所幼兒園，但全國入園兒童數(shù)量卻銳減了74萬多。這在一定程度上反映了目前年輕父母生育意愿較低。政府有調整市場經(jīng)濟制度、降低民生成本的責任，這樣才能切實保障公民的生育權。另外，我國婚姻家庭觀的變化和日本相似，2003年我國《婚姻登記條例》的修改，使得離婚程序變得簡單，在一定程度上加劇了離婚率的上升。應該對某些情緒性的離婚、男女雙方對孩子共同的撫養(yǎng)義務等方面進行全面考慮，并讓全民參與討論，共同制定出更符合廣大民眾利益更有利于國家發(fā)展的《婚姻法》。在法定結婚年齡（男性22歲，女性20歲）的規(guī)定上，我國明顯比其他國家要晚，比如，德國和英國的法定婚齡男性女性都是18歲，法國和荷蘭則是男性18歲、女性15歲[7]?；辇g的規(guī)定與生育有很大程度的關系，我國應在法定婚齡的規(guī)定上適當降低結婚年齡以促進優(yōu)生優(yōu)育。
2.有助于緩解“入園難、入園貴”的問題
由于我國公辦園數(shù)量少，民辦園占據(jù)了相當比重，隨著二胎政策的實施，在三年之內我國至少要增加900萬個幼兒入園名額，日益增長的入園需求與學前教育資源的不足便構成了我國學前教育事業(yè)發(fā)展的主要矛盾。我國學前教育的首要目標便是“幼有所育”，必須優(yōu)先解決“入園難、入園貴”的問題。公辦園數(shù)量少是導致“入園難”的主要原因；而民辦園數(shù)量多，但民辦普惠性幼兒園數(shù)量少，是導致“入園貴”的主要原因。馮曉霞教授指出，面對不合理的幼兒園結構現(xiàn)狀，財政支持、大力發(fā)展普惠性幼兒園才是破解難題的根本出路[8]?！捌栈菪浴笔菍W前教育發(fā)展的原則，政府不僅要落實興建普惠性公辦園、增加公辦園比重的責任，還要采取經(jīng)費獎補、減免租金、派駐公辦教師等方式，引導部分優(yōu)質民辦園轉為普惠性民辦園，降低民辦園收費標準，并通過建設小區(qū)配套幼兒園增加幼兒教育資源的供給。日本采取提高稅收的方式解決幼兒教育無償化的財政支出問題，我國也應加快建立科學合理的成本分擔機制，確定辦園的財政撥款標準，以解決“入園難、入園貴”問題，促進我國學前教育事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。
3.有助于完善學前教育的立法體系
日本的學前教育位居世界前列，在很大程度上得益于其對學前教育立法的重視，用法律這種強有力的武器保障學前兒童的各項權益，使得所有學前教育事業(yè)的開展都有法可依，并得到科學的管理。與日本相比，我國的學前教育立法體系還不完善。在《中華人民共和國教育法》劃分的四個獨立學段中，至今只有學前教育沒有單獨立法，這導致學前教育工作的開展有很大的局限性。且目前只有《幼兒園工作規(guī)程》和《幼兒園管理條例》是專門針對學前教育所頒布的法律法規(guī)，其他涉及學前教育的內容都散落于其他相關的法律法規(guī)中。學前教育專門立法能夠使學前教育事業(yè)健康、可持續(xù)地發(fā)展，我國必須將其提上日程。然而，從2000年提出學前教育立法至今，將近20年仍未完成，可見制定法律并不是一朝一夕的事，需要綜合各方意見和專家分析、統(tǒng)一社會各界對學前教育的定位以及政府在發(fā)展學前教育過程中所承擔的責任。因此，真正實現(xiàn)學前教育立法任重而道遠。在學前教育法正式出臺以前，一方面，地方政府應根據(jù)當?shù)貙嶋H情況，出臺“量身定制”的學前教育法律法規(guī)，以保證學前教育的良性發(fā)展；另一方面，全體學前教育工作者對學前教育立法應給予全力支持和配合。
4.有助于加強政府對學前教育的投資力度
所有事業(yè)的發(fā)展都首先要以資金為物質基礎，日本政府以公共財政加強對學前教育的投資力度，為其發(fā)展提供了充裕的經(jīng)費，對私立幼兒園的經(jīng)費投入甚至遠遠高于一些歐美國家。反觀我國對學前教育的財政支持狀況卻遠不能及。其一在于經(jīng)費的供給不足，在對全國教育的資金投入里，學前教育僅僅占了1.2%—1.3%；其二在于我國學前教育的經(jīng)費使用不科學，重公辦園、輕私立園，重城市、輕農村等問題依然嚴峻。日本有60%都是私立園，卻能撥出相當部分的經(jīng)費以支持私立園的發(fā)展，我國私立園的比重與日本相當，卻很少得到政府支持，這極易導致私立園創(chuàng)辦者為了盈利而不顧幼兒教育的科學性，從而降低學前教育的質量。應正視我國學前教育的實際情況，加大政府對學前教育的財政支出，統(tǒng)籌兼顧公辦園與私立園、城市園與農村園的均衡發(fā)展，合理分配教育資源。另外，國務院關于“禁止營利性幼兒園上市，鼓勵非營利性民辦園發(fā)展”的政策一出，部分營利性幼兒園由于承受巨大的壓力，紛紛選擇關園。而政府此時要做的絕不只是口頭上的呼吁，更要通過經(jīng)費補貼、土地和稅收優(yōu)惠等實質性措施鼓勵這些營利性幼兒園自愿轉型為非營利性幼兒園。
5.有助于吸引更多賢能投資開辦普惠性幼兒園
日本舉國上下都將經(jīng)濟的發(fā)展、科技的進步、生活水平的提高等歸功于教育，特別是幼兒教育。日本的眾多賢能深刻明白幼兒教育對國家發(fā)展的重大意義，慷慨解囊，投資開辦了不少低收費甚至免費的幼兒園，成為日本政府推進幼兒教育無償化的一大助力。而在我國，賢能投資開辦低收費或免費幼兒園的例子是鮮有的。學前期的兒童擁有巨大的發(fā)展?jié)摿?，只有讓更多的人意識到國家的發(fā)展離不開學前教育的良好基礎，而學前教育的發(fā)展又離不開幼兒園的條件保障，才會有更多的人愿意為學前教育事業(yè)的發(fā)展獻計獻策或出錢出力，才能吸引更多的賢能投資開辦質優(yōu)價廉的普惠性幼兒園，為學前教育事業(yè)的發(fā)展注入新鮮的活力。與此同時，政府也需要為這些普惠性幼兒園提供諸如經(jīng)費投入、專業(yè)指導和教師培訓、派遣園長和教師等支持，從一定程度上提高其辦園水平和教育質量。且由于從眾效應，當越來越多的賢能所投資開辦的普惠性幼兒園讓人感受到實質效果，或是“入園難”不再那么難了，或是“入園貴”不再那么貴了，或是園所家長們交口稱贊教育質量高的時候，這些賢能的偉大成就都將吸引更多的能人志士加入到投資開辦普惠性幼兒園的隊伍中。當然，國與國之間存在差異，每個國家都有自己的政策方針以解決本國所面臨的機遇與挑戰(zhàn)。關于日本幼兒教育無償化的思考，一些進步的經(jīng)驗我國可以借鑒參考，但也不能全盤照搬，借鑒的前提必須是基于我國當前的國情。只有基于本國國情出臺的“量身定制”式的政策方針，才能保障學前教育源遠流長。
作者：張小惠 林菁 單位：福建師范大學 教育學院
