我國醫(yī)療保險支付制度改革問題思考

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一、我國探索醫(yī)保支付制度改革的進程

醫(yī)保支付制度包括支付方式、支付標準和結(jié)算辦法。支付方式是指醫(yī)保機構(gòu)對醫(yī)療費用的補償方式。我國醫(yī)保支付制度的探索從“兩江”試點開始。1993年，江蘇省鎮(zhèn)江市和江西省九江市被定為城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險改革的試點城市，其試點醫(yī)院采取“定額結(jié)算”的醫(yī)保支付體系，這是一種比較接近于按服務(wù)項目支付的方式，其初衷是解決原公費勞保醫(yī)療制度的弊端，滿足人民群眾的基本醫(yī)療保障需要。隨后，鎮(zhèn)江還實施了總額預(yù)付的支付方式。2004年，原衛(wèi)生部下發(fā)《關(guān)于開展按病種收費管理試點工作的通知》，確定在天津、遼寧等省市開展按病種收費管理試點。2009年新醫(yī)改以來，我國總結(jié)多年來醫(yī)保在管理和運行實踐中的經(jīng)驗教訓(xùn)，從國情出發(fā)，對醫(yī)保支付制度進行了一系列探索，尋求醫(yī)保支付方式的創(chuàng)新，取得了一定的成效。例如，上海市和湖南省株洲市都納入了總額預(yù)算管理的支付方式；江蘇省鎮(zhèn)江市、淮安市和黑龍江省牡丹江市將總額預(yù)算和按病種付費相結(jié)合，實行彈性結(jié)算；葫蘆島市將按病種支付與按服務(wù)項目支付相結(jié)合；針對新型農(nóng)村合作醫(yī)療，云南省祿豐縣實行住院單病種付費與床日付費相結(jié)合，門診總額預(yù)付的支付方式。2011年5月，人社部《關(guān)于進一步推進醫(yī)療保險付費方式改革的意見》，提出在總額預(yù)付的基礎(chǔ)上探索按人頭付費和按病種付費的支付方式。隨后，北京市啟動了按病種分組付費的研究和試點工作，將病種劃分為500-600個診斷相關(guān)組并確定其費用標準，以此作為建立對醫(yī)療機構(gòu)補償機制的依據(jù)。截至2014年，我國基本醫(yī)保覆蓋率已達到95%左右，28個省份啟動實施城鄉(xiāng)居民大病保險試點，27個省建立了省內(nèi)異地就醫(yī)結(jié)算平臺，我國已基本形成了門診按人頭付費，住院按病種、按服務(wù)單元付費和總額預(yù)付相結(jié)合的復(fù)合支付方式。這標志著我國醫(yī)保開始由按服務(wù)項目付費向總額預(yù)付、按人頭、按病種(含DRGs)付費等支付方式轉(zhuǎn)變。2015年，我國將深化醫(yī)保支付制度改革作為深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的重點工作任務(wù)之一，鼓勵各地選擇與自身衛(wèi)生管理現(xiàn)狀相適宜的醫(yī)保支付方式，推行以按病種付費為主，按服務(wù)單元付費、按人頭付費等相結(jié)合的復(fù)合支付方式，建立并加強醫(yī)保機構(gòu)和定點醫(yī)療機構(gòu)之間的協(xié)商談判和風(fēng)險分擔(dān)，將藥品醫(yī)保支付標準的制定納入管理體制，逐步將醫(yī)保監(jiān)管的范圍擴大到醫(yī)務(wù)人員的服務(wù)監(jiān)管。

二、我國醫(yī)保支付制度改革亟待解決的問題

1.缺乏有效的談判機制，醫(yī)保機構(gòu)仍存在被動付費的局面。一方面，醫(yī)保機構(gòu)議價能力有限。目前，我國醫(yī)保管理部門管理水平有限，醫(yī)療信息系統(tǒng)不健全，部分地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施不完善。此外，醫(yī)保機構(gòu)并沒有充分履行參保委托人的職責(zé)，在與醫(yī)療機構(gòu)簽訂的醫(yī)保協(xié)議中，對支付范圍、支付辦法以及對違規(guī)行為的處罰等具體事項都沒有做出詳細規(guī)定。因而，醫(yī)療保險機構(gòu)在與醫(yī)療機構(gòu)、藥品供應(yīng)商談判方面的能力依然受限。另一方面，受到公立醫(yī)療機構(gòu)的制約。公立醫(yī)療機構(gòu)在我國醫(yī)療服務(wù)市場仍然占主體地位。在管理體制制約下，公立醫(yī)療機構(gòu)缺乏市場適應(yīng)性和競爭意識，既不想接受醫(yī)保機構(gòu)強制性的行政管理，又不愿意接受談判機制，導(dǎo)致醫(yī)保機構(gòu)處于被動付費的局面。

2.臨床路徑不規(guī)范，醫(yī)保結(jié)算標準存在缺陷。社會經(jīng)濟發(fā)展和醫(yī)療環(huán)境的改善導(dǎo)致醫(yī)療供給成本不斷上升；生活水平的提高和人口老齡化問題使慢性疾病比例攀升，也推動了醫(yī)療費用快速增長。而醫(yī)保支付機構(gòu)在結(jié)算標準的制定方面并沒有綜合考慮經(jīng)濟和其他社會經(jīng)濟因素，導(dǎo)致醫(yī)保支付標準無論是在總體上還是在不同地區(qū)間都缺乏彈性。而且，由于臨床路徑規(guī)范不完善，醫(yī)療服務(wù)質(zhì)量得不到有效保障，病種成本核算不科學(xué)，合理的病種結(jié)算標準也就無法確定，執(zhí)行的支付標準與客觀實際存在差距，沒有形成支付標準的動態(tài)調(diào)整機制。比如，按病種結(jié)算只能在一定程度上控制醫(yī)療費用，無法保障醫(yī)療服務(wù)質(zhì)量。納入按病種支付的病種數(shù)量不多，結(jié)算標準不盡合理，地區(qū)間差異也很大，有時會出現(xiàn)患同一種疾病的參保人在同一家醫(yī)院接受治療，相同金額的治療費用卻因為在不同的統(tǒng)籌地區(qū)報銷水平不同的現(xiàn)象。在醫(yī)療實踐中，醫(yī)保機構(gòu)沒有制定針對醫(yī)療費用結(jié)算的管理制約辦法，導(dǎo)致結(jié)算辦法存在缺陷，出現(xiàn)了“上有政策，下有對策”的現(xiàn)象。如果某個統(tǒng)籌地區(qū)實行定額結(jié)算，醫(yī)生會推諉重癥患者，通過讓患者重復(fù)入院來分解住院人次，或?qū)⒆≡嘿M用超標準的部分轉(zhuǎn)移到門診；如果某個統(tǒng)籌地區(qū)實行按病種結(jié)算，則會出現(xiàn)醫(yī)生提高診斷級別、分解病種的現(xiàn)象。雖然通過以上方式增加了醫(yī)療機構(gòu)和醫(yī)生個人的收入，但是卻損害了參?；颊叩那猩砝?，也降低了醫(yī)保基金的使用效率。

3.對醫(yī)療行為缺乏有效監(jiān)管，過度醫(yī)療現(xiàn)象嚴重。由于實行第三方付費，現(xiàn)實中誘導(dǎo)需求、過度醫(yī)療、醫(yī)療糾紛時有發(fā)生。而我國醫(yī)保支付制度對不合理醫(yī)療行為缺乏有效約束，沒有規(guī)定相關(guān)的懲罰性條款，對醫(yī)療機構(gòu)和醫(yī)務(wù)人員監(jiān)管不到位，再加上醫(yī)院自身內(nèi)涵建設(shè)及內(nèi)部分配機制不健全，缺乏對員工有效的約束和激勵機制，因而，醫(yī)務(wù)人員誘導(dǎo)需求和過度醫(yī)療的行為沒有得到有效控制，造成我國醫(yī)療衛(wèi)生資源的嚴重浪費。

4.缺乏有效的轉(zhuǎn)診制度，醫(yī)療衛(wèi)生資源利用不充分。首先，由于我國大部分優(yōu)質(zhì)醫(yī)療衛(wèi)生資源集中在城市，基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)力量薄弱。其次，沒有制定詳細的分級診療和雙向轉(zhuǎn)診實施細則和指南，無法對其實施情況做到有效監(jiān)管，再加上醫(yī)保付費機制不健全，無法發(fā)揮良好的調(diào)節(jié)作用。因此，社區(qū)等基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)的首診功能未能充分發(fā)揮，無論病情輕重患者都集中在大醫(yī)院就診，導(dǎo)致醫(yī)療費用的快速上漲和醫(yī)療衛(wèi)生資源的浪費。

三、醫(yī)保支付制度改革的國際經(jīng)驗借鑒

成熟的市場經(jīng)濟國家把支付制度的改革作為醫(yī)療保險制度控制費用的主要手段。通過在醫(yī)療機構(gòu)和醫(yī)保機構(gòu)之間建立公共契約模式、按疾病診斷相關(guān)分組付費、加強信息化建設(shè)及績效管理等方式，有效地抑制了醫(yī)療費用的過快上漲，實現(xiàn)醫(yī)療資源的充分利用，促進醫(yī)療服務(wù)供給方服務(wù)效率和質(zhì)量的提升，更好地提高了公共福利，對于我國醫(yī)保支付制度改革和完善具有借鑒意義。

1.公共契約模式。美國在醫(yī)療機構(gòu)和醫(yī)保機構(gòu)之間建立起一種公共契約模式。醫(yī)保機構(gòu)通過購買合同代表患者向醫(yī)療機構(gòu)購買服務(wù)，激勵醫(yī)療機構(gòu)通過提高醫(yī)療服務(wù)的性價比來獲得最大收益。自20世紀90年代起，其他實現(xiàn)了全民醫(yī)保的發(fā)達國家紛紛效仿美國的做法。例如，德國由疾病基金會和醫(yī)院協(xié)會針對醫(yī)療服務(wù)的數(shù)量、價格及服務(wù)質(zhì)量的保障措施等與醫(yī)療機構(gòu)進行談判，在服務(wù)購買方和服務(wù)提供方之間建立了這種公共契約模式。世界銀行對此進行過深入研究，認為只要設(shè)計好購買機制的細節(jié)，完全可以通過這種契約手段實現(xiàn)公共福利。

2.按疾病診斷相關(guān)分組付費（DRGs）。DRGs支付方式由按病種付費進化而來。根據(jù)病情的輕重和醫(yī)療服務(wù)的強度對每組疾病分別定價，由醫(yī)保機構(gòu)根據(jù)事先制定的支付標準一次性付費。為了實現(xiàn)這一科學(xué)的支付方式，德國對1000多個病種編碼分類并制定了完整的臨床路徑規(guī)范，又將每種疾病區(qū)分不同的等級，分別制定支付標準，從根本上明確了不同疾病的治療成本、途徑和方法，經(jīng)過多年推廣，取得了良好效果。

3.加強信息化建設(shè)，按績效付費。德國和日本依托于醫(yī)保網(wǎng)絡(luò)信息平臺建立電子健康檔案，在醫(yī)保機構(gòu)、衛(wèi)生部門和居民之間實現(xiàn)了資源共享和信息透明；英國在信息化建設(shè)的基礎(chǔ)上，積極探索按績效付費，制定一套反映醫(yī)療服務(wù)質(zhì)量和患者滿意度的指標和評分體系，對每種支付方式輔以績效指標，根據(jù)醫(yī)生和醫(yī)療機構(gòu)的綜合評分加以獎懲，從而激勵醫(yī)療服務(wù)供給方不斷完善創(chuàng)新、提高服務(wù)質(zhì)量和效率。

4.推行轉(zhuǎn)診制度，合理利用醫(yī)療衛(wèi)生資源。日本的醫(yī)療機構(gòu)分為三個等級：初級醫(yī)療機構(gòu)提供門診服務(wù)；中級醫(yī)療機構(gòu)提供住院治療；高級醫(yī)療機構(gòu)研究并治療疑難重癥?；颊呤紫纫匠跫夅t(yī)療機構(gòu)就診，要想轉(zhuǎn)診必須嚴格依據(jù)初級醫(yī)療機構(gòu)開具的轉(zhuǎn)診同意書。除急診外，如果想直接進入中級或高級醫(yī)療機構(gòu)就診，必須額外支付一筆高額費用。日本通過這種嚴格的轉(zhuǎn)診制度，有效緩解了大醫(yī)院的壓力，使資源得到合理利用。

四、深化我國醫(yī)保支付制度改革的對策建議

我國醫(yī)保支付制度改革關(guān)鍵在于醫(yī)療保險支付方式的選擇，其目的在于提高醫(yī)療服務(wù)效率、醫(yī)療質(zhì)量和服務(wù)的可及性。由此可見，醫(yī)保支付制度的改革不能追求短期效應(yīng)，而要做好長期改革的準備。

1.完善談判機制，轉(zhuǎn)向公共契約模式。首先，要提高醫(yī)保機構(gòu)對醫(yī)療服務(wù)的議價能力，按醫(yī)療機構(gòu)類別和級別的不同，與定點機構(gòu)依法簽訂協(xié)議書，加強協(xié)議管理。在協(xié)議中明確總量指標、支付內(nèi)容、支付方式、支付標準、結(jié)算方式、考核指標和處罰條款等，完善對醫(yī)療機構(gòu)績效考核的指標體系和獎懲措施。其次，加強醫(yī)療服務(wù)機構(gòu)之間的競爭，轉(zhuǎn)變公立醫(yī)療機構(gòu)的運行方式，從而使談判機制得到有效實施。此外，采取定期與不定期稽查相結(jié)合，網(wǎng)上監(jiān)控與實地稽查相結(jié)合，普遍監(jiān)管與重點監(jiān)管相結(jié)合的方式。加大醫(yī)保機構(gòu)對定點醫(yī)療機構(gòu)履行談判協(xié)議的監(jiān)管力度，只有建立醫(yī)療保險機構(gòu)向醫(yī)療服務(wù)提供者購買服務(wù)的契約化模式，兼顧醫(yī)、患、保三方面的訴求，達到互利多贏，最終才能有效抑制過度醫(yī)療，提高醫(yī)療服務(wù)質(zhì)量。

2.深化臨床路徑管理和藥品價格改革，完善醫(yī)保結(jié)算標準。首先，醫(yī)保機構(gòu)應(yīng)該加強推廣臨床路徑管理，逐步建立臨床診療指南和出入院標準等技術(shù)標準，并使臨床操作和臨床用藥得到規(guī)范，避免濫檢查、濫用藥，規(guī)范診療行為，使診療過程更加科學(xué)合理。借鑒德國等國家經(jīng)驗，積極研究和推行DRGs這種支付方式。其次，推進藥品價格改革，發(fā)揮醫(yī)?？刭M作用。2015年5月4日，國家發(fā)改委等7部委聯(lián)合了《關(guān)于印發(fā)推進藥品價格改革意見的通知》，指出自2015年6月1日起，除麻醉藥品和第一類精神藥品外，取消原政府定價，通過醫(yī)保支付標準的制定形成合理的藥品定價機制。因此，醫(yī)保管理部門應(yīng)從醫(yī)?；鸬闹Ц赌芰突颊叩某惺苣芰Τ霭l(fā)，將醫(yī)保藥品支付標準和藥品招標采購政策緊密銜接，通過醫(yī)保藥品支付標準的制定引導(dǎo)市場交易價格的形成，從而有效規(guī)范藥品市場。最后，醫(yī)保機構(gòu)在制定藥品支付標準時應(yīng)體現(xiàn)出對基本藥物的政策傾斜：一方面，要增加在醫(yī)保報銷目錄中基本藥物的數(shù)量；另一方面，對醫(yī)保報銷目錄中的藥品實行基本藥物全額報銷，非基本藥物根據(jù)其常用性和價格按不同比例報銷，從而積極引導(dǎo)各定點醫(yī)療機構(gòu)配備使用基本藥物，降低藥品費用。

3.實行信息化績效監(jiān)管，規(guī)范醫(yī)療行為。首先，構(gòu)建結(jié)算與監(jiān)管兼容的醫(yī)保網(wǎng)絡(luò)信息系統(tǒng)。一方面，開展醫(yī)保制度統(tǒng)籌區(qū)域內(nèi)整合，統(tǒng)一規(guī)范支付范圍、支付標準、支付方式等；另一方面，在信息系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)上尋求突破，實現(xiàn)醫(yī)保即時結(jié)算報銷，建立居民健康檔案和居民健康卡，實現(xiàn)全國就醫(yī)“一卡通”。其次，在院、科兩級建立醫(yī)保信息共享管理平臺，對醫(yī)保數(shù)據(jù)進行收集、反饋和查詢。設(shè)置各科室績效目標，對其進行動態(tài)監(jiān)測、數(shù)據(jù)分析，督導(dǎo)超標科室整改跟進。定期考核，全程跟蹤監(jiān)控，使醫(yī)院內(nèi)部分配制度與醫(yī)保支付制度改革保持聯(lián)系，獎勵節(jié)約成本、積極創(chuàng)收、提高服務(wù)質(zhì)量的科室和個人，懲罰藥占比、次均費用、高值耗材比等指標靠前，遭到投訴、醫(yī)保拒付、罰款的科室和個人。從而使醫(yī)務(wù)人員將個人利益與單位和患者利益相聯(lián)系，形成一種有效的約束和激勵機制。最后，推動醫(yī)保管理信息的公開透明，促進醫(yī)療機構(gòu)良性競爭。通過搭建一個醫(yī)保管理信息公開平臺，可以征求來自社會各方面的意見和建議。同時，使預(yù)算指標分配原則公開化，分配過程透明化，有利于促使醫(yī)療機構(gòu)加強內(nèi)涵建設(shè)，增強競爭意識，自發(fā)地降低醫(yī)療成本，提高服務(wù)質(zhì)量，保證醫(yī)保付費制度實施的公平與效率。

4.推行雙向轉(zhuǎn)診制度，建立按人頭付費的初級衛(wèi)生保健制度。我國可以借鑒日本的經(jīng)驗，制定詳細的分級診療和雙向轉(zhuǎn)診實施細則和指南，讓基層醫(yī)療機構(gòu)嚴把轉(zhuǎn)診關(guān)。同時，加快醫(yī)保付費制度改革，建立按人頭付費的初級衛(wèi)生保健制度，充分發(fā)揮社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)的基礎(chǔ)性作用。我國對社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)，可以借鑒西方國家的全科醫(yī)生制度。對社區(qū)醫(yī)生采取雙向簽約，按人頭付費。具體由醫(yī)療保險經(jīng)辦機構(gòu)選擇符合條件的社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機構(gòu)，二者之間簽訂服務(wù)付費協(xié)議，服務(wù)網(wǎng)點和提供服務(wù)的醫(yī)師由居民自主選擇，社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心可以根據(jù)服務(wù)人數(shù)的多少，獲得醫(yī)保機構(gòu)撥付的人頭費，包干使用。通過人均醫(yī)療消費金額、醫(yī)療違規(guī)次數(shù)、居民滿意度等指標確定，充分調(diào)動社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機構(gòu)的積極性，逐步構(gòu)建社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)機構(gòu)、醫(yī)保機構(gòu)、社區(qū)居民多方共贏的初級衛(wèi)生保健制度。

作者：王昕 李靖潔