城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)碎片化研究

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養(yǎng)老保險(xiǎn)制度作為一項(xiàng)民生制度，事關(guān)千家萬(wàn)戶的切身利益，目前各地區(qū)養(yǎng)老保險(xiǎn)“碎片化”顯現(xiàn)嚴(yán)重，本文對(duì)這一現(xiàn)象產(chǎn)生的原因作了分析并提出了相應(yīng)的對(duì)策。

一、養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次低的原因分析

1.經(jīng)濟(jì)發(fā)展地區(qū)差異明顯，利益難平衡。

根據(jù)瓦格納法則可知，隨著人均收入水平的提高，政府支出占GNP的比重將會(huì)提高。社會(huì)保障支出受到經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的影響，具體的講，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高，政府財(cái)政較富裕的地區(qū)社會(huì)保障發(fā)展水平也較高，反之則反。我國(guó)由于地理、政策、歷史等一系列原因，導(dǎo)致我國(guó)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期處于非均衡發(fā)展，各省經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異明顯。

2.制度變遷與路徑依賴。

建設(shè)新型養(yǎng)老保險(xiǎn)制度不是在白紙上寫字,而是在原來(lái)已經(jīng)建立了一套完整的退休養(yǎng)老制度基礎(chǔ)上變革。城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度從省級(jí)統(tǒng)籌提升到全國(guó)統(tǒng)籌是一次制度上的變革，在制度變革過程中難免會(huì)受到對(duì)原有制度路徑依賴的影響。這種機(jī)制使制度變遷一旦走上了某一條路徑,它的既定方向會(huì)在以后的發(fā)展中得到自我強(qiáng)化。路徑依賴意味著歷史的重要性,人們過去的選擇決定了他們現(xiàn)在可能的選擇。過去各個(gè)省市所形成的“因地制宜”的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度對(duì)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌會(huì)形成一定的阻礙。

3.分稅制的財(cái)政體制下，各級(jí)政府的事權(quán)財(cái)權(quán)不明晰。

1994年我國(guó)實(shí)行分稅制改革，把全國(guó)的稅收劃分為中央稅、地方稅、并相應(yīng)的劃分了中央與地方的事權(quán)范圍，地方政府獲得了發(fā)展本地區(qū)社會(huì)保障事業(yè)的能力，為本地區(qū)的社會(huì)保障事業(yè)負(fù)責(zé)。然而由于分稅制改革在劃分中央與地方財(cái)權(quán)、事權(quán)的規(guī)定中不具體，存在中央與地方交叉重疊的情況，出現(xiàn)中央向地方“甩包袱”，事權(quán)和支出責(zé)任“層層下沉”而財(cái)權(quán)“層層上移”的局面，而在稅種歸屬上，大額稅種都?xì)w中央，地方稅種除了營(yíng)業(yè)稅、所得稅外，均為小額稅種，地方財(cái)政無(wú)穩(wěn)定的稅收來(lái)源，收入不穩(wěn)定，地方各級(jí)政府間較少實(shí)行按事權(quán)劃分財(cái)政收支的分權(quán)式財(cái)政管理體制，從而導(dǎo)致地方財(cái)權(quán)事權(quán)不匹配，地方的財(cái)政收入難以滿足地方的事務(wù)管理支出。我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行“條塊分割，以塊為主”的扁平化管理模式。

二、構(gòu)建全國(guó)統(tǒng)籌的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)模式的建議與對(duì)策

1.縮小區(qū)域經(jīng)濟(jì)差距。

我們知道經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)決定上層建筑，養(yǎng)老保險(xiǎn)作為一種惠民政策屬于“上層建筑”的一種，勢(shì)必受到經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的影響。區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡給養(yǎng)老保險(xiǎn)的全國(guó)統(tǒng)籌帶來(lái)了很大的困難，甚至在一定程度上說(shuō)，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡是養(yǎng)老保險(xiǎn)難以提高統(tǒng)籌層次或者出現(xiàn)“統(tǒng)而不籌”根本原因，由于各省經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異較大，各地區(qū)的社會(huì)平均工資及繳費(fèi)基數(shù)都存在明顯的差異，根據(jù)目前我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇計(jì)算辦法，社會(huì)平均工資和繳費(fèi)基數(shù)直接決定了養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇。因此，要實(shí)行養(yǎng)老保險(xiǎn)全國(guó)統(tǒng)籌必須縮小各地區(qū)社會(huì)平均工資之間的差距，盡量平衡各地區(qū)參保人員的經(jīng)濟(jì)利益，減少全國(guó)統(tǒng)籌的阻力。

2.擴(kuò)大覆蓋面。

“大數(shù)法則”是養(yǎng)老保險(xiǎn)應(yīng)該遵循的原則之一，覆蓋面越大養(yǎng)老金安全風(fēng)險(xiǎn)越低，越有利于在大范圍內(nèi)調(diào)劑余缺。我國(guó)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)過幾十年的發(fā)展，基本覆蓋了國(guó)有企業(yè)、城鎮(zhèn)集體企業(yè)、外商及港澳臺(tái)商投資企業(yè)，但是任然存在大量的應(yīng)保未保人員，其中，主要是農(nóng)民工和靈活就業(yè)人員。目前，全國(guó)有2.6億農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工。但截至2012年，參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)的只有4543萬(wàn)人。這就表明我國(guó)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)覆蓋面方面仍然還有很大的挖掘空間。

3.償還隱性債務(wù)，做實(shí)個(gè)人賬戶。

我國(guó)城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行“社會(huì)統(tǒng)籌+個(gè)人賬戶”模式，然而從2001年開始試點(diǎn)個(gè)人賬戶模式開始，由于養(yǎng)老保險(xiǎn)改革之初對(duì)改革形成的隱形債務(wù)沒有規(guī)定適合的償還方式而是期望通過“暗償”得以解決，“暗償”的結(jié)果使得個(gè)人賬戶成為了空賬，這種空賬規(guī)模隨著人口老齡化會(huì)不斷加劇，其規(guī)模因?qū)W者的精算方法和統(tǒng)計(jì)口徑不同而存在一定的差異。于此同時(shí)由于養(yǎng)老保險(xiǎn)實(shí)行省級(jí)統(tǒng)籌，各省的隱性債務(wù)也急劇增加，2000年學(xué)者王曉軍根據(jù)31個(gè)省市的相關(guān)數(shù)據(jù)算出上海、北京、天津,人均債務(wù)超過8萬(wàn)元，增長(zhǎng)比例分別達(dá)到135%、114%、94%。在“暗償”方式下，隱性債務(wù)勢(shì)必引起空賬規(guī)模擴(kuò)大，如果養(yǎng)老保險(xiǎn)由省級(jí)統(tǒng)籌提升到國(guó)家統(tǒng)籌，國(guó)家勢(shì)必拿出巨額資金來(lái)償還養(yǎng)老金隱形債務(wù)，這種情況下國(guó)家往往從通盤考慮出發(fā)會(huì)延緩全國(guó)統(tǒng)籌的進(jìn)程。因此，各地方越是盡早償還隱形債務(wù)，做實(shí)個(gè)人賬戶對(duì)全國(guó)統(tǒng)籌越是有利。

4.加強(qiáng)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的監(jiān)管力度。

養(yǎng)老保險(xiǎn)基金是養(yǎng)命錢，其安全性直接關(guān)系到養(yǎng)老保全國(guó)統(tǒng)籌設(shè)想的成敗和社會(huì)的和諧穩(wěn)定。近年來(lái)各地反饋的情況來(lái)看，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革以后，多處發(fā)生挪用養(yǎng)老保險(xiǎn)情況。針對(duì)這種情況，一方面要繼續(xù)落實(shí)1998年由財(cái)政部、中國(guó)人民銀行、勞動(dòng)部以及國(guó)家稅務(wù)總局共同頒布的《企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金實(shí)行收支兩條線管理的暫行規(guī)定》，嚴(yán)格按照收入、運(yùn)作、支出分開管理的辦法，社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)設(shè)立“基本養(yǎng)老保險(xiǎn)基金收入賬戶”；另一方面，要加強(qiáng)養(yǎng)老保險(xiǎn)的法制建設(shè)，2010年的《中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法》出臺(tái)，使我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)有了第一部真正意義上的法律依據(jù)，然而其規(guī)定過于籠統(tǒng)，在養(yǎng)老保險(xiǎn)方面還缺失一部養(yǎng)老保險(xiǎn)法，對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的違規(guī)行為如：欠繳、挪用、騙取、違規(guī)支付等缺乏相應(yīng)的法律規(guī)定，這就使得部分單位和個(gè)人有機(jī)可乘，也給我過養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的監(jiān)管帶了難度，不利于養(yǎng)老保險(xiǎn)的安全持續(xù)運(yùn)行。

5.加快養(yǎng)老保險(xiǎn)信息化建設(shè)，實(shí)現(xiàn)全國(guó)“一卡通”。

隨著信息技術(shù)的日趨成熟和普及，“金保工程”的成功試點(diǎn)，我國(guó)理應(yīng)加快加快社會(huì)保障的信息化建設(shè)。在全國(guó)統(tǒng)籌的條件和既定目標(biāo)下，應(yīng)該著手建立和完善全國(guó)性的社會(huì)保險(xiǎn)結(jié)算中心。建立一套全國(guó)聯(lián)網(wǎng)的養(yǎng)老保險(xiǎn)信息系統(tǒng)，中央與地方統(tǒng)一規(guī)劃，分步實(shí)施，以便中央能夠及時(shí)準(zhǔn)確的查詢地方的社保信息，地方能夠及時(shí)向參保人各種信息，參保人可以利用網(wǎng)絡(luò)了解自身的權(quán)益，監(jiān)督社保經(jīng)辦的相關(guān)主體，使原來(lái)分散的各個(gè)主體通過網(wǎng)絡(luò)聯(lián)成一個(gè)有機(jī)整體。

作者：梁偉 單位：廈門大學(xué)公共事務(wù)學(xué)院