城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險待遇公平分析

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一、目前城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險待遇水平現(xiàn)狀

我國城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險待遇由基礎養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金兩個部分組成。基礎養(yǎng)老金方面，中央政府確定基礎養(yǎng)老金最低標準，根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展和物價變動等情況，適時調(diào)整基礎養(yǎng)老金最低標準，對長期繳費的人員地方政府適當加發(fā)養(yǎng)老金。2009年9月出臺的新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險制度和2011年6月出臺城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險制度規(guī)定的基礎養(yǎng)老金最低標準均為55元。在經(jīng)歷了數(shù)年沒有調(diào)整之后，2015年1月10日，人力社會資源保障部《關于提高全國城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險基礎養(yǎng)老金的通知》，從2014年7月1日起，全國城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險基礎養(yǎng)老金最低標準提高到每人每月70元，在原來基礎上增加了15元。個人賬戶養(yǎng)老金方面，個人賬戶養(yǎng)老金的月計發(fā)標準為個人賬戶養(yǎng)老金全部儲存額除以計發(fā)系數(shù)，目前與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險個人賬戶計發(fā)系數(shù)相同均為139。而個人賬戶養(yǎng)老金全部儲存額的多少依賴個人的繳費檔次高低，個人的繳費時間長短，政府對個人賬戶的補貼水平以及個人賬戶的投資收益。目前，國務院規(guī)定的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險繳費檔次為12個，對于繳費檔次在500元以下的最低補貼標準為每人每年30元、500元及500元以上的最低補貼標準為每人每年60元。調(diào)研發(fā)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民參保繳費大多選擇低繳費檔次，也繳費缺乏連續(xù)性；同時由于缺乏對地方政府的剛性約束，地方政府對個人賬戶的補貼大多采用最低標準；另外，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老基金的投資運營也并不樂觀，大多存入銀行收益僅為銀行利息。根據(jù)以上城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度的相關情況，假設參保人每年年初以固定繳費檔次，連續(xù)繳費15年（制度規(guī)定繳費必須累計15年），按指導意見的最低標準，采用一年期銀行定期存款利率3％計算，可以得出每個繳費檔次15年之后養(yǎng)老金待遇情況。

二、城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險待遇不公平現(xiàn)象及原因分析

（一）城鄉(xiāng)居民與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老待遇差別巨大

城鄉(xiāng)居民與城鎮(zhèn)企業(yè)職工（包括機關事業(yè)單位人員）間養(yǎng)老待遇不公平主要表現(xiàn)在繳費不統(tǒng)一和領取待遇差別大兩個方面。首先，在2015年1月14日《國務院關于機關事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》之前，即機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度與城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險制度尚未并軌時，機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險不需要繳費，但是其養(yǎng)老金發(fā)放規(guī)定，工作年限滿35年的，按退休前工資的90％計發(fā)；工作年限滿30年不滿35年的，按退休前工資85％計發(fā)；工作年限滿20年不滿30年的，按退休前工資80％計發(fā)［1］。由此可見，機關事業(yè)單位養(yǎng)老金替代率非常之高。其次，城鎮(zhèn)企業(yè)職工按照個人工資的8％繳費，企業(yè)退休人員養(yǎng)老金在經(jīng)過11年連續(xù)調(diào)整之后，2014年底企業(yè)退休人員人均養(yǎng)老金已經(jīng)達到2050元。最后，參加城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險年滿60歲的老人可直接領取基礎養(yǎng)老金。2014年7月1日起基礎養(yǎng)老金最低標準由55元調(diào)整為70元。未滿60歲的城鄉(xiāng)居民需要繳費滿15年才能領取養(yǎng)老金，在表1假設情況下，最高繳費檔次領取月養(yǎng)老金只有259元。而且，在實地調(diào)研中發(fā)現(xiàn)大多數(shù)居民往往選取較低的參保檔次，繳費缺乏連續(xù)性，領取的養(yǎng)老金更低。造成城鄉(xiāng)居民與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險待遇差距不公平的主要原因是：首先，養(yǎng)老保險制度缺乏頂層設計，三套不同的養(yǎng)老制度并行，養(yǎng)老待遇不能合理銜接，最終造成養(yǎng)老保險待遇差距的形成。其次，由參加養(yǎng)老保險制度的城鄉(xiāng)居民身份特殊性決定，城鄉(xiāng)居民沒有固定雇主，大多為農(nóng)民和靈活就業(yè)者，從事自我雇傭勞動且收入較低。因此，其養(yǎng)老待遇只能依靠個人繳費和政府少量的財政補貼支付。最后，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度發(fā)展起步較晚，制度有許多不完善之處。

（二）城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險待遇與低保標準脫節(jié)

城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險屬于社會保險范疇，其本質(zhì)是保障城鄉(xiāng)居民年老之后的基本生活需要；而最低生活保障屬于社會救助范疇，屬于社會保障的最低層次，其本質(zhì)是滿足貧困群體的最低生活需求。所以，如果從不同社會保障項目的層次和目的出發(fā)，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險的待遇要高于城鄉(xiāng)居民的最低生活保障標準。然而，選取2014年4季度的最低生活保障標準，城市410．5元／人月，農(nóng)村2776．6元／人年，城鄉(xiāng)各繳費檔次養(yǎng)老金待遇對比（如圖1所示），可以發(fā)現(xiàn)：城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險前十個繳費檔次養(yǎng)老金待遇都低于農(nóng)村最低生活保障標準，所有繳費檔次都低于城市最低生活保障標準。這就出現(xiàn)了城鄉(xiāng)居民老生與低保救助老人之間的不公平，在家庭養(yǎng)老功能和土地保障功能弱化的前提下問題尤為突出。低保救助老人不僅能夠領取不用交費的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險待遇，而且還領取高于城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險待遇的低保救助資金。這不僅使低保救助成為眾人眼里的“香餑餑”，容易造成福利陷阱，而且也挫傷了城鄉(xiāng)居民參加養(yǎng)老保險的積極性。

（三）城鎮(zhèn)居民與農(nóng)村居民存在隱性養(yǎng)老待遇差距

建立統(tǒng)一城鄉(xiāng)的養(yǎng)老保險制度，不僅有利于推進公共服務的均等化，而且有利于促進社會公平正義，能夠更好地改善民生，促進社會和諧。但是，城鎮(zhèn)居民與農(nóng)村居民在領取同等養(yǎng)老待遇的情況下存在隱性待遇差距。首先，城市經(jīng)濟發(fā)展水平高于農(nóng)村，城市的生活水平相對較高，所以城市老人基本生活需求也高于農(nóng)村。同等養(yǎng)老待遇情況下，城市老年人的養(yǎng)老需求更難得到滿足；其次，與城市老年人相比，農(nóng)村老年人有更好的社會支持體系和城市居民沒有的土地保障，這些都能夠更好地滿足農(nóng)村老年人的基本生活需求。而且同樣的月基礎養(yǎng)老金最低標準70元錢，1年為840元，占2014年農(nóng)村居民人均可支配收入10　489元的8．0％，而僅占2014年城鎮(zhèn)人均可支配收入28　844元的2．9％［5］，前者替代率是后者的兩倍多。通過對城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險的實地調(diào)研也發(fā)現(xiàn)，城鎮(zhèn)居民的參保率和對城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險的滿意度均低于農(nóng)村居民。

（四）地區(qū)間城鄉(xiāng)居民基礎養(yǎng)老金差距不合理

由于城鄉(xiāng)居民基礎養(yǎng)老金沒有統(tǒng)一的調(diào)整機制，大部分地區(qū)的基礎養(yǎng)老金都有不同程度調(diào)整，且調(diào)整幅度參差不齊。數(shù)據(jù)表明地區(qū)間城鄉(xiāng)居民基礎養(yǎng)老金標準正在逐步地拉大。國務院下發(fā)通知調(diào)整城鄉(xiāng)居民基礎養(yǎng)老最低標準以來，各地城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險的基礎養(yǎng)老金標準也隨之進行了不同程度的調(diào)整，部分省市城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金標準如圖2所示：城鄉(xiāng)居民基礎養(yǎng)老金標準最高的是上海達到了660元，其次北京也達到了470元。相比之下，部分省市仍采取國務院規(guī)定的最低基礎養(yǎng)老金標準70元，如吉林和貴州。由此可見，城鄉(xiāng)居民基礎養(yǎng)老金標準省際差距最高達到了9．4倍。與此同時，省內(nèi)差距同樣存在。以河南省為例，鄭州市基礎養(yǎng)老金標準為120元，而周口、開封等地為河南省最低標準78元，前者是后者的1．5倍。地區(qū)間基礎養(yǎng)老金待遇差距超出了各地的經(jīng)濟社會發(fā)展水平的差距，顯然是不公平的。這不僅阻礙養(yǎng)老保險制度全國統(tǒng)籌，而且不利于人口在城鄉(xiāng)之間和不同地區(qū)之間的流動，且容易造成地區(qū)利益分化。

三、提升城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險待遇公平的對策建議

（一）整合城鄉(xiāng)社會養(yǎng)老保險制度，提高城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險待遇水平

隨著機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險的并軌，我國養(yǎng)老保險制度改革接下來一個重要任務就是實現(xiàn)城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度的統(tǒng)一，從而根本上解決養(yǎng)老保險制度多軌并行的局面。目前，城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度雖然實現(xiàn)了轉(zhuǎn)移接續(xù)，但是待遇差別還很大，所以要使機關事業(yè)單位、企業(yè)職工、城鄉(xiāng)居民之間養(yǎng)老待遇水平的合理化，就要不斷提高城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險待遇公平，改變城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老待遇過低的局面。提高城鄉(xiāng)居民的養(yǎng)老待遇水平需要從以下幾方面著手：首先，要提升城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險的制度收入能力。一方面，要進一步擴大城鄉(xiāng)居民的養(yǎng)老保險制度的覆蓋面，實現(xiàn)應保盡保。另一方，要提升城鄉(xiāng)居民的參保繳費檔次，建立多繳多得、長繳多得的激勵機制，使有條件的城鄉(xiāng)居民選擇更高的繳費檔次多繳費。其次，要加大政府財政補貼水平。由于城鄉(xiāng)居民收入相對較低，且還包括許多貧困人口和許多社會弱勢群體，僅僅依靠個人繳費提高城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老待遇水平的能力有限。因此，要加大政府財政補貼水平，使更多的財政資金投入到城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度中不斷提升城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老待遇水平。再次，政府應該以免稅的形式，積極鼓勵和引導集體組織和公益組織為個人繳費提供資助。

（二）以最低生活保障標準為下限，與其他社會保障項目合理銜接

首先，以最低生活保障標準為下線，確定城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險適度保障水平，確保地區(qū)間相對公平［6］63－67。我國城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險待遇水平以滿足城鄉(xiāng)居民年老后的基本生活需要為出發(fā)點和落腳點。而我國的最低生活保障標準以滿足當?shù)刎毨丝诘幕旧钚枨鬄槟康模瑓⒖几鞯氐奈飪r水平、消費結構以及人均收入水平等因素，標準制定比較科學。將城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險水平與當?shù)氐淖畹蜕畋Ｕ蠘藴蕭煦^，不僅能夠更好地滿足城鄉(xiāng)居民年老的基本生活，保證養(yǎng)老待遇水平的合理性，而且能夠增強個地區(qū)間城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老待遇的公平性。另外，城鄉(xiāng)居民的養(yǎng)老待遇水平能夠根據(jù)最低生活保障標準的變化而不斷的調(diào)整，避免基礎養(yǎng)老金固定數(shù)額長時間不變的問題。其次，完善城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險制度，使城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險與其他社會保障項目相配套。城鄉(xiāng)居民不僅要與最低生活保障制度銜接，而且要與醫(yī)療救助制度、災害救助制度等其他社會保障制度相互協(xié)調(diào)。這不僅能夠增強各個收益群體之間的公平感，而且還能夠避免福利的疊加，造成的資源浪費，提升社會保障資金的使用效率。

（三）向城鎮(zhèn)居民適度傾斜，構建多層次的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保障體系

我國由于東、中、西不同地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平和各省財政水平的不同采取了不同的政府補貼方式對城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險基礎養(yǎng)老金進行補貼，即中央財政對經(jīng)濟落后的中西部地區(qū)基礎養(yǎng)老金最低標準以全額補助，而對經(jīng)發(fā)展較好的東部地區(qū)給予50％的補助。不同地區(qū)間尚有不同的補助方式，在同一地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平差異的城鄉(xiāng)之間卻不合理地采取同等的城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險待遇。因此，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保障待遇應當向城鄉(xiāng)居民適度傾斜，保證制度統(tǒng)一性的前提下，采取靈活性原則，加大對城鎮(zhèn)居民的養(yǎng)老補助水平，消除城鎮(zhèn)居民與農(nóng)村居民之間的隱性待遇差距。根據(jù)我國城鎮(zhèn)居民與農(nóng)村居民的現(xiàn)實情況，可在城鄉(xiāng)居民保障的框架下根據(jù)城鎮(zhèn)居民與農(nóng)村居民的基本生活需求將參保對象進行分類劃分，根據(jù)不同種類人群和不同區(qū)域分配不同的養(yǎng)老保險水平。另外，構建多層次的城鄉(xiāng)養(yǎng)老保障體系也是滿足城鄉(xiāng)居民不同群體養(yǎng)老需要的重要途徑。為了更好地實現(xiàn)每一位居民老有所養(yǎng)，僅僅依靠政府單方是行不通的，也應該提升公民個人的養(yǎng)老責任，強化個人養(yǎng)老儲蓄，大力發(fā)展商業(yè)養(yǎng)老保險的重要作用，形成個人儲蓄、商業(yè)養(yǎng)老保險和社會養(yǎng)老保險多元并存的局面，以滿足不同群體的養(yǎng)老需求。同時大力發(fā)展養(yǎng)老服務業(yè)，積極探索適合當?shù)鼐用竦酿B(yǎng)老方式，因地制宜更好滿足城鄉(xiāng)居的晚年生活。

（四）完善基礎養(yǎng)老金調(diào)整機制，明確各級政府財政負擔比例

地區(qū)間城鄉(xiāng)居民基礎養(yǎng)老金差距不合理，主要原因是缺乏正常的基礎養(yǎng)老金調(diào)整機制。完善城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險基礎養(yǎng)老金的調(diào)整機制，應該堅持統(tǒng)一性、穩(wěn)定性和動態(tài)性原則。統(tǒng)一性即要在全國范圍內(nèi)制定統(tǒng)一的調(diào)整機制，規(guī)范地方政府的資金投入，避免各地基礎養(yǎng)老金盲目攀比的現(xiàn)象。穩(wěn)定性即養(yǎng)老待遇要以滿足城鄉(xiāng)老年人的基本生活需要為前提，保證養(yǎng)老金待遇不能有太大的波動，基礎養(yǎng)老金過低則不能滿足養(yǎng)老需要，過高則帶來財政壓力。動態(tài)性即基礎養(yǎng)老金水平要依據(jù)一定的指數(shù)周期性地調(diào)整，使其能夠隨著經(jīng)濟的發(fā)展、居民收入的增長而提高。另外，地區(qū)間城鄉(xiāng)居民基礎養(yǎng)老金差距不合理也折射出地區(qū)間政府財政狀況的差距。因此，應該明確各地政府的財政負擔比例，建立中央財政補助資金，對經(jīng)濟財政狀況差的地區(qū)進行補助，使相對落后地區(qū)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老金能夠及時地調(diào)整。

作者：赫明軒 單位：河南大學