農(nóng)民工養(yǎng)老保險優(yōu)化途徑淺析

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一、建立和完善河南省農(nóng)民工養(yǎng)老保險制度的緊迫性

(一)實現(xiàn)河南省“三化”的需要

建立農(nóng)民工社會養(yǎng)老保險制度，是推進城鎮(zhèn)化的重要制度保證，也是順應城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢的戰(zhàn)略舉措。中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路的實現(xiàn)離不開農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營和農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率的提高，從長期來看，農(nóng)村剩余勞動力的轉移有利于緩解農(nóng)村人地關系緊張的矛盾，促進農(nóng)村土地流轉和適度規(guī)模經(jīng)營。但是當前土地的雙重功能即生產(chǎn)資料和農(nóng)民的社會保障功能表現(xiàn)得依然突出，只有完善外出農(nóng)民工包括養(yǎng)老保險在內(nèi)的社會保障，才能弱化土地的保障功能，從而促進農(nóng)村土地流轉和適度規(guī)模經(jīng)營，促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的最終實現(xiàn)。

(二)完善河南省農(nóng)民工權益保障的需要

河南在過去的幾年中，已經(jīng)逐步建立了農(nóng)民工養(yǎng)老保險的相關政策體系。早在2004年3月，鄭州市就出臺了《關于農(nóng)村勞動力轉移就業(yè)后參加我市社會養(yǎng)老保險工作的實施意見》并規(guī)定:“農(nóng)民工轉移到我市就業(yè)后，應依法納入社會養(yǎng)老保險范圍，執(zhí)行我市企業(yè)職工社會養(yǎng)老保險政策，與同類型城鎮(zhèn)企業(yè)職工享有同等的社會養(yǎng)老保險待遇”，這為農(nóng)民工參與養(yǎng)老保險率先提供了政策依據(jù)。為了適應農(nóng)民工的流動性，河南省于2010年4月出臺了《河南省城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險關系轉移接續(xù)暫行辦法》，規(guī)定基本養(yǎng)老保險關系轉移接續(xù)“適用于參加城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險的所有人員，包括農(nóng)民工”。從以上出臺的政策可以看出，河南省把農(nóng)民工的社會養(yǎng)老保險納入了“城?！钡闹贫瓤蚣?，即把農(nóng)民工納入了“城?！敝贫鹊姆秶?，和城鎮(zhèn)職工執(zhí)行完全統(tǒng)一的政策。但在實際操作中，當農(nóng)民工和企業(yè)終止或解除勞動合同時，社會保險機構大都將其個人賬戶中的資金一次性發(fā)給農(nóng)民工本人，同時終結養(yǎng)老保險關系，這使得農(nóng)民工實際的養(yǎng)老保障沒有得到落實。也即是說，通過這種“城?！钡臄U面，雖然在一定程度上體現(xiàn)了社會公平，使農(nóng)民工和城市居民享受同等的待遇，但從當前農(nóng)民工養(yǎng)老保險制度實施的具體效果來看，卻不容樂觀。具體表現(xiàn)為企業(yè)方和農(nóng)民工不愿參保，地方政府積極性不高，整體參保率低，農(nóng)民工的正當權益得不到有效保障。因此有必要對農(nóng)民工養(yǎng)老保險問題做進一步探討，對亟待解決的上述問題做更深入的分析，以期制定更具操作性的政策措施來完善農(nóng)民工養(yǎng)老保險制度。

二、河南省農(nóng)民工養(yǎng)老保險制度的實施困境及其成因

總的來說，導致河南省農(nóng)民工養(yǎng)老保險制度實施困境的因素主要有兩個方面:一是河南省農(nóng)民工養(yǎng)老保險制度設計的問題;二是農(nóng)民工主體性實現(xiàn)程度不夠，主體性實現(xiàn)面臨著自我約束和社會約束雙重困境。

(一)河南省農(nóng)民工養(yǎng)老保險制度設計的困境及成因

河南省關于農(nóng)民工養(yǎng)老保險相關制度的出臺，為農(nóng)民工養(yǎng)老保險的參保及轉移提供了政策依據(jù)，但是“一刀切”的辦法并不適用于所有農(nóng)民工，沒能考慮到農(nóng)民工群體自身的特點及其多層次性，歸納起來主要呈現(xiàn)出以下矛盾:

1．農(nóng)民工養(yǎng)老保險繳費金額與農(nóng)民工生存理性的矛盾

生存理性是農(nóng)民工選擇社會養(yǎng)老保險模式的最主要因素，農(nóng)民工是否選擇養(yǎng)老保險，或者選擇何種形式的養(yǎng)老保險，首先是基于保證個人及家庭成員的基本生存之上的，農(nóng)民工要考慮自己的經(jīng)濟收入、子女數(shù)目、家庭開支等各項約束條件。農(nóng)民工群體來自農(nóng)村，家庭條件普遍較差，進城打工的主要目的是賺錢。同時與城市居民相比，農(nóng)民工的收入普遍偏低，其繳費承受能力遠遠低于城市居民。2011年河南全省范圍內(nèi)全年農(nóng)村居民人均純收入6604．03元，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入18194．80元。由此可見，農(nóng)村居民和城鎮(zhèn)居民收入差距較大。又如在2009年，鄭州城鎮(zhèn)居民人均可支配收入17117元，農(nóng)村居民人均純收入8121元，2009年鄭州城鎮(zhèn)企業(yè)在職職工的養(yǎng)老保險個人繳費基數(shù)最少為105．9元，這也就意味著農(nóng)村居民雖然收入較低，但按照政策規(guī)定，在鄭州企業(yè)就職的農(nóng)民工其養(yǎng)老保險中個人所繳金額最低也為105．9元。2010年國家統(tǒng)計局的《2009年農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告》顯示，2009年中部地區(qū)農(nóng)民工平均工資僅為1350元，顯然，相對于工資而言，農(nóng)民工養(yǎng)老保險的繳費金額仍超出農(nóng)民工的經(jīng)濟承受能力。

2．農(nóng)民工養(yǎng)老保險繳費年限與農(nóng)民工高流動性的矛盾

2012年2月8日清華大學的《農(nóng)民工就業(yè)趨勢報告》顯示，農(nóng)民工就業(yè)“短工化”趨勢愈演愈烈，根據(jù)這項調(diào)查，66%的農(nóng)民工更換過工作，25%的人在近7個月內(nèi)更換了工作，50%的人在近1．8年內(nèi)更換了工作;農(nóng)民工平均每份工作的持續(xù)時間為2年，兩份工作的時間間隔約為半年。按照政策規(guī)定，農(nóng)民工參保繳費后，個人繳費年限累計滿15年(含15年)及其以上者，退休后按月享受基本養(yǎng)老待遇;個人繳費年限累計不滿15年的，退休后其個人賬戶儲存額一次性支付給本人。這就意味著，農(nóng)民工只有在個人繳費年限累計滿15年時，才可以享受到正常的養(yǎng)老保險待遇，然而，農(nóng)民工的“旅游式打工”可以跨越企業(yè)、產(chǎn)業(yè)、地區(qū)等，這種高流動性使得他們往往都達不到15年這個最低的繳費年限，從而形成“參保－退保－再參保－再退?！钡膼盒匝h(huán)。

3．“城保型”農(nóng)民工養(yǎng)老保險設計與農(nóng)民工養(yǎng)老定位多層次性的矛盾

雖然“融入型”農(nóng)民工養(yǎng)老保險在一定程度上體現(xiàn)了社會公平，使農(nóng)民工和城市市民享受同等的待遇。但是由于農(nóng)民工年齡、家庭結構、收入狀況、土地保障等情況各不相同，使得農(nóng)民工的最終流向也不確定，不像城鎮(zhèn)企業(yè)職工那樣最終會在城鎮(zhèn)養(yǎng)老。農(nóng)民工最終的養(yǎng)老定位選擇在城鎮(zhèn)還是農(nóng)村，對養(yǎng)老保險的需求狀況也存在較大差別?！俺潜Ｐ汀别B(yǎng)老保險把農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險體系，雖然實現(xiàn)了城鎮(zhèn)職工與農(nóng)民工的平等，有利于保障農(nóng)民工在城鎮(zhèn)養(yǎng)老，但忽視了農(nóng)民工養(yǎng)老最終定位的多層次性，對于暫時返鄉(xiāng)和永久返鄉(xiāng)的農(nóng)民工實行一刀切的養(yǎng)老保險設計，阻礙了農(nóng)民工對于“城保型”養(yǎng)老保險的選擇。

4．地方性農(nóng)民工養(yǎng)老保險政策與全國范圍低統(tǒng)籌的矛盾

目前關于農(nóng)民工養(yǎng)老保險，中央政府只有原則性政策規(guī)定，既沒有法律規(guī)定，也沒有具體的可操作的政策措施，不同地區(qū)農(nóng)民工養(yǎng)老保險的制度設計存在很大差別，使得各地區(qū)繳費基數(shù)、繳費比例、領取標準迥異。盡管有關養(yǎng)老保險關系轉移接續(xù)辦法已經(jīng)出臺，但由于統(tǒng)籌層次過低、統(tǒng)籌單位數(shù)量龐大且轉移接續(xù)工作繁雜，都使農(nóng)民工在養(yǎng)老保險關系轉移接續(xù)工作中遇到了許多困難，農(nóng)民工為了轉移養(yǎng)老保險關系常常奔波于轉出、轉入兩地，費時費力，影響了農(nóng)民工對養(yǎng)老保險的參與積極性。

(二)農(nóng)民工參與養(yǎng)老保險的主體性實現(xiàn)程度的困境及其成因

農(nóng)民工參與養(yǎng)老保險也受到其主體性實現(xiàn)程度的制約，主要表現(xiàn)在以下兩個方面:

1．農(nóng)民工主體性實現(xiàn)的自我約束阻礙了農(nóng)民工參與養(yǎng)老保險

農(nóng)民工參與養(yǎng)老保險離不開農(nóng)民工主體性的確立與實現(xiàn)。這里分別從農(nóng)民工參與養(yǎng)老保險的意愿和能力兩個方面予以分析:首先，農(nóng)民工之所以愿意參加養(yǎng)老保險，一定程度上是因為農(nóng)民工預期參與養(yǎng)老保險能夠為他們帶來收益，并且這個收益要大于付出的成本。農(nóng)民工到城市打工是一個復雜的社會經(jīng)濟過程，對農(nóng)民工的影響是全方位的，這不僅涉及到經(jīng)濟方面，還涉及到政治、社會、文化及心理等方面。正如上文分析指出的那樣，河南省現(xiàn)行的農(nóng)民工養(yǎng)老保險模式設計，沒有完全考慮到農(nóng)民工自身的特點，使得農(nóng)民工群體并不能真正享受到養(yǎng)老保險帶來的養(yǎng)老保障。同時，由于農(nóng)民工對制度缺乏相應的了解，他們擔心今后因政策多變而使得已繳納的養(yǎng)老保險金無法兌現(xiàn)，認為參保的錢不如拿到手里放心，于是農(nóng)民工往往更愿意選擇眼前可以看得見的利益。再者，現(xiàn)行農(nóng)民工可以選擇的養(yǎng)老保險體系除了“融入型的城?！蓖?，還可以選擇“新農(nóng)?！眮硖娲?，農(nóng)民工往往會選擇可以使自身利益最大化的保險制度，所以，農(nóng)民工選擇現(xiàn)行“融入型”養(yǎng)老保險的熱情度并不高。其次，由于農(nóng)民工人力資本存量低，導致他們進城大都從事餐飲業(yè)、制造業(yè)、建筑業(yè)、服務業(yè)等重、累、臟、險的粗活，收入普遍低于城市居民的平均工資。同時農(nóng)民工的流動性強導致其工作不固定，使得他們的收入也難以固定，甚至會處于暫時性或較長時間收入中斷的困境。另外，現(xiàn)行土地政策也不能給農(nóng)民工帶來高收益，面對現(xiàn)實的生存壓力，大多數(shù)農(nóng)民工仍然依靠在城鎮(zhèn)打工來滿足家庭的基本生存需要。這些原因都直接限制了農(nóng)民工參與“城保型”養(yǎng)老保險的繳費能力，影響了農(nóng)民工選擇養(yǎng)老保險的積極性。

2．農(nóng)民工主體性實現(xiàn)的社會約束阻礙了農(nóng)民工參與養(yǎng)老保險

農(nóng)民工參與養(yǎng)老保險除了受到自我制約之外，主要還受到企業(yè)和政府這兩大外部條件的影響和制約。政府作為養(yǎng)老保險政策的制定者和監(jiān)管者，企業(yè)和農(nóng)民工作為政策的執(zhí)行者，都在以不同的方式影響著養(yǎng)老保險制度的實施。首先是企業(yè)因素。我國農(nóng)民工的養(yǎng)老保險費供給是通過個人和企業(yè)共同承擔的，企業(yè)支付養(yǎng)老保險費中的統(tǒng)籌部分，其最終來源還是農(nóng)民工的工資，政府只承擔管理責任。根據(jù)我國現(xiàn)有國情，大部分吸納農(nóng)民工多的企業(yè)，其利潤絕大部分來自于廉價勞動力，為農(nóng)民工提供養(yǎng)老保險就意味著勞動力成本的增加，這自然就打破了企業(yè)的這種優(yōu)勢，影響了企業(yè)的利潤，因此企業(yè)對農(nóng)民工養(yǎng)老保險持消極態(tài)度，嚴重影響了農(nóng)民工養(yǎng)老保險制度的運行。其次是政府因素。政府在養(yǎng)老保險政策的制定過程中，雖然初衷是為了保障農(nóng)民工的權益，但是由于沒有完全考慮到農(nóng)民工自身特點的復雜性，使得制定的政策呈現(xiàn)如上表述的種種缺陷，實施起來顯得蒼白;同時，政府又擔心強制本地企業(yè)為農(nóng)民工繳納養(yǎng)老保險會影響本地的投資環(huán)境，影響政府招商引資的力度，從而影響政績，因此對于養(yǎng)老保險的監(jiān)管也不到位;另一方面，受農(nóng)民工自身文化素質(zhì)和所處環(huán)境的限制，多數(shù)農(nóng)民工只顧眼前利益，偏好當前收益，對養(yǎng)老保險不了解甚至產(chǎn)生誤解，而政府對相關政策的宣傳力度又不夠，導致大量農(nóng)民工回避養(yǎng)老保險。

三、完善河南省農(nóng)民工養(yǎng)老保險制度的對策

(一)完善農(nóng)民工養(yǎng)老保險政策

第一，在保費繳納方面，要充分考慮農(nóng)民工收入水平低的特點，建立多檔次、可選擇的養(yǎng)老保險制度，將繳費基數(shù)和比例分為不同的檔次，供其靈活選擇。同時，對于累計15年的繳費年限也應該加以適當放松，使制度和政策具有彈性和適應性。在制度設計方面，要加大財政支持力度，針對大部分農(nóng)民工的收入水平相對較低、無力承擔養(yǎng)老保險費這一現(xiàn)狀，中央財政和地方財政應該對其進行資助，可以采取類似于新型農(nóng)村合作醫(yī)療的辦法進行補貼。補貼款進入統(tǒng)籌賬戶隨著農(nóng)民工一起流動，這樣就不會對轉入地的統(tǒng)籌基金帶來壓力，也有利于實現(xiàn)地區(qū)間的轉移。同時，對于農(nóng)民工參保率較高的企業(yè)實行稅收優(yōu)惠，加大財政支持力度，也可以提高企業(yè)參保的積極性。

第二，在養(yǎng)老保險的保障水平方面，考慮到農(nóng)民工流動的多層次性，對于農(nóng)民工養(yǎng)老保險金的繳納設計應該體現(xiàn)不同的流向需求，對于部分最終可能回到農(nóng)村生活的農(nóng)民工群體，其養(yǎng)老金計發(fā)標準可以用相對發(fā)達地區(qū)農(nóng)村居民的生活水平為參照基點，實施的保障水平應在高于農(nóng)村實際生活水平與略低于城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老金標準之間浮動。

第三，在制度銜接和養(yǎng)老保險關系接續(xù)方面，由于當前農(nóng)民工養(yǎng)老保險賦予了地方政府利益，地區(qū)條塊分割明顯，基于本地區(qū)社?；鸸芾淼目剂?，地方政府往往會故意設置障礙阻止外來社保關系的轉入。這種全國低統(tǒng)籌的現(xiàn)狀，使農(nóng)民工養(yǎng)老保險的轉移和接續(xù)實現(xiàn)起來困難重重，因此要打破現(xiàn)有局面，努力實現(xiàn)全國高層次統(tǒng)籌，使其與地方財政脫鉤，收支不影響地方財政，就比較容易得到地方政府的支持。

第四，在養(yǎng)老保險資金賬戶的構成方面，由于現(xiàn)行的統(tǒng)籌賬戶不能續(xù)接和轉移，使農(nóng)民工弱勢群體不僅得不到城鎮(zhèn)職工和政府的補貼，反而往往被其所工作的城市截留，使其基本的養(yǎng)老權利被侵害。因此，放棄統(tǒng)籌賬戶，建立完全積累式的養(yǎng)老保險個人賬戶制度，使其個人賬戶由個人和企業(yè)繳費構成，所有權明確，賬戶隨參保人轉移，這樣才能真正維護農(nóng)民工的養(yǎng)老權益。

第五，在農(nóng)民工養(yǎng)老保險制度實施的技術層面，要求有與之相適應的現(xiàn)代化的網(wǎng)絡技術，以方便農(nóng)民工養(yǎng)老保險的繳費、查詢，同時減少和簡化繁冗的工作手續(xù)，使養(yǎng)老保險關系的轉移接續(xù)更加順暢。

(二)創(chuàng)造農(nóng)民工參與養(yǎng)老保險主體性實現(xiàn)的環(huán)境

第一，政府和社會要加強宣傳引導。農(nóng)民工是游離在社會的“邊緣人”，受自身文化素質(zhì)和所處環(huán)境的限制，很多農(nóng)民工關于養(yǎng)老的觀念還很陳舊，僅僅局限在土地養(yǎng)老、家庭養(yǎng)老的傳統(tǒng)觀念之下，對于農(nóng)民工養(yǎng)老保險的認識也很不到位。因此，必須通過宣傳教育，增強農(nóng)民工對于養(yǎng)老保險的認同感及參與感。同時通過宣傳教育，轉變企業(yè)認為“為企業(yè)內(nèi)的農(nóng)民工繳納養(yǎng)老保險是增加企業(yè)負擔”的觀點，增強企業(yè)的社會責任感，使企業(yè)能夠承擔起為農(nóng)民工繳納養(yǎng)老保險費的社會重任。

第二，完善相關法律法規(guī)，確保制度的有效實施。我國現(xiàn)行的法律法規(guī)存在立法不足、執(zhí)法不嚴等現(xiàn)象，并且缺乏明確的責任追究機制。法律缺失同樣體現(xiàn)在農(nóng)民工養(yǎng)老保險問題上，因此要加快相關法律法規(guī)的建設，通過法律來規(guī)范企業(yè)和員工個人購買養(yǎng)老保險的行為，使之成為企業(yè)的法定義務，成為農(nóng)民工應有的權利，為農(nóng)民工養(yǎng)老保險制度的施行提供更加完善的法律支撐。

第三，加大對農(nóng)民工的教育培訓力度。崔祥民通過對農(nóng)民工人力資本與收入影響的實證研究發(fā)現(xiàn)，“受教育年限是對農(nóng)民工收入影響最大的因素，技能狀況也是農(nóng)民工收入的重要影響因素”。由此可見，提高受教育程度和技能狀況可以提高其收入，增強農(nóng)民工的繳費能力。但接受教育要花費大量成本:一方面，大量民辦培訓機構以營利為目的，較高的培訓費用成為農(nóng)民工接受培訓的“經(jīng)濟門檻”;另一方面，企業(yè)迫于企業(yè)利潤和經(jīng)營壓力，也不愿意或不能夠獨立承擔起培訓農(nóng)民工的任務。因此，政府就應該提供公益性的培訓，設計滿足市場需求的培訓內(nèi)容，創(chuàng)新合理的教育培訓形式，籌集充足的教育培訓經(jīng)費，構建有效的教育培訓網(wǎng)絡，利用自己的優(yōu)勢，通過集中辦學、頂崗實習等模式，加大對農(nóng)民工技能的培養(yǎng)力度。

第四，探索有利于農(nóng)民工參與養(yǎng)老保險的土地政策。土地本身并不是一種社會保障方式，但在中國卻承載著社會保障的基本功能。這種“社會保障功能”對于農(nóng)民工而言，是一種無奈的心理慰藉式的低水平保障。土地制度的合理設定是解決農(nóng)民工問題的長遠之策，要建立完善的土地權益出讓、轉租、轉包、抵押、流轉和退出機制。對轉讓農(nóng)村土地使用權的農(nóng)民工，根據(jù)土地使用權轉讓的不同形式和收益，折算成一定年限的個人賬戶積累額，從而促進農(nóng)民工從依靠土地保障到社會養(yǎng)老保障的平穩(wěn)過渡，增強農(nóng)民工參與養(yǎng)老保險的積極性和可能性。

第五，改變企業(yè)發(fā)展模式，增強企業(yè)參與農(nóng)民工養(yǎng)老保險的能力。在市場競爭日益激烈的今天，企業(yè)要從根本上改變原有的發(fā)展模式，走出一條科技含量高、污染少、能耗低、經(jīng)濟效益好的可持續(xù)發(fā)展道路。通過產(chǎn)業(yè)升級、運用科技、提高管理，擺脫一味依靠勞動力優(yōu)勢降低產(chǎn)品成本、壓低產(chǎn)品價格的作法，使企業(yè)有能力更好地參與農(nóng)民工養(yǎng)老保險。

第六，加快農(nóng)民工的自我改變。從農(nóng)民工自身的角度來講，應該轉變觀念，拋棄傳統(tǒng)落后的思想，深化對農(nóng)民工養(yǎng)老保險的認識，積極參與養(yǎng)老保險;另外，農(nóng)民工應該主動學習科學文化知識，樹立活到老學到老的終身學習理念，強化相關的技能培訓，提高人力資本存量，使自己具備更強的參與養(yǎng)老保險的能力。同時，農(nóng)民工要不斷了解國家相關的保險政策，增強自身維權意識，學會通過正當途徑去維護自己的權益。

本文作者：胡水清 單位：河南牧業(yè)經(jīng)濟學院金融系