城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險待遇公平分析

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一、目前城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險待遇水平現狀

我國城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險待遇由基礎養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金兩個部分組成?；A養(yǎng)老金方面，中央政府確定基礎養(yǎng)老金最低標準，根據經濟發(fā)展和物價變動等情況，適時調整基礎養(yǎng)老金最低標準，對長期繳費的人員地方政府適當加發(fā)養(yǎng)老金。2009年9月出臺的新型農村社會養(yǎng)老保險制度和2011年6月出臺城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險制度規(guī)定的基礎養(yǎng)老金最低標準均為55元。在經歷了數年沒有調整之后，2015年1月10日，人力社會資源保障部《關于提高全國城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險基礎養(yǎng)老金的通知》，從2014年7月1日起，全國城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險基礎養(yǎng)老金最低標準提高到每人每月70元，在原來基礎上增加了15元。個人賬戶養(yǎng)老金方面，個人賬戶養(yǎng)老金的月計發(fā)標準為個人賬戶養(yǎng)老金全部儲存額除以計發(fā)系數，目前與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險個人賬戶計發(fā)系數相同均為139。而個人賬戶養(yǎng)老金全部儲存額的多少依賴個人的繳費檔次高低，個人的繳費時間長短，政府對個人賬戶的補貼水平以及個人賬戶的投資收益。目前，國務院規(guī)定的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險繳費檔次為12個，對于繳費檔次在500元以下的最低補貼標準為每人每年30元、500元及500元以上的最低補貼標準為每人每年60元。調研發(fā)現城鄉(xiāng)居民參保繳費大多選擇低繳費檔次，也繳費缺乏連續(xù)性；同時由于缺乏對地方政府的剛性約束，地方政府對個人賬戶的補貼大多采用最低標準；另外，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老基金的投資運營也并不樂觀，大多存入銀行收益僅為銀行利息。根據以上城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的相關情況，假設參保人每年年初以固定繳費檔次，連續(xù)繳費15年（制度規(guī)定繳費必須累計15年），按指導意見的最低標準，采用一年期銀行定期存款利率3％計算，可以得出每個繳費檔次15年之后養(yǎng)老金待遇情況。

二、城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險待遇不公平現象及原因分析

（一）城鄉(xiāng)居民與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老待遇差別巨大

城鄉(xiāng)居民與城鎮(zhèn)企業(yè)職工（包括機關事業(yè)單位人員）間養(yǎng)老待遇不公平主要表現在繳費不統(tǒng)一和領取待遇差別大兩個方面。首先，在2015年1月14日《國務院關于機關事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》之前，即機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度與城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度尚未并軌時，機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險不需要繳費，但是其養(yǎng)老金發(fā)放規(guī)定，工作年限滿35年的，按退休前工資的90％計發(fā)；工作年限滿30年不滿35年的，按退休前工資85％計發(fā)；工作年限滿20年不滿30年的，按退休前工資80％計發(fā)［1］。由此可見，機關事業(yè)單位養(yǎng)老金替代率非常之高。其次，城鎮(zhèn)企業(yè)職工按照個人工資的8％繳費，企業(yè)退休人員養(yǎng)老金在經過11年連續(xù)調整之后，2014年底企業(yè)退休人員人均養(yǎng)老金已經達到2050元。最后，參加城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險年滿60歲的老人可直接領取基礎養(yǎng)老金。2014年7月1日起基礎養(yǎng)老金最低標準由55元調整為70元。未滿60歲的城鄉(xiāng)居民需要繳費滿15年才能領取養(yǎng)老金，在表1假設情況下，最高繳費檔次領取月養(yǎng)老金只有259元。而且，在實地調研中發(fā)現大多數居民往往選取較低的參保檔次，繳費缺乏連續(xù)性，領取的養(yǎng)老金更低。造成城鄉(xiāng)居民與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險待遇差距不公平的主要原因是：首先，養(yǎng)老保險制度缺乏頂層設計，三套不同的養(yǎng)老制度并行，養(yǎng)老待遇不能合理銜接，最終造成養(yǎng)老保險待遇差距的形成。其次，由參加養(yǎng)老保險制度的城鄉(xiāng)居民身份特殊性決定，城鄉(xiāng)居民沒有固定雇主，大多為農民和靈活就業(yè)者，從事自我雇傭勞動且收入較低。因此，其養(yǎng)老待遇只能依靠個人繳費和政府少量的財政補貼支付。最后，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度發(fā)展起步較晚，制度有許多不完善之處。

（二）城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險待遇與低保標準脫節(jié)

城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險屬于社會保險范疇，其本質是保障城鄉(xiāng)居民年老之后的基本生活需要；而最低生活保障屬于社會救助范疇，屬于社會保障的最低層次，其本質是滿足貧困群體的最低生活需求。所以，如果從不同社會保障項目的層次和目的出發(fā)，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險的待遇要高于城鄉(xiāng)居民的最低生活保障標準。然而，選取2014年4季度的最低生活保障標準，城市410．5元／人月，農村2776．6元／人年，城鄉(xiāng)各繳費檔次養(yǎng)老金待遇對比（如圖1所示），可以發(fā)現：城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險前十個繳費檔次養(yǎng)老金待遇都低于農村最低生活保障標準，所有繳費檔次都低于城市最低生活保障標準。這就出現了城鄉(xiāng)居民老生與低保救助老人之間的不公平，在家庭養(yǎng)老功能和土地保障功能弱化的前提下問題尤為突出。低保救助老人不僅能夠領取不用交費的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險待遇，而且還領取高于城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險待遇的低保救助資金。這不僅使低保救助成為眾人眼里的“香餑餑”，容易造成福利陷阱，而且也挫傷了城鄉(xiāng)居民參加養(yǎng)老保險的積極性。

（三）城鎮(zhèn)居民與農村居民存在隱性養(yǎng)老待遇差距

建立統(tǒng)一城鄉(xiāng)的養(yǎng)老保險制度，不僅有利于推進公共服務的均等化，而且有利于促進社會公平正義，能夠更好地改善民生，促進社會和諧。但是，城鎮(zhèn)居民與農村居民在領取同等養(yǎng)老待遇的情況下存在隱性待遇差距。首先，城市經濟發(fā)展水平高于農村，城市的生活水平相對較高，所以城市老人基本生活需求也高于農村。同等養(yǎng)老待遇情況下，城市老年人的養(yǎng)老需求更難得到滿足；其次，與城市老年人相比，農村老年人有更好的社會支持體系和城市居民沒有的土地保障，這些都能夠更好地滿足農村老年人的基本生活需求。而且同樣的月基礎養(yǎng)老金最低標準70元錢，1年為840元，占2014年農村居民人均可支配收入10　489元的8．0％，而僅占2014年城鎮(zhèn)人均可支配收入28　844元的2．9％［5］，前者替代率是后者的兩倍多。通過對城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險的實地調研也發(fā)現，城鎮(zhèn)居民的參保率和對城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險的滿意度均低于農村居民。

（四）地區(qū)間城鄉(xiāng)居民基礎養(yǎng)老金差距不合理

由于城鄉(xiāng)居民基礎養(yǎng)老金沒有統(tǒng)一的調整機制，大部分地區(qū)的基礎養(yǎng)老金都有不同程度調整，且調整幅度參差不齊。數據表明地區(qū)間城鄉(xiāng)居民基礎養(yǎng)老金標準正在逐步地拉大。國務院下發(fā)通知調整城鄉(xiāng)居民基礎養(yǎng)老最低標準以來，各地城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險的基礎養(yǎng)老金標準也隨之進行了不同程度的調整，部分省市城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金標準如圖2所示：城鄉(xiāng)居民基礎養(yǎng)老金標準最高的是上海達到了660元，其次北京也達到了470元。相比之下，部分省市仍采取國務院規(guī)定的最低基礎養(yǎng)老金標準70元，如吉林和貴州。由此可見，城鄉(xiāng)居民基礎養(yǎng)老金標準省際差距最高達到了9．4倍。與此同時，省內差距同樣存在。以河南省為例，鄭州市基礎養(yǎng)老金標準為120元，而周口、開封等地為河南省最低標準78元，前者是后者的1．5倍。地區(qū)間基礎養(yǎng)老金待遇差距超出了各地的經濟社會發(fā)展水平的差距，顯然是不公平的。這不僅阻礙養(yǎng)老保險制度全國統(tǒng)籌，而且不利于人口在城鄉(xiāng)之間和不同地區(qū)之間的流動，且容易造成地區(qū)利益分化。

三、提升城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險待遇公平的對策建議

（一）整合城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險制度，提高城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險待遇水平

隨著機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險的并軌，我國養(yǎng)老保險制度改革接下來一個重要任務就是實現城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度的統(tǒng)一，從而根本上解決養(yǎng)老保險制度多軌并行的局面。目前，城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度雖然實現了轉移接續(xù)，但是待遇差別還很大，所以要使機關事業(yè)單位、企業(yè)職工、城鄉(xiāng)居民之間養(yǎng)老待遇水平的合理化，就要不斷提高城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險待遇公平，改變城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老待遇過低的局面。提高城鄉(xiāng)居民的養(yǎng)老待遇水平需要從以下幾方面著手：首先，要提升城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險的制度收入能力。一方面，要進一步擴大城鄉(xiāng)居民的養(yǎng)老保險制度的覆蓋面，實現應保盡保。另一方，要提升城鄉(xiāng)居民的參保繳費檔次，建立多繳多得、長繳多得的激勵機制，使有條件的城鄉(xiāng)居民選擇更高的繳費檔次多繳費。其次，要加大政府財政補貼水平。由于城鄉(xiāng)居民收入相對較低，且還包括許多貧困人口和許多社會弱勢群體，僅僅依靠個人繳費提高城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老待遇水平的能力有限。因此，要加大政府財政補貼水平，使更多的財政資金投入到城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度中不斷提升城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老待遇水平。再次，政府應該以免稅的形式，積極鼓勵和引導集體組織和公益組織為個人繳費提供資助。

（二）以最低生活保障標準為下限，與其他社會保障項目合理銜接

首先，以最低生活保障標準為下線，確定城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險適度保障水平，確保地區(qū)間相對公平［6］63－67。我國城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險待遇水平以滿足城鄉(xiāng)居民年老后的基本生活需要為出發(fā)點和落腳點。而我國的最低生活保障標準以滿足當地貧困人口的基本生活需求為目的，參考各地的物價水平、消費結構以及人均收入水平等因素，標準制定比較科學。將城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險水平與當地的最低生活保障標準掛鉤，不僅能夠更好地滿足城鄉(xiāng)居民年老的基本生活，保證養(yǎng)老待遇水平的合理性，而且能夠增強個地區(qū)間城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老待遇的公平性。另外，城鄉(xiāng)居民的養(yǎng)老待遇水平能夠根據最低生活保障標準的變化而不斷的調整，避免基礎養(yǎng)老金固定數額長時間不變的問題。其次，完善城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度，使城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險與其他社會保障項目相配套。城鄉(xiāng)居民不僅要與最低生活保障制度銜接，而且要與醫(yī)療救助制度、災害救助制度等其他社會保障制度相互協調。這不僅能夠增強各個收益群體之間的公平感，而且還能夠避免福利的疊加，造成的資源浪費，提升社會保障資金的使用效率。

（三）向城鎮(zhèn)居民適度傾斜，構建多層次的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保障體系

我國由于東、中、西不同地區(qū)經濟發(fā)展水平和各省財政水平的不同采取了不同的政府補貼方式對城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險基礎養(yǎng)老金進行補貼，即中央財政對經濟落后的中西部地區(qū)基礎養(yǎng)老金最低標準以全額補助，而對經發(fā)展較好的東部地區(qū)給予50％的補助。不同地區(qū)間尚有不同的補助方式，在同一地區(qū)經濟發(fā)展水平差異的城鄉(xiāng)之間卻不合理地采取同等的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險待遇。因此，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保障待遇應當向城鄉(xiāng)居民適度傾斜，保證制度統(tǒng)一性的前提下，采取靈活性原則，加大對城鎮(zhèn)居民的養(yǎng)老補助水平，消除城鎮(zhèn)居民與農村居民之間的隱性待遇差距。根據我國城鎮(zhèn)居民與農村居民的現實情況，可在城鄉(xiāng)居民保障的框架下根據城鎮(zhèn)居民與農村居民的基本生活需求將參保對象進行分類劃分，根據不同種類人群和不同區(qū)域分配不同的養(yǎng)老保險水平。另外，構建多層次的城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障體系也是滿足城鄉(xiāng)居民不同群體養(yǎng)老需要的重要途徑。為了更好地實現每一位居民老有所養(yǎng)，僅僅依靠政府單方是行不通的，也應該提升公民個人的養(yǎng)老責任，強化個人養(yǎng)老儲蓄，大力發(fā)展商業(yè)養(yǎng)老保險的重要作用，形成個人儲蓄、商業(yè)養(yǎng)老保險和社會養(yǎng)老保險多元并存的局面，以滿足不同群體的養(yǎng)老需求。同時大力發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)，積極探索適合當地居民的養(yǎng)老方式，因地制宜更好滿足城鄉(xiāng)居的晚年生活。

（四）完善基礎養(yǎng)老金調整機制，明確各級政府財政負擔比例

地區(qū)間城鄉(xiāng)居民基礎養(yǎng)老金差距不合理，主要原因是缺乏正常的基礎養(yǎng)老金調整機制。完善城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險基礎養(yǎng)老金的調整機制，應該堅持統(tǒng)一性、穩(wěn)定性和動態(tài)性原則。統(tǒng)一性即要在全國范圍內制定統(tǒng)一的調整機制，規(guī)范地方政府的資金投入，避免各地基礎養(yǎng)老金盲目攀比的現象。穩(wěn)定性即養(yǎng)老待遇要以滿足城鄉(xiāng)老年人的基本生活需要為前提，保證養(yǎng)老金待遇不能有太大的波動，基礎養(yǎng)老金過低則不能滿足養(yǎng)老需要，過高則帶來財政壓力。動態(tài)性即基礎養(yǎng)老金水平要依據一定的指數周期性地調整，使其能夠隨著經濟的發(fā)展、居民收入的增長而提高。另外，地區(qū)間城鄉(xiāng)居民基礎養(yǎng)老金差距不合理也折射出地區(qū)間政府財政狀況的差距。因此，應該明確各地政府的財政負擔比例，建立中央財政補助資金，對經濟財政狀況差的地區(qū)進行補助，使相對落后地區(qū)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金能夠及時地調整。

作者：赫明軒 單位：河南大學