社會養(yǎng)老保險基金管理實踐及啟示

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摘要：本文對美國聯(lián)邦社會養(yǎng)老保險基金管理的發(fā)展歷程及基金的來源、監(jiān)管、運營等方面進(jìn)行分析及研究，探討了關(guān)于美國為何能夠抵御現(xiàn)收現(xiàn)付制帶來的風(fēng)險，并持續(xù)穩(wěn)定地經(jīng)營。筆者認(rèn)為主要有以下三點：繳費利率的不斷上調(diào)、覆蓋范圍的擴大、新社保項目的增加。其高度完善的法律體系、嚴(yán)格的監(jiān)管制度、審慎投資等都是我國今后改善養(yǎng)老保險基金運營的可借鑒之處。

關(guān)鍵詞：現(xiàn)收現(xiàn)付；聯(lián)邦社保基金；美國養(yǎng)老保險

一、引言

養(yǎng)老保險基金管理在國家的社會保障制度運營的過程中占據(jù)著極其重要的一環(huán)，理論上來說，由于財務(wù)上不可持續(xù)和依然嚴(yán)峻的人口老齡化形勢，現(xiàn)收現(xiàn)付制存在著較大的制度風(fēng)險，但美國聯(lián)邦社?；鹆己眠\行近80年。因此，本文針對美國的社會保障基金管理，分析其為何能在同樣老齡化的形勢中持續(xù)運行。

二、美國的養(yǎng)老制度歷程

（一）建立階段。20世紀(jì)30年代經(jīng)濟危機爆發(fā)，美國股市崩潰，大量銀行倒閉，工廠關(guān)閉，工人失業(yè)，直接推動了美國養(yǎng)老保險制度的產(chǎn)生。到1935年的《社會保障法》的頒布，標(biāo)志著美國養(yǎng)老保險制度的建立。該法規(guī)定，對年滿65歲的老年人支付養(yǎng)老金。（二）發(fā)展階段（20世紀(jì)50至70年代）。而由于制度初建，存在較多的缺陷：一是養(yǎng)老保險覆蓋面有限；二是養(yǎng)老金水平存在州與州之間的差異。自1950年后，農(nóng)業(yè)工人、家庭勞動者、鐵路職工、農(nóng)場經(jīng)營者等逐步被納入養(yǎng)老保險制度中。同時，養(yǎng)老保險待遇也有了一定的提升和調(diào)整。1945—1970年，老年年金增加了93.48美元，遺屬津貼增加了81.83美元。（三）改革階段（20世紀(jì)80年代至今）。20世紀(jì)80年代起，聯(lián)邦政府的養(yǎng)老保險支出已經(jīng)負(fù)荷較重，難以維系依舊持續(xù)上漲的養(yǎng)老保險需求，1981年，里根進(jìn)行社會保障改革，主張由州和地方政府與聯(lián)邦政府共同負(fù)擔(dān)養(yǎng)老保險費用支付，既是為了緩解聯(lián)邦政府的壓力，同時也能促進(jìn)養(yǎng)老自由市場的發(fā)展。1989—1993年，喬治•布什延續(xù)里根時期的社會保障政策。2001年，小布什開始對社會保障進(jìn)行“部分私有化”改革，主張在依“聯(lián)邦保險費繳納法”征收的稅款中抽取一部分，由雇員自主決定投資，鼓勵個人負(fù)擔(dān)一部分養(yǎng)老責(zé)任，然而方案未能成功。（四）現(xiàn)階段美國養(yǎng)老保險體系。在經(jīng)歷了“制度建立—制度擴面—制度責(zé)權(quán)關(guān)系調(diào)整”的過程后，美國最終形成了多支柱養(yǎng)老保險體系。第一支柱為公共養(yǎng)老金，即老年、遺屬和殘疾人保險制度（OASDI），鐵路工人養(yǎng)老制度、聯(lián)邦雇員退休制度和退伍軍人養(yǎng)老金計劃也包括在內(nèi)。第二支柱為補充養(yǎng)老金制度，即雇主養(yǎng)老金計劃，由完全積累制（DC）、私人現(xiàn)收現(xiàn)付制（DB）和聯(lián)邦保險三大項目管理。

三、美國聯(lián)邦社保基金管理

（一）基金籌集。首先，工薪稅———工資收入者和自謀職業(yè)者所得稅。美國現(xiàn)行《聯(lián)邦保險貢獻(xiàn)法》規(guī)定，社會保障工薪稅率為工資總額的6.2%。對于有工作的雇員，雇主和雇員各交納6.2%，共計12.4%，如果是個體經(jīng)營者，則繳納全部12.4%的社會保障稅，這些注入老年、遺屬和殘障保險基金。現(xiàn)在的養(yǎng)老保險稅率是經(jīng)過最初的2%，在隨后的《社會保障法案》的修正案對繳費率的上調(diào)達(dá)20多次，1990年最后一次將繳費率上調(diào)至12.4%，才基本固定下來的。其次，聯(lián)邦養(yǎng)老金所得稅。1984年之前，美國養(yǎng)老金領(lǐng)取者并不需要繳納所得稅，當(dāng)時的美國政府認(rèn)為，聯(lián)邦養(yǎng)老金屬于一般社會福利。隨著美國社會保障制度不斷變革，1983年《社會保障法》修正案根據(jù)養(yǎng)老金領(lǐng)取者單身與否和收入高低制定了不同的納稅計算公式。從1984年起，單身者年領(lǐng)取養(yǎng)老金超過2.5萬美元，養(yǎng)老金收入達(dá)3.2萬美元的已婚或與配偶同居者，其部分養(yǎng)老金收入需要納稅。（二）基金管理機制。嚴(yán)格管制是美國社會養(yǎng)老保險基金投資運營的重要特征。美國社會養(yǎng)老保險基金投資運營的政府管制遵循的是“審慎人”原則，通過立法嚴(yán)格控制基金籌集、投資、管制、分配等各環(huán)節(jié)，謹(jǐn)慎而完備的法律體系保證了養(yǎng)老保險基金不被挪用和亂投資，使資金安全性和收益性得以保證。美國的聯(lián)邦社保基金有較為完善的分工管理系統(tǒng)，主要包括以下三個機構(gòu)：社會保障基金信托委員會、社會保障署和社會保障咨詢委員會：1.社會保障基金信托委員會是負(fù)責(zé)日常管理的機構(gòu)，有財政部長、勞工部長等專門的相關(guān)業(yè)務(wù)管理者，1983年還增設(shè)了2名公眾代表，使信托委員會在制定方案和決策時，既能從專業(yè)和科學(xué)的角度把控，又能聽取群眾意見和需求，有效地保障了公眾信任度。2.社會保障署是執(zhí)行社會保障計劃的行政機構(gòu)。它專司社會保障的日常行政事務(wù)，負(fù)責(zé)記錄個人的社會保障稅繳納2020年第1期情況、受益資格的認(rèn)定、養(yǎng)老金數(shù)額的計算以及咨詢等工作，并提供高效優(yōu)質(zhì)的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。社會保障署同樣經(jīng)歷了調(diào)整和變動，由原先的隸屬于聯(lián)邦政府最后成為一個獨立的部門。3.社會保障咨詢委員主要負(fù)責(zé)監(jiān)督，由跨黨派的七名成員組成。原先是非常設(shè)機構(gòu)，由代表社會各界的非政府人士組成，主要負(fù)責(zé)為社會保障政策提供咨詢服務(wù)，1994年社會保障法修正案將其改成一個永久性機構(gòu)。美國聯(lián)邦社?；鸬墓芾磉€涉及稅務(wù)局和財政部。稅務(wù)局以社會保障稅的形式在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一征收，財政部承擔(dān)資金托管人角色，資金上繳到財政部的特定賬戶統(tǒng)一進(jìn)行管理；社會保障基金信托委員會擔(dān)任基金受托人，負(fù)責(zé)對聯(lián)邦社?；疬M(jìn)行管理和評估。（三）相關(guān)法律支持體系。美國《憲法》從法律上明確了社會保障基金的地位和作用；《社會保障法》《社會保障基金管理法》對社會保障基金的征收、支付、運營管理等進(jìn)行了細(xì)致的規(guī)定?！渡鐣Ｕ戏ā犯鶕?jù)具體的國情，修改多達(dá)32次，條款增至21條。自1935年后，又相繼出臺了《雇員退休收入保障法》《雇員退休金保障法》《養(yǎng)老金保護法》等補充性法案，對聯(lián)邦養(yǎng)老保險不完善的部分進(jìn)行補充和調(diào)整。（四）基金投資。1.美國社會養(yǎng)老保險采取的籌資模式為現(xiàn)收現(xiàn)付制，并不是所有的基金都可用于投資，只有當(dāng)基金出現(xiàn)結(jié)余時，才可用結(jié)余的基金進(jìn)行投資，余額由社會保障信托基金委員會決定進(jìn)行投資增值。2.投資方向也是有限制的，美國對社會養(yǎng)老保險基金的投資非常謹(jǐn)慎，聯(lián)邦政府只投資自己設(shè)計發(fā)行的政府債券，規(guī)避投資風(fēng)險大的金融領(lǐng)域，以確保基金保值增值。3.為了保證聯(lián)邦社保基金的資金流動性，同時確保聯(lián)邦社保基金持有的國債免受債券市場波動的影響，也免受提前兌取的罰息，只要聯(lián)邦社?；鹩兄С鲂枨螅梢栽谌魏螘r候提前兌取特殊國債。

四、美國聯(lián)邦社會養(yǎng)老保險基金運營水平

（一）基金儲備連年盈余，規(guī)模穩(wěn)定增長。根據(jù)美國社會保障署公布的聯(lián)邦社會保險基金資金儲備情況來看，自1987年到2019年，資金儲備增長最快大致在1997年至2009年之間，1997年大致為5000億美元，到2009年增加到了25000億美元，到自2011年之后，盡管增長速度放緩，但基本保持穩(wěn)定增加的趨勢，基金儲備累計約30000億美元。（二）收益率相對穩(wěn)定。由于聯(lián)邦政府謹(jǐn)慎而保守的投資原則，社會養(yǎng)老基金投資收益始終保持較穩(wěn)定的水平。根據(jù)美國社會保障署公布的近十年收益率的信息，美國的社會養(yǎng)老保險基金由2007年的實際收益率1.9%到2016年1%，除了2011年收益率為-0.7%，其余年份大致在0.4%~0.9%之間，總體上較為穩(wěn)定。（三）養(yǎng)老保險給付水平。美國養(yǎng)老金給付擁有完整而系統(tǒng)的計算方法，根據(jù)雇員的收入以及雇員收入的動態(tài)變化情況計算出雇員各年的指數(shù)化收入，并且考慮到經(jīng)濟變化將物價水平納入計算，這種綜合考慮了雇員的收入和支出的計算方法更加充分地保證了退休者維持基本生活。同時，支付給配偶及其子女的養(yǎng)老金和遺屬保險金使退休者家庭成員尤其是婦女兒童得以受益，體現(xiàn)了聯(lián)邦社會養(yǎng)老保險的福利性。

五、美國聯(lián)邦社會養(yǎng)老保險基金管理評價

（一）特點。1.多元化的養(yǎng)老保險體系。美國的社會養(yǎng)老保險供給主體包含了聯(lián)邦政府、州與地方政府、雇主與雇員。不僅如此，為了保障養(yǎng)老保險基金的可持續(xù)性，針對退休年齡政策進(jìn)行了漸進(jìn)式的調(diào)整，為了激勵雇員繳納養(yǎng)老保險，對提前退休的雇員降低其養(yǎng)老保險替代率，延遲退休者的社會保障津貼率增加5%，有效促進(jìn)了社會養(yǎng)老保險基金積累。2.較高的統(tǒng)籌層次。與我國的養(yǎng)老保險?。ㄖ陛犑小⒆灾螀^(qū)）、縣鄉(xiāng)等多層次的結(jié)構(gòu)不同，美國的OASDI計劃凡是有工資收入的勞動者都被強制納入，具有全國統(tǒng)籌性，養(yǎng)老金管理和發(fā)放擁有強效的便攜性，從而解決了養(yǎng)老金區(qū)域轉(zhuǎn)移的問題，有利于勞動力轉(zhuǎn)移的流動。3.注重公眾的參與和制度連續(xù)性。在克林頓執(zhí)政時期，政府則針對保險基金的投資進(jìn)行了一年多時間的討論，并在兩黨的論壇上進(jìn)行公眾教育，通過宣傳和教育增加了民眾對政策的了解，保證了公眾的相關(guān)權(quán)益。（二）經(jīng)驗借鑒。美國聯(lián)邦政府的社會保障基金管理過程中，其嚴(yán)格的監(jiān)督管理保證養(yǎng)老金的安全、精密的投資運營技術(shù)和審慎的投資態(tài)度使得養(yǎng)老金得以保值增值，完善的法律制度為整個體系的運行提供了強有力的法律支撐。與此同時，與養(yǎng)老保險相關(guān)的政策與制度規(guī)定也根據(jù)國情和社會經(jīng)濟發(fā)展出現(xiàn)的不同問題進(jìn)行了相應(yīng)的改革調(diào)整，使得美國的聯(lián)邦養(yǎng)老保險基金具有了靈活性和可持續(xù)性。這些都為我們國家的養(yǎng)老保障體系應(yīng)對人口老齡化提供了思路和可參考的經(jīng)驗。

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作者:王麗華 單位:華東政法大學(xué)