績效管理論文：資產(chǎn)績效管理模式思索

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本文作者：包文忠、梁曉英、貝玨、張凌偉 單位：江蘇省常州市財政局課題

常州行政事業(yè)國有資產(chǎn)管理情況

印發(fā)《常州市市級行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)處置管理暫行辦法》，從處置范圍、處置方式、處置審批、處置收入管理等全方位、多角度嚴(yán)控國有資產(chǎn)處置行為，實現(xiàn)資產(chǎn)處置“四統(tǒng)一”，即統(tǒng)一的國有資產(chǎn)處置審批表式，所有資產(chǎn)處置均需填報《常州市市級行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)處置審批表》；統(tǒng)一的資產(chǎn)處置流程，形成了單位申報、主管部門審核、財政業(yè)務(wù)處室復(fù)核、資產(chǎn)管理處審批的處置程序；統(tǒng)一的報廢資產(chǎn)交易平臺，報廢資產(chǎn)均委托常州市產(chǎn)權(quán)交易所掛牌交易；統(tǒng)一的處置收入收繳方式，資產(chǎn)處置收入納入政府非稅收入，實行“收支兩條線管理”。出臺《關(guān)于明確常州市市級行政事業(yè)單位固定資產(chǎn)使用年限的通知》，嚴(yán)格控制資產(chǎn)報廢報損行為，充分發(fā)揮資產(chǎn)效益，實現(xiàn)國有資產(chǎn)績效最大化。2011年度累計審批處置各類固定資產(chǎn)賬面原值14103.29萬元。

按照“統(tǒng)一平臺、縱橫聯(lián)網(wǎng)”的目標(biāo)，構(gòu)建“江蘇省常州市行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)”，除涉及國家安全和機(jī)密的資產(chǎn)外，所有市級行政事業(yè)單位資產(chǎn)均納入系統(tǒng)管理，實行數(shù)據(jù)庫實時更新，資產(chǎn)購置及時登入系統(tǒng)，資產(chǎn)處置紙質(zhì)表、信息系統(tǒng)“雙軌制”運行，形成日常監(jiān)控、定時檢查、年底對賬機(jī)制，實行國有資產(chǎn)動態(tài)、規(guī)范、有序管理。

制定《常州市市級行政事業(yè)單位電子廢物處置管理暫行辦法》，按照“統(tǒng)一回收、專業(yè)處置”的原則處置電子廢物。經(jīng)批準(zhǔn)同意處置的計算機(jī)、打印機(jī)、傳真機(jī)、復(fù)印機(jī)、投影儀等電子廢物，依據(jù)保密要求先行拆除涉密存儲載體交保密局，后按季統(tǒng)一由市產(chǎn)權(quán)交易所回收，再委托列入環(huán)境保護(hù)行政主管部門名錄的定點電子廢物拆解利用單位專業(yè)處置利用，防止電子廢物對環(huán)境造成污染，維護(hù)生態(tài)安全。2011年度共計處置電子廢物4888件，賬面原值3539.83萬元。

市財政聯(lián)合市公安、房管、國土、工商等部門出臺了《關(guān)于加強市級行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)變動管理的通知》，明確市財政部門負(fù)責(zé)市級行政事業(yè)單位房屋、車輛等固定資產(chǎn)的監(jiān)督管理，公安、房管、國土、工商等部門配合做好國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)變動管理工作，形成國有產(chǎn)權(quán)變動分工明確，齊抓共管良好局面，從根本上杜絕了單位未經(jīng)財政審批自行處置不動產(chǎn)、機(jī)動車輛的行為，保證了國有資產(chǎn)的安全完整。2011年度共計處置土地房屋7件次，面積10.01萬平方米，車輛67輛，賬面原值1471.06萬元。

市財政聯(lián)合市監(jiān)察部門于2009年印發(fā)了《常州市市級行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)出租出借管理暫行辦法》，形成“明確管理范圍、合理設(shè)計流程、規(guī)范操作交易、按季申報審批、強化收益監(jiān)管”的操作模式，扭轉(zhuǎn)了一貫以來的單位自行出租造成的隨意性大，管理混亂，合同不規(guī)范，租期過長的局面，邁上規(guī)范行政事業(yè)單位經(jīng)營性國有資產(chǎn)管理的新臺階，確保國有資產(chǎn)管理公開透明，實現(xiàn)國有資產(chǎn)最大收益。2010、2011兩年累計成功招租692項，實現(xiàn)年租金成交總額4169.88萬元，與原租金收入相比凈增1070.18萬元，增長率高達(dá)34.53%，效果明顯，成績顯著。

以政府規(guī)范性文件形式《常州市市級事業(yè)單位對外投資管理暫行辦法》，嚴(yán)格控制和規(guī)范市級事業(yè)單位對外投資行為，建立科學(xué)的對外投資風(fēng)險約束機(jī)制，做到資金來源不符合規(guī)定的不予審批，申報資料不符合要求的不予審批，原有投資項目無收益的不予審批。2011年度累計批復(fù)同意事業(yè)單位對外投資8項，投資總額11692萬元。

針對陳列品類國有資產(chǎn)普遍存在價值難以估量，管理無序的現(xiàn)狀，出臺《關(guān)于加強常州市市級行政事業(yè)單位陳列品管理的通知》，從職責(zé)分工、入賬價值、日常管理要求、出租出借、處置審批等五個方面規(guī)范陳列品類國有資產(chǎn)管理，逐步形成分工明確、全程監(jiān)控、有序管理的機(jī)制，確保陳列品類國有資產(chǎn)的安全完整。

資產(chǎn)管理亟需完善的方向

雖然我市制定了資產(chǎn)使用管理、資產(chǎn)處置管理等有關(guān)制度，但在資產(chǎn)配置、產(chǎn)權(quán)登記、產(chǎn)權(quán)界定、收益管理、資產(chǎn)統(tǒng)計報告等方面還存在空白。

目前行政事業(yè)單位在資產(chǎn)配置環(huán)節(jié)一定程度上存在隨意配置、重復(fù)配置、盲目配置的現(xiàn)象為充分提高資產(chǎn)使用績效，規(guī)范國有資產(chǎn)配置行為，需建立多層次、廣覆蓋的資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)體系。

行政、事業(yè)單位國有資產(chǎn)實行國家統(tǒng)一所有，政府分級監(jiān)管，單位占有、使用的管理體制，財政代表政府負(fù)責(zé)各行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的綜合管理。目前在使用監(jiān)管方面尚需加強。一是針對歷史原因形成的部分行政事業(yè)單位超標(biāo)配置、低效運轉(zhuǎn)或者長期閑置的國有資產(chǎn)未建立調(diào)劑、處置制度；二是對事業(yè)單位對外投資設(shè)立企業(yè)的國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)登記、資產(chǎn)處置、收益等管理需要進(jìn)一步強化。

資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)雖已初步建立，實現(xiàn)了資產(chǎn)管理手段的更新，但是與資產(chǎn)管理最新要求尚有差距，需進(jìn)一步完善。一是資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)與預(yù)算管理信息系統(tǒng)、政府采購信息系統(tǒng)暫未有效銜接。二是資產(chǎn)管理購置、使用、處置分析預(yù)警功能未得到有效落實。三是資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)分類匯總統(tǒng)計功能尚不健全。四是系統(tǒng)數(shù)據(jù)完整性有待加強，信息不詳、價值出入、類別歸屬不準(zhǔn)等問題尚有存在。五是需進(jìn)一步開發(fā)資產(chǎn)配置預(yù)算等相關(guān)功能。

針對國有資產(chǎn)面廣量大的情況，資產(chǎn)管理的難度十分巨大。要提高資產(chǎn)使用效益，實現(xiàn)最大限度的保值增值，引入先進(jìn)手段、開展績效評價必不可少。而目前該手段的缺失，難以準(zhǔn)確評價各單位占有、使用資產(chǎn)的效益，難以明確區(qū)分各單位資產(chǎn)存量過多或者不足，難以確定個別單位特殊性資產(chǎn)是否真正需要配備。

資產(chǎn)使用的績效管理有關(guān)建議

1.資產(chǎn)購置定目標(biāo)，嚴(yán)把資產(chǎn)管理“入口關(guān)”。加強資產(chǎn)管理與預(yù)算管理的結(jié)合是資產(chǎn)管理后續(xù)的發(fā)展方向，是實現(xiàn)資產(chǎn)管理由事中、事后向事前移動的基礎(chǔ)和保證。要依托績效管理與預(yù)算管理結(jié)合的經(jīng)驗，實現(xiàn)資產(chǎn)管理與預(yù)算管理的有機(jī)結(jié)合，形成目標(biāo)導(dǎo)向、績效優(yōu)先的資產(chǎn)配置新機(jī)制。

（1）構(gòu)建科學(xué)合理的資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)體系。以滿足單位運行和發(fā)展需要為出發(fā)點，根據(jù)單位人員編制、性質(zhì)和財力情況，分行業(yè)、分類別確定各類資產(chǎn)配置的數(shù)量、價值、使用年限、性能參數(shù)等指標(biāo)，優(yōu)化資源配置，解決各單位資產(chǎn)配置苦樂不均的現(xiàn)象，提高資產(chǎn)配置績效。在實現(xiàn)路徑上，按照“先易后難、有點及面、由通用到專用”的原則，在部分行業(yè)、個別單位先行試點，積累經(jīng)驗，逐步推開，最終實現(xiàn)配置標(biāo)準(zhǔn)全覆蓋。

（2）形成目標(biāo)導(dǎo)向的資產(chǎn)預(yù)算編制制度。各預(yù)算單位編制資產(chǎn)購置預(yù)算時，需以單位資產(chǎn)存量為基礎(chǔ)，以資產(chǎn)配置標(biāo)準(zhǔn)為約束，結(jié)合單位運行、發(fā)展需求，擬定年度各類資產(chǎn)處置、更新、配置計劃，編制資產(chǎn)分配、使用管理報告，明確資產(chǎn)年度使用目標(biāo)，確保單位資產(chǎn)既不投入過多導(dǎo)致閑置，也不投入過少影響正常工作開展，提高資產(chǎn)使用績效。

（3）建立規(guī)范高效的預(yù)算執(zhí)行監(jiān)控體系。在預(yù)算執(zhí)行、資產(chǎn)采購中，嚴(yán)格按照編制的預(yù)算執(zhí)行，對于超標(biāo)準(zhǔn)、超預(yù)算的資產(chǎn)購置，一律不予滿足；若由于工作任務(wù)等的變化，確實有需要的，由單位提出申請，財政部門審核審批后準(zhǔn)予采購，杜絕超編、超標(biāo)準(zhǔn)配置資產(chǎn)的現(xiàn)象發(fā)生。

2.資產(chǎn)使用重績效，形成資產(chǎn)管理“使用關(guān)”。資產(chǎn)使用管理是資產(chǎn)管理的中心環(huán)節(jié)，是提高資產(chǎn)管理整體績效的關(guān)鍵要素。首先，注重調(diào)查摸底。資產(chǎn)管理部門依托資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)，對各單位占有、使用的資產(chǎn)進(jìn)行清查，充分掌握行政事業(yè)單位資產(chǎn)存量及使用情況。其次，打造調(diào)劑共用平臺。對于各單位閑置或較少使用資產(chǎn)，先行調(diào)劑或與其他單位共用，后考慮出租出借、對外投資或者處置，確保物盡其用。再次，加強經(jīng)營性資產(chǎn)管理。一是強化出租出借管理，進(jìn)一步完善財政部門、產(chǎn)權(quán)交易所公開招租操作流程，加強宣傳、通報結(jié)果，實現(xiàn)閑置國有資產(chǎn)能租盡租，資產(chǎn)效益最大化。二是加強事業(yè)單位對外投資管理，繼續(xù)嚴(yán)格投資審批，不斷強化產(chǎn)權(quán)登記、資產(chǎn)處置管理、投資收益管理，確保國有資產(chǎn)安全完整和保值增值。最后，做好監(jiān)督檢查工作。一是運用資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)對各單位資產(chǎn)實時監(jiān)控；二是形成資產(chǎn)定期統(tǒng)計報告制度；三是實行單位內(nèi)部總結(jié)，主管部門監(jiān)督、財政監(jiān)督檢查相結(jié)合，日常監(jiān)督與突擊性監(jiān)督相結(jié)合的監(jiān)督檢查機(jī)制，結(jié)合單位預(yù)算制定目標(biāo)，及時收集信息，糾正購置、使用中的偏差，確保使用績效。

3.資產(chǎn)處置要監(jiān)控，緊守資產(chǎn)管理“出口關(guān)”。行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)的處置，是指行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移及核銷，包括各類國有資產(chǎn)的無償轉(zhuǎn)讓、出售、置換、報損、報廢等。加強資產(chǎn)處置管理，需要：（1）以現(xiàn)有資產(chǎn)處置制度為基礎(chǔ)，不斷優(yōu)化處置流程，嚴(yán)格審批手續(xù)，暢通處置渠道，強化公開競價制度，實現(xiàn)資產(chǎn)處置“有規(guī)范、全透明、高效率、好效益”運行。（2）針對各單位歷史原因形成報損資產(chǎn)較多的情況，研究制定報損資產(chǎn)審批程序，聯(lián)合監(jiān)察等部門開展報損資產(chǎn)專項清理，確保各單位賬實相符，做到資產(chǎn)有實物，績效可評價。

4.資產(chǎn)評價重實效，搭建資產(chǎn)管理“評價關(guān)”。績效評價是實現(xiàn)以績效理念加強資產(chǎn)管理的核心環(huán)節(jié)，績效評價是否有效果是績效理念在資產(chǎn)管理中得到運用和發(fā)揮效益的關(guān)鍵。資產(chǎn)管理的績效評價，應(yīng)從資產(chǎn)的取得是否合規(guī)、資產(chǎn)的使用是否充分有效、預(yù)期的目標(biāo)是否實現(xiàn)、有無資產(chǎn)閑置情況、資產(chǎn)的處置是否符合要求等幾個方面出發(fā)，通過構(gòu)建科學(xué)合理的指標(biāo)體系，細(xì)化量化評價指標(biāo)、目標(biāo)、標(biāo)準(zhǔn)值，采取單位自評和財政重點評價相結(jié)合的方式，從而促進(jìn)資產(chǎn)占有單位合理利用資產(chǎn)，降低管理成本，實現(xiàn)資產(chǎn)的合理流動和優(yōu)化配置，提高資產(chǎn)使用和管理績效。

5.評價結(jié)果需運用，突出績效管理“運用關(guān)”。逐步建立一套與預(yù)算管理相結(jié)合，運用多樣化的評價結(jié)果運用機(jī)制。一是建立評價結(jié)果定期通報制度。財政部門將單位資產(chǎn)管理評價結(jié)果及時向單位通報，定期或不定期向政府和人大匯報，為領(lǐng)導(dǎo)決策提供參考依據(jù)。二是研究評價結(jié)果公開制度。財政部門將評價結(jié)果在一定范圍內(nèi)公開制度，促進(jìn)各單位相互比較借鑒，促進(jìn)資產(chǎn)管理總體水平的提高。三是研究落實獎懲問責(zé)制度。將資產(chǎn)管理評價結(jié)果作為批復(fù)單位資產(chǎn)預(yù)算的參考依據(jù)，獎優(yōu)懲劣，不斷提高資產(chǎn)占有單位加強管理的積極性和自覺性，形成資產(chǎn)管理重績效的良好氛圍。