城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險碎片化研究

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養(yǎng)老保險制度作為一項民生制度，事關(guān)千家萬戶的切身利益，目前各地區(qū)養(yǎng)老保險“碎片化”顯現(xiàn)嚴(yán)重，本文對這一現(xiàn)象產(chǎn)生的原因作了分析并提出了相應(yīng)的對策。

一、養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次低的原因分析

1.經(jīng)濟發(fā)展地區(qū)差異明顯，利益難平衡。

根據(jù)瓦格納法則可知，隨著人均收入水平的提高，政府支出占GNP的比重將會提高。社會保障支出受到經(jīng)濟發(fā)展水平的影響，具體的講，經(jīng)濟發(fā)展水平高，政府財政較富裕的地區(qū)社會保障發(fā)展水平也較高，反之則反。我國由于地理、政策、歷史等一系列原因，導(dǎo)致我國經(jīng)濟長期處于非均衡發(fā)展，各省經(jīng)濟發(fā)展水平差異明顯。

2.制度變遷與路徑依賴。

建設(shè)新型養(yǎng)老保險制度不是在白紙上寫字,而是在原來已經(jīng)建立了一套完整的退休養(yǎng)老制度基礎(chǔ)上變革。城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險制度從省級統(tǒng)籌提升到全國統(tǒng)籌是一次制度上的變革，在制度變革過程中難免會受到對原有制度路徑依賴的影響。這種機制使制度變遷一旦走上了某一條路徑,它的既定方向會在以后的發(fā)展中得到自我強化。路徑依賴意味著歷史的重要性,人們過去的選擇決定了他們現(xiàn)在可能的選擇。過去各個省市所形成的“因地制宜”的養(yǎng)老保險制度對城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌會形成一定的阻礙。

3.分稅制的財政體制下，各級政府的事權(quán)財權(quán)不明晰。

1994年我國實行分稅制改革，把全國的稅收劃分為中央稅、地方稅、并相應(yīng)的劃分了中央與地方的事權(quán)范圍，地方政府獲得了發(fā)展本地區(qū)社會保障事業(yè)的能力，為本地區(qū)的社會保障事業(yè)負(fù)責(zé)。然而由于分稅制改革在劃分中央與地方財權(quán)、事權(quán)的規(guī)定中不具體，存在中央與地方交叉重疊的情況，出現(xiàn)中央向地方“甩包袱”，事權(quán)和支出責(zé)任“層層下沉”而財權(quán)“層層上移”的局面，而在稅種歸屬上，大額稅種都?xì)w中央，地方稅種除了營業(yè)稅、所得稅外，均為小額稅種，地方財政無穩(wěn)定的稅收來源，收入不穩(wěn)定，地方各級政府間較少實行按事權(quán)劃分財政收支的分權(quán)式財政管理體制，從而導(dǎo)致地方財權(quán)事權(quán)不匹配，地方的財政收入難以滿足地方的事務(wù)管理支出。我國養(yǎng)老保險實行“條塊分割，以塊為主”的扁平化管理模式。

二、構(gòu)建全國統(tǒng)籌的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險模式的建議與對策

1.縮小區(qū)域經(jīng)濟差距。

我們知道經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑，養(yǎng)老保險作為一種惠民政策屬于“上層建筑”的一種，勢必受到經(jīng)濟基礎(chǔ)的影響。區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的不平衡給養(yǎng)老保險的全國統(tǒng)籌帶來了很大的困難，甚至在一定程度上說，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不平衡是養(yǎng)老保險難以提高統(tǒng)籌層次或者出現(xiàn)“統(tǒng)而不籌”根本原因，由于各省經(jīng)濟發(fā)展差異較大，各地區(qū)的社會平均工資及繳費基數(shù)都存在明顯的差異，根據(jù)目前我國養(yǎng)老保險待遇計算辦法，社會平均工資和繳費基數(shù)直接決定了養(yǎng)老保險待遇。因此，要實行養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌必須縮小各地區(qū)社會平均工資之間的差距，盡量平衡各地區(qū)參保人員的經(jīng)濟利益，減少全國統(tǒng)籌的阻力。

2.擴大覆蓋面。

“大數(shù)法則”是養(yǎng)老保險應(yīng)該遵循的原則之一，覆蓋面越大養(yǎng)老金安全風(fēng)險越低，越有利于在大范圍內(nèi)調(diào)劑余缺。我國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險經(jīng)過幾十年的發(fā)展，基本覆蓋了國有企業(yè)、城鎮(zhèn)集體企業(yè)、外商及港澳臺商投資企業(yè)，但是任然存在大量的應(yīng)保未保人員，其中，主要是農(nóng)民工和靈活就業(yè)人員。目前，全國有2.6億農(nóng)民進城務(wù)工。但截至2012年，參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險的只有4543萬人。這就表明我國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險覆蓋面方面仍然還有很大的挖掘空間。

3.償還隱性債務(wù)，做實個人賬戶。

我國城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險實行“社會統(tǒng)籌+個人賬戶”模式，然而從2001年開始試點個人賬戶模式開始，由于養(yǎng)老保險改革之初對改革形成的隱形債務(wù)沒有規(guī)定適合的償還方式而是期望通過“暗償”得以解決，“暗償”的結(jié)果使得個人賬戶成為了空賬，這種空賬規(guī)模隨著人口老齡化會不斷加劇，其規(guī)模因?qū)W者的精算方法和統(tǒng)計口徑不同而存在一定的差異。于此同時由于養(yǎng)老保險實行省級統(tǒng)籌，各省的隱性債務(wù)也急劇增加，2000年學(xué)者王曉軍根據(jù)31個省市的相關(guān)數(shù)據(jù)算出上海、北京、天津,人均債務(wù)超過8萬元，增長比例分別達到135%、114%、94%。在“暗償”方式下，隱性債務(wù)勢必引起空賬規(guī)模擴大，如果養(yǎng)老保險由省級統(tǒng)籌提升到國家統(tǒng)籌，國家勢必拿出巨額資金來償還養(yǎng)老金隱形債務(wù)，這種情況下國家往往從通盤考慮出發(fā)會延緩全國統(tǒng)籌的進程。因此，各地方越是盡早償還隱形債務(wù)，做實個人賬戶對全國統(tǒng)籌越是有利。

4.加強養(yǎng)老保險基金的監(jiān)管力度。

養(yǎng)老保險基金是養(yǎng)命錢，其安全性直接關(guān)系到養(yǎng)老保全國統(tǒng)籌設(shè)想的成敗和社會的和諧穩(wěn)定。近年來各地反饋的情況來看，基本養(yǎng)老保險制度改革以后，多處發(fā)生挪用養(yǎng)老保險情況。針對這種情況，一方面要繼續(xù)落實1998年由財政部、中國人民銀行、勞動部以及國家稅務(wù)總局共同頒布的《企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險基金實行收支兩條線管理的暫行規(guī)定》，嚴(yán)格按照收入、運作、支出分開管理的辦法，社會保險經(jīng)辦機構(gòu)設(shè)立“基本養(yǎng)老保險基金收入賬戶”；另一方面，要加強養(yǎng)老保險的法制建設(shè)，2010年的《中華人民共和國社會保險法》出臺，使我國社會保險事業(yè)有了第一部真正意義上的法律依據(jù)，然而其規(guī)定過于籠統(tǒng)，在養(yǎng)老保險方面還缺失一部養(yǎng)老保險法，對養(yǎng)老保險基金的違規(guī)行為如：欠繳、挪用、騙取、違規(guī)支付等缺乏相應(yīng)的法律規(guī)定，這就使得部分單位和個人有機可乘，也給我過養(yǎng)老保險基金的監(jiān)管帶了難度，不利于養(yǎng)老保險的安全持續(xù)運行。

5.加快養(yǎng)老保險信息化建設(shè)，實現(xiàn)全國“一卡通”。

隨著信息技術(shù)的日趨成熟和普及，“金保工程”的成功試點，我國理應(yīng)加快加快社會保障的信息化建設(shè)。在全國統(tǒng)籌的條件和既定目標(biāo)下，應(yīng)該著手建立和完善全國性的社會保險結(jié)算中心。建立一套全國聯(lián)網(wǎng)的養(yǎng)老保險信息系統(tǒng)，中央與地方統(tǒng)一規(guī)劃，分步實施，以便中央能夠及時準(zhǔn)確的查詢地方的社保信息，地方能夠及時向參保人各種信息，參保人可以利用網(wǎng)絡(luò)了解自身的權(quán)益，監(jiān)督社保經(jīng)辦的相關(guān)主體，使原來分散的各個主體通過網(wǎng)絡(luò)聯(lián)成一個有機整體。

作者：梁偉 單位：廈門大學(xué)公共事務(wù)學(xué)院