創(chuàng)新洪水保險(xiǎn)機(jī)制探索實(shí)踐

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摘要：浙江省踐行“兩手發(fā)力”方針，聚焦洪水損毀風(fēng)險(xiǎn)較高的兩類對象，探索創(chuàng)新水庫防洪保險(xiǎn)和水利工程洪水保險(xiǎn)機(jī)制，通過發(fā)揮保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)管理專業(yè)能力和保險(xiǎn)的杠桿效應(yīng)，提高政府防洪減災(zāi)工作效能，平滑年度財(cái)政資金安排，實(shí)現(xiàn)政府有為、市場有效、社會(huì)和諧，是利用市場機(jī)制提高水利防災(zāi)減災(zāi)綜合能力的成功實(shí)踐。

關(guān)鍵詞：兩手發(fā)力；洪水保險(xiǎn)機(jī)制；防洪減災(zāi)；浙江省

洪水保險(xiǎn)是洪水風(fēng)險(xiǎn)管理的重要措施，是提高流域（區(qū)域）防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力的有效手段。我國防洪法第四十七條第二款規(guī)定“國家鼓勵(lì)、扶持開展洪水保險(xiǎn)”；2011年中央一號(hào)文件提出“鼓勵(lì)和支持發(fā)展洪水保險(xiǎn)”。近些年，浙江省先后開展了水庫防洪保險(xiǎn)和水利工程洪水保險(xiǎn)實(shí)踐，逐漸形成了較為完善的洪水保險(xiǎn)機(jī)制，并在實(shí)踐中得到驗(yàn)證和社會(huì)認(rèn)可。

一、水庫防洪調(diào)度保險(xiǎn)創(chuàng)新實(shí)踐

2014年“8•20”洪水給浙江省麗水市城區(qū)帶來巨大損失，為有效提升流域控制性防洪工程的調(diào)蓄能力，2015年麗水市在緊水灘水庫試行防洪調(diào)度保險(xiǎn)。隨后，寧波市在余姚四明湖水庫和奉化橫山水庫開展了防洪調(diào)度保險(xiǎn)實(shí)踐。

1.麗水市緊水灘水庫防洪調(diào)度保險(xiǎn)

緊水灘水庫位于甌江干流龍泉溪上，距離麗水主城區(qū)約80km，水庫防洪庫容1.53億m3，是甌江干流唯一具有調(diào)蓄能力的大型水庫，對下游麗水市城區(qū)和碧湖平原的防洪安全至關(guān)重要。（1）背景概述緊水灘水庫庫區(qū)土地征用和移民高程分別為186.45m和188.05m。據(jù)統(tǒng)計(jì)，歷史上共有2次水位超過征地線產(chǎn)生淹沒損失，分別出現(xiàn)在1995年6月30日和2014年8月20—21日，最高水位分別為186.66m和187.59m，其中2014年因“8•20”洪水受災(zāi)農(nóng)田約470畝（1畝=1/15hm2，下同），經(jīng)濟(jì)損失約800萬元。緊水灘水庫出現(xiàn)超征地控制水位的頻次雖然不高，但一旦發(fā)生淹沒，損失較大，如不及時(shí)妥善賠償處理，將造成很大的社會(huì)影響。（2）保險(xiǎn)方案緊水灘水庫的防洪調(diào)度保險(xiǎn)合同由麗水市防汛抗旱指揮部辦公室與人保公司財(cái)險(xiǎn)麗水市分公司簽署，年保費(fèi)25萬元，可撬動(dòng)800萬元的賠付資金。保險(xiǎn)期內(nèi)，麗水市防汛抗旱指揮部辦公室嚴(yán)格按照批復(fù)的《甌江干流洪水調(diào)度方案》和《緊水灘水庫控制運(yùn)用計(jì)劃》進(jìn)行調(diào)度，當(dāng)水位超過征地線，造成庫區(qū)征地線和移民線之間農(nóng)作物（經(jīng)普查，核定為谷物、蔬菜、食用菌、水果等四類）淹沒損失時(shí)，其直接經(jīng)濟(jì)損失由保險(xiǎn)公司負(fù)責(zé)賠償。同時(shí)，雙方約定五年期的平衡機(jī)制，以維持保險(xiǎn)公司“保本微利”為原則，設(shè)定年保費(fèi)調(diào)整規(guī)則。（3）保險(xiǎn)效益據(jù)測算，購買防洪調(diào)度保險(xiǎn)后，緊水灘水庫防洪高水位可從186.45m提高到188.05m，增加防洪庫容6000萬m3，相當(dāng)于以每年25萬元的投資，在甌江上游新建一座大型應(yīng)急防洪水庫，且無需新增運(yùn)行管理人員和運(yùn)維經(jīng)費(fèi)。水庫防洪調(diào)度保險(xiǎn)以“零占地”“零建設(shè)周期”和穩(wěn)定的小額年度資金投入，獲取增量防洪調(diào)蓄空間，具有節(jié)約集約利用土地和資金的優(yōu)勢。

2.寧波市橫山水庫防洪調(diào)度保險(xiǎn)

橫山水庫位于甬江流域奉化江支流縣江上游，距奉化城區(qū)13km，以防洪、供水和灌溉為主，防洪庫容3960萬m3。（1）背景概述庫區(qū)土地征用和移民高程分別為111.17m和118.17m，該范圍內(nèi)有800畝農(nóng)田。2007年以來，橫山水庫先后發(fā)生4次超土地征用線的淹沒損失，最高水位在112.39~114.9m之間，淹沒天數(shù)少則1天、多達(dá)6天，農(nóng)作物淹沒面積累計(jì)1500余畝，賠償金最低58萬元，最高達(dá)165萬元，共賠付416萬元。相較緊水灘水庫，橫山水庫蓄水位超土地征用高程的情況出現(xiàn)頻率高，對庫區(qū)百姓的生產(chǎn)影響較大。（2）保險(xiǎn)方案橫山水庫超蓄救助保險(xiǎn)合同由橫山水庫管理局和太平洋產(chǎn)險(xiǎn)簽訂，年保費(fèi)40萬元，每次賠付和年累計(jì)賠償限額最高250萬元，保險(xiǎn)標(biāo)的物為庫區(qū)征地水位至移民水位之間的房屋、農(nóng)田和經(jīng)濟(jì)作物等財(cái)產(chǎn)，以水庫征地水位線作為理賠觸發(fā)水位，劃定4檔水位和對應(yīng)的賠付基數(shù)區(qū)間、3檔淹沒天數(shù)與對應(yīng)的賠付金額上浮比例，以一次水位上漲過程的最高水位線和淹沒天數(shù)作為該次事件賠付依據(jù)，計(jì)算賠付金額。（3）實(shí)施成效保險(xiǎn)合同生效1個(gè)月后，受超強(qiáng)臺(tái)風(fēng)“利奇馬”影響，橫山水庫短時(shí)間內(nèi)水量激增，2019年8月10日上午庫水位達(dá)到征地水位線，觸發(fā)起賠線，保險(xiǎn)公司啟動(dòng)理賠流程，20分鐘內(nèi)50萬元預(yù)賠款轉(zhuǎn)到水庫管理局賬戶，當(dāng)次洪水過程共獲得93萬元保險(xiǎn)理賠款。“利奇馬”影響期間，水庫最高水位115.21m，達(dá)到歷史新高，有效緩解了下游的防洪壓力。

二、水利工程洪水保險(xiǎn)機(jī)制創(chuàng)新實(shí)踐

溫州市位于浙江東南沿海，幾乎每年遭受臺(tái)風(fēng)襲擊，大量水利工程損毀。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2007—2016年先后有10個(gè)臺(tái)風(fēng)登陸或嚴(yán)重影響溫州，全市水利工程水毀修復(fù)資金累計(jì)達(dá)到4.86億元，其中被譽(yù)為溫州經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展“生命線”的堤防（包括海塘）水毀損失占2/3，且多集中在3級(jí)以下堤防。為確保水毀堤防盡早修復(fù)發(fā)揮作用，溫州市2018年破題水利工程災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)防控改革，創(chuàng)新建立堤防保險(xiǎn)機(jī)制。

1.保險(xiǎn)方案

溫州市水利工程洪水保險(xiǎn)在實(shí)踐中逐步優(yōu)化完善。2018年，投保對象為全市1234km3~5級(jí)堤防，年保險(xiǎn)費(fèi)999.6萬元，承保機(jī)構(gòu)為人保財(cái)險(xiǎn)溫州市分公司、人壽財(cái)險(xiǎn)溫州中心支公司兩家保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)。2019年，投保對象擴(kuò)大到5級(jí)以下堤防、水閘、堰壩等易災(zāi)易損的小型水利工程，共1691km堤防、206個(gè)中小型水閘和89座堰壩，年保費(fèi)1242萬元，可撬動(dòng)單次20倍、大災(zāi)年份近30倍的水毀工程修復(fù)資金；承保機(jī)構(gòu)由2018年的兩家擴(kuò)大至三家，增加了太平洋產(chǎn)險(xiǎn)溫州分公司,三家機(jī)構(gòu)實(shí)行分片定點(diǎn)服務(wù)。針對溫州飽受臺(tái)風(fēng)影響的特點(diǎn)，創(chuàng)新提出臺(tái)風(fēng)響應(yīng)指數(shù)杠桿，增加非災(zāi)意外損失條款，擴(kuò)大保險(xiǎn)賠付范圍。

2.機(jī)制創(chuàng)新

一是全市統(tǒng)一投保，平滑水利工程災(zāi)毀風(fēng)險(xiǎn)的時(shí)空不均。針對水利工程災(zāi)毀損失時(shí)空不均的特點(diǎn)，溫州首創(chuàng)全市統(tǒng)籌聯(lián)保機(jī)制，即把全市11個(gè)縣（市、區(qū)）和1個(gè)市級(jí)功能區(qū)打包為一個(gè)招標(biāo)單元，市水利局統(tǒng)一招標(biāo)，各級(jí)水利部門與服務(wù)本片區(qū)的保險(xiǎn)公司簽訂協(xié)議，以“全市一盤棋”來貼補(bǔ)部分重點(diǎn)受災(zāi)點(diǎn)，分散災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)。二是實(shí)行劃片服務(wù)管理模式，促進(jìn)服務(wù)增效。以縣為單元，按照3家保險(xiǎn)公司的承保比例，將全市11個(gè)縣（市、區(qū)）和1個(gè)市級(jí)功能區(qū)劃分為三大服務(wù)區(qū)片，每家保險(xiǎn)公司負(fù)責(zé)1個(gè)區(qū)片，一年一換，利用效能考核和競爭機(jī)制，倒逼保險(xiǎn)公司提高服務(wù)質(zhì)量和效率。三是首創(chuàng)“臺(tái)風(fēng)響應(yīng)指數(shù)”，破解小災(zāi)年份投保資金回流難題。2018年是小災(zāi)年份，全年賠付堤防水毀修復(fù)資金100多萬元。2019年研究制定“臺(tái)風(fēng)響應(yīng)指數(shù)”，增設(shè)專項(xiàng)賠款條款，根據(jù)臺(tái)風(fēng)應(yīng)急響應(yīng)指數(shù)提供補(bǔ)償，全年累計(jì)賠付上限為當(dāng)年保費(fèi)的30%。四是優(yōu)化理賠模型，與時(shí)間競速。針對非災(zāi)毀損失、輕度毀損、重度毀損等不同條件，建立“非災(zāi)意外損失模型”、“小額損失快速賠付”以及大額損失“先行賠付+恢復(fù)原狀”精準(zhǔn)賠付模式，且預(yù)付款最高比例提至70%，爭搶時(shí)間盡早完成受損水利工程修復(fù)，盡快恢復(fù)“生命線”健康，防止災(zāi)情擴(kuò)大。

3.實(shí)施成效

一是快速理賠，破解災(zāi)后修復(fù)補(bǔ)助資金周期長的制約。2018年的災(zāi)損中，第一筆賠償金32.2萬元從報(bào)損到撥付用時(shí)僅3天。2019年臺(tái)風(fēng)“利奇馬”肆虐溫州北部山區(qū)，樂清市第一筆103.1萬元賠償金24小時(shí)到賬，10個(gè)工作日內(nèi)完成所有受損工程的查勘賠付，共賠償745.18萬元；全市共獲得1387.98萬元理賠款。洪水保險(xiǎn)機(jī)制的建立，使水毀修復(fù)資金到位時(shí)間從原來2~3個(gè)月加速到3~7天，甚至更快。二是破解政府預(yù)算資金定期定額投放和修復(fù)資金短期大額需求之間的矛盾。以固定的財(cái)政預(yù)算資金撬動(dòng)保險(xiǎn)資金，將不固定的災(zāi)害分散支出轉(zhuǎn)化為可預(yù)算安排的固定保費(fèi)支出，有效分擔(dān)和轉(zhuǎn)移政府風(fēng)險(xiǎn)。以泰順縣為例，2016年“莫蘭蒂”和“鲇魚”兩場臺(tái)風(fēng)造成18.2km堤防損毀，損失達(dá)3624萬元。如果按2018年的保險(xiǎn)方案，該損失由保險(xiǎn)公司全額賠付，財(cái)政承擔(dān)當(dāng)年152.1萬元保費(fèi)，資金杠桿將近24倍。三是“雙保險(xiǎn)”為堤防安全加碼，破解水利工程管護(hù)難題。在水利部門管理基礎(chǔ)上，承保機(jī)構(gòu)通過信息化建設(shè)，對堤防健康狀況實(shí)行再監(jiān)控，提供災(zāi)前檢查和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警，風(fēng)險(xiǎn)管理服務(wù)前置到堤防安全動(dòng)態(tài)監(jiān)測和隱患排除，形成政府和保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)雙管護(hù)態(tài)勢。此外，合同設(shè)立了不低于總保費(fèi)10%的防災(zāi)防損基金，用于舉辦防災(zāi)防損和風(fēng)險(xiǎn)管理研討會(huì)、培訓(xùn)班等，提升維管水平，降低出險(xiǎn)概率。四是創(chuàng)立“水利設(shè)施保險(xiǎn)風(fēng)控平臺(tái)”，提供數(shù)字化增值服務(wù)。建設(shè)面向保險(xiǎn)人的防災(zāi)減損決策支持平臺(tái)和面向投保人及社會(huì)公眾的防災(zāi)減損信息服務(wù)平臺(tái)，集水利工程工情監(jiān)測、氣象監(jiān)測及預(yù)警、隱患處理、在線理賠等功能于一身，助推水利工程智慧管理。

三、結(jié)論與建議

1.洪水保險(xiǎn)是貫徹落實(shí)新時(shí)代

治水思路的重要舉措浙江洪水災(zāi)害保險(xiǎn)探索瞄準(zhǔn)的是風(fēng)險(xiǎn)較高的兩類對象。水庫防洪調(diào)度保險(xiǎn)標(biāo)的物是庫區(qū)征地控制水位與移民控制水位之間的農(nóng)作物、房屋等私有財(cái)產(chǎn)；水利工程洪水保險(xiǎn)標(biāo)的物為易損毀的小型水利工程等國有（集體所有）資產(chǎn)，如堤防、閘泵和堰壩等，以往這類因防洪等公益目的造成的私有財(cái)產(chǎn)淹沒損失賠償資金和公益性水利工程水毀修復(fù)資金均來源于財(cái)政。財(cái)政資金有申請、清查審核、撥付使用等程序上的周期，與災(zāi)后救助修復(fù)急等用錢的時(shí)效要求存在矛盾；臺(tái)風(fēng)、強(qiáng)降雨等氣象災(zāi)害發(fā)生的不確定性導(dǎo)致洪水災(zāi)毀損失時(shí)空分布不均，與財(cái)政年度預(yù)算安排的計(jì)劃性存在矛盾，大災(zāi)年份巨額水毀賠償和修復(fù)資金籌措撥付是對政府治理能力的大考驗(yàn)。洪水保險(xiǎn)機(jī)制的建立，以穩(wěn)定可控的財(cái)政資金撬動(dòng)十倍甚至數(shù)十倍的保險(xiǎn)資金，開拓了災(zāi)后救助和修復(fù)重建資金快速到位的新路。同時(shí)，保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)提供的增值服務(wù)，為政府部門分擔(dān)了風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警、水利工程監(jiān)測管理、查勘定損、資金撥付等繁重工作，構(gòu)筑了氣象災(zāi)害預(yù)警和水利工程運(yùn)行管理“雙保險(xiǎn)”機(jī)制，實(shí)現(xiàn)政府有為、市場有效、社會(huì)和諧，是踐行“兩手發(fā)力”方針、利用市場機(jī)制提高水利防災(zāi)減災(zāi)綜合能力的成功實(shí)踐。

2.水庫防洪保險(xiǎn)是提高流域防災(zāi)能力的有效途徑

麗水和寧波兩地水庫防洪保險(xiǎn)的探索表明，水庫洪水保險(xiǎn)機(jī)制的建立，是政府通過購買服務(wù)，提高社會(huì)治理能力的有益嘗試。通過水庫防洪調(diào)度保險(xiǎn)，把因各種原因無法動(dòng)用的防洪庫容釋放出來，與新建水庫增強(qiáng)流域防洪減災(zāi)能力相比，可短時(shí)間內(nèi)最大化恢復(fù)和提升水庫防洪功能，實(shí)現(xiàn)“花小錢、辦大事”。政府通過每年均衡的保費(fèi)支出，借力保險(xiǎn)的杠桿效應(yīng)，可獲得高額的風(fēng)險(xiǎn)保障，減輕災(zāi)后重建的資金籌措壓力，起到穩(wěn)定財(cái)政預(yù)算和保障經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的作用。利用商業(yè)保險(xiǎn)風(fēng)險(xiǎn)管理專業(yè)能力和成熟快捷的理賠機(jī)制，可盡早向受災(zāi)群眾支付賠款，幫助受災(zāi)群眾迅速開展災(zāi)后重建、恢復(fù)生產(chǎn)，在挖掘水庫防洪潛力和降低社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)之間取得平衡。根據(jù)《第一次全國水利普查公報(bào)》，全國共有各類水庫9.8萬座，其中大型水庫758座，中型水庫3938座，大中型水庫總庫容占全國水庫總庫容的92.4%，是保障流域中下游經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康可持續(xù)發(fā)展的重要基礎(chǔ)設(shè)施，水庫防洪調(diào)度保險(xiǎn)機(jī)制在大中型水庫和蓄滯洪區(qū)中具有推廣意義。

3.洪水保險(xiǎn)可有效提高水利工程安全度和可靠性

溫州市創(chuàng)立水利工程洪水保險(xiǎn)機(jī)制，與保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)協(xié)同構(gòu)筑資金保障、快速修復(fù)和安全運(yùn)行三道防線，經(jīng)過兩年的探索優(yōu)化，保險(xiǎn)機(jī)制日趨完善和成熟?！袄骜R”臺(tái)風(fēng)期間，水利工程洪水保險(xiǎn)機(jī)制經(jīng)受了前期風(fēng)險(xiǎn)勘驗(yàn)梳理、水利工程重點(diǎn)部位巡檢和質(zhì)量管控、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)定損理賠和資金撥付、保險(xiǎn)經(jīng)紀(jì)公司統(tǒng)籌協(xié)調(diào)以及信息管理平臺(tái)等全過程全方位的檢驗(yàn)，其在解決水利工程災(zāi)毀時(shí)空分布不均、災(zāi)后維修款項(xiàng)到付遲緩、工程修復(fù)不及時(shí)引發(fā)次生損失、管護(hù)水平低等痛點(diǎn)方面發(fā)揮的積極作用得到市、縣水利部門的普遍認(rèn)可。兩年來，參與的保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)由兩家擴(kuò)大至三家，保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)對進(jìn)一步擴(kuò)大洪水保險(xiǎn)范圍、創(chuàng)新險(xiǎn)種積極性很高。我國小型水利工程面廣量大，既是管護(hù)難點(diǎn)，同時(shí)也是洪澇易損易災(zāi)區(qū)，水利工程洪水保險(xiǎn)模式可在小型水利工程中復(fù)制推廣。

4.研究出臺(tái)鼓勵(lì)洪水保險(xiǎn)機(jī)制創(chuàng)新的相關(guān)政策

《中華人民共和國防汛條例》規(guī)定“對蓄洪區(qū)逐步推行洪水保險(xiǎn)制度”，2011年中央一號(hào)文件提出“鼓勵(lì)和支持發(fā)展洪水保險(xiǎn)”，2012年人民銀行等七部委聯(lián)合出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步做好水利改革發(fā)展金融服務(wù)的意見》，提出“鼓勵(lì)保險(xiǎn)公司開展水利保險(xiǎn)，積極發(fā)揮保險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)保障功能”。從國家法律到部門文件都在推動(dòng)洪水保險(xiǎn)制度，但因?yàn)槿鄙賹?dǎo)向性和操作性強(qiáng)的配套政策與激勵(lì)機(jī)制，洪水保險(xiǎn)仍停留在一城一地的探索。在地方試行且取得成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，建議國家層面加強(qiáng)統(tǒng)籌和頂層設(shè)計(jì)，會(huì)同財(cái)政、銀保監(jiān)會(huì)等部門，研究出臺(tái)扶持政策，設(shè)立專項(xiàng)資金，鼓勵(lì)、吸引各地各級(jí)水利部門和各大保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)積極參與洪水保險(xiǎn)機(jī)制的創(chuàng)新實(shí)踐，擴(kuò)大洪水保險(xiǎn)覆蓋面，切實(shí)形成政府和社會(huì)力量共管共享的良好局面。

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作者：李銳 夏益杰 黃臻 單位：浙江省水利廳