生態(tài)文明審計制度建設研究
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摘要:中國共產黨第十九次全國代表大會提出，建設生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計，要實行最嚴格的生態(tài)環(huán)境保護制度，建設美麗中國。建立健全生態(tài)環(huán)境保護制度需要審計發(fā)揮國家治理中的監(jiān)督作用。生態(tài)文明建設關乎國計民生，推行生態(tài)文明審計制度具有重要性和必要性。從領導干部自然資源資產離任審計入手，確定合適的路徑展開審計，最終確定責任，展開問責，從而促進生態(tài)文明建設。
關鍵詞：生態(tài)文明；審計制度；制度創(chuàng)新
一、文獻綜述
吳勛、吳越研究了審計署2004-2015年的審計結果公告，發(fā)現公告中的環(huán)境審計報告數目嚴重不足，財務審計居多，很少有合規(guī)審計和績效審計。吳勛和白磊分析了2010-2015年省級審計機關審計結果的公告，并發(fā)現與生態(tài)文明建設的戰(zhàn)略部署相比，審計結果公告的數量較少，這說明目前的環(huán)境審計遠遠低于生態(tài)文明建設的需求。建立健全生態(tài)文明審計制度迫在眉睫，應該擴大審計的范圍，加強審計力度，構建問責機制，強化審計服務國家治理、促進生態(tài)文明建設的功能。謝志華、陶玉俠、杜海霞提出環(huán)境作為一項特殊的資源，具宏觀性、外部性、公共物品屬性等突出特點，國家和企業(yè)的經濟經營活動，甚至個人的活動，都會對自然資源的開發(fā)使用和環(huán)境形成影響，因此對自然資源和環(huán)境開展審計應該由政府審計主導完成。無論是傳統(tǒng)的資源環(huán)境審計還是領導干部自然資源資產離任審計，都在積極探索促進生態(tài)文明建設的方法。李兆東認為審計問責能夠使環(huán)境減少機會主義行為，促進環(huán)境保護與污染防治。審計署上海特派辦理論研究會課題組基于某市領導干部自然資源資產離任審計試點工作，提出了摸清基數，在編制實物量表的基礎上編制價值量表，構建評價體系對領導干部的自然資源資產開發(fā)、利用和保護情況展開審計。綜合前人研究，審計應充分發(fā)揮作用，建立起完善的審計制度，以審計問責促進生態(tài)文明建設。
二、健全生態(tài)文明審計體制
（一）突破口：領導干部自然資源離任審計
政府及主要領導干部對自然資源資產進行管理、對環(huán)境進行保護，而領導干部自然資源資產離任審計通過對領導干部開展審計，起到重要的監(jiān)督作用。明確公共自然資源資產的所有權和使用權的擁有者，使領導干部在獲得使用權的同時，承擔起保護自然資源與愛護環(huán)境的責任，實現經濟、資源、環(huán)境和社會總體利益的最大化。審計發(fā)現出在自然資源資產管理利用中存在的問題，不斷完善管理制度。
（二）實現路徑
1.自然資源資產負債表審計
自然資源資產負債表的編制遵循會計基礎，在摸清基礎數據的前提下，將存量流量的變化指標與各方面達成一致，并結合自然資源開發(fā)和生態(tài)保護過程中的財務收支情況，探索自然資源價值的編制。自然資源資產負債表能夠真實記錄和反映各地區(qū)自然資源資產的真實數量、價值及其變化情況，當基礎數據能夠依托自然資源資產負債表得到真實反映，審計的基礎數據就有了保障，有利于開展審計工作。此外，自然資源資產負債表能夠反映領導干部在其任職期間的自然資源資產變化情況，將資源資產的變動和領導干部對自然資源資產保護的責任相關聯，進一步界定領導干部對資源資產變動情況負有何種責任。以自然資源資產負債表為審計基礎開展審計。首先，關注領導干部自然資源資產管理情況。審查確定資源開發(fā)、利用和保護情況，對自然資源資產開發(fā)利用的政策、資金、責任等展開審計，審計資產權屬劃分管理是否合理、資產補償機制是否完善。其次，對領導干部自然資源資產政策執(zhí)行情況展開審計，審查政策執(zhí)行是否達到生態(tài)保護政策的要求，是否完成各項約束性指標，是否完成上級部門下發(fā)的任務書要求，審查開展的環(huán)境治理有關項目是否發(fā)揮了應有的作用等。此外，還需對領導干部任職期間有關污染防治的資金情況進行審查，對生態(tài)環(huán)保類資金的收支管理分配、資金績效和資金使用合規(guī)情況等審計。然而目前自然資源資產負債表編制尚未完全完成，編制過程中也缺少審計工作者的參與，負債表在審計實踐中能否發(fā)揮作用以及發(fā)揮何種程度的作用仍然未知，因此其實用性仍需進一步探討和驗證。目前在審計實踐中，審計工作者仍是以審計業(yè)務為載體開展審計工作。
2.審計業(yè)務
環(huán)境審計涉及對水、大氣、土壤等的審計，資源審計涉及水、能源、礦產等資源，由領導干部自然資源資產離任審計為突破口，將對自然資源和環(huán)境的審計做出基礎數據的梳理和審計方法的探尋，再拓展為資源環(huán)境審計，實現對資源環(huán)境的全覆蓋，再適時地拓展為生態(tài)文明建設審計。胡澤君審計長提出“全覆蓋、常態(tài)化、重實效”，即審計要覆蓋應關注的重點領域，對重點對象重點審計，對相對不重要的審計對象減少審計頻率，生態(tài)文明建設是現階段的主要任務，資源環(huán)境與宏觀經濟活動密不可分，應對自然資源資產全面梳理，才能更好地推進審計和問責。審計常態(tài)化要求對自然資源和環(huán)境進行審計要有持續(xù)性，這就要求以領導干部為突破口，建立一套完善的審計體系，為生態(tài)文明建設打下基礎。重實效以目標為導向，確立審計對象、審計內容、審計方法等，最終將審計結果運用到定性和處罰上，對責任主體問責，從而激勵和促進生態(tài)文明。確立以審計主體、審計業(yè)務、審計功能為導向的審計體制，對資源環(huán)境充分展開審計。依據審計主題將資源環(huán)境審計的主題劃分為四類，分別是財務信息、業(yè)務、行為和制度（裴育、鄭石橋）。本文以這四類主題劃分為基礎，將財務信息和業(yè)務合并為對信息真實性的鑒證評價，并將績效審計作為重要的一部分納入考察，對資源環(huán)境的審計內容分為信息、行為、制度和績效四個方面。信息指的是組織、項目、政策的運行或績效的信息，反映資源實際存量和變化量的信息。對信息的審計關注于其真實性，對生態(tài)環(huán)境保護和治理的項目、資金使用，從預算到使用去向的追蹤判斷資金數據的真實性，防止弄虛作假；對行為的審計則集中在資源環(huán)境的財務和相關經濟業(yè)務行為和其他行為等是否符合法律法規(guī)和規(guī)章制度；對制度的審計反映制度設計和執(zhí)行是否保障了生態(tài)文明建設的推進，指出制度的缺陷和不足。此外審計也要關注績效，對生態(tài)保護和管理有關資金和經濟活動的績效做出判斷，確定績效處于何種水平，其與應有水平的差距。
三、建立問責機制，促進生態(tài)文明建設
當前，中國進入社會主義新時代，新時代的生態(tài)文明建設需要審計發(fā)揮重要監(jiān)督作用。生態(tài)文明建設需要個人和政府都加強自律。但無論是個人還是政府，自律水平受宗教信仰、文化傳統(tǒng)、受教育程度和體制機制等方面的因素影響，自律達不到效果，此時就需要外部力量進行制約，例如法律法規(guī)、政策制度等。在資源節(jié)約和污染保護上，由于缺少個人責任劃分和處理處罰，任何主體都無法主動承擔生態(tài)文明保護責任。因此，雖然法律法規(guī)、政策制度等都是確保生態(tài)文明建設的重要手段，對個人的行為仍然缺乏有效的監(jiān)督手段，但是對政府或政府主要領導干部的監(jiān)督可以通過責任劃分、問責、考核等外在手段制約，那么審計問責就起到了至關重要的作用。李金華審計長指出，國家審計是國家治理的重要手段，一定要“明確責任，落實責任”，這是國家治理的重點。基于委托的國家治理理論，政府作為人擁有權力的同時也背負著責任。國家審計是權力制約的一種，代表著公共利益。當“政府失靈”時，審計通過評價政府經營管理活動的績效，促進政府改進不當之處，在國家系統(tǒng)中起到服務國家治理的作用，揭示問題，促進改善，對生態(tài)文明建設中的財務或非財務的信息、行為、制度有效地鑒證、監(jiān)督和評價，對生態(tài)環(huán)保資金使用、不利于環(huán)境保護的行為、法律法規(guī)及政策執(zhí)行等各方面監(jiān)督。但是僅僅做出評價，對生態(tài)文明建設的作用是有限的，只有通過對事實問題基礎上的反應，提出改進意見，并且意見被采納，問題被改正，才能真正有效促進生態(tài)文明建設，這也是生態(tài)文明審計制度真正發(fā)揮效力之處。生態(tài)文明審計制度，應該構建問責機制，對政府進行監(jiān)督，通過責任評價，落實對個人的獎勵或者懲罰，從而促使政府及主要領導干部改善問題。將政府及其領導干部對自然資源的管理使用情況以及在任期間對生態(tài)環(huán)境的保護、修復、破壞等行為進行評價后，對相應的責任定性，展開問責，納入對領導干部的考核中，實現對領導干部的真正約束，才能明確起到打擊破壞環(huán)境的行為、減少對自然資源和生態(tài)環(huán)境不重視的現象，最終實現自然資源的合理利用、生態(tài)環(huán)境的有效保護。
參考文獻：
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作者：祝孟葉 單位：南京審計大學
