日本巨災(zāi)保險(xiǎn)的啟示

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德國(guó)人PaulMayet于1875年提出，日本應(yīng)該借鑒德國(guó)之公營(yíng)保險(xiǎn)，建立火災(zāi)保險(xiǎn)，以應(yīng)付火災(zāi)、地震災(zāi)害、暴風(fēng)、洪水、戰(zhàn)爭(zhēng)對(duì)房屋造成的巨額損害。由此提出但于1882年被最終否決的《房屋保險(xiǎn)法案》，可謂日本巨災(zāi)保險(xiǎn)嘗試之肇始。日本朝野開始接觸巨災(zāi)保險(xiǎn)并有所了解。1923年關(guān)東7.9級(jí)大地震，死亡人數(shù)高達(dá)14萬(wàn)，財(cái)產(chǎn)損失無(wú)數(shù)，促使日本重新審視地震保險(xiǎn)，加強(qiáng)了資料的收集與研究。此后，日本于1934年制定《地震保險(xiǎn)制度綱要》，提出地震保險(xiǎn)國(guó)營(yíng)化，將地震保險(xiǎn)契約強(qiáng)制附加于火災(zāi)保險(xiǎn)之上;1944年由于戰(zhàn)爭(zhēng)逼近本土，在應(yīng)急狀態(tài)下制定《戰(zhàn)時(shí)特殊損害保險(xiǎn)法》，將巨災(zāi)保險(xiǎn)與戰(zhàn)爭(zhēng)聯(lián)系起來(lái)，可謂日本強(qiáng)制地震保險(xiǎn)之開端;1948年福井7.1級(jí)地震后，大藏省銀行局保險(xiǎn)課完成《地震保險(xiǎn)法綱要案》，提出設(shè)立地震保險(xiǎn)基金的設(shè)想，但未通過(guò)內(nèi)閣的決議;1952年，日本損害保險(xiǎn)協(xié)會(huì)組建暴風(fēng)、水災(zāi)、地震保險(xiǎn)特別委員會(huì)，專注于對(duì)巨災(zāi)保險(xiǎn)的研究，并于1953年頒布《地震保險(xiǎn)實(shí)施綱要》［3］。日本通過(guò)以上法案，多次對(duì)地震保險(xiǎn)制度進(jìn)行探討和嘗試，但除《戰(zhàn)時(shí)特殊損害保險(xiǎn)法》施行1年有余外，其余均由于各種原因未能真正實(shí)施。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)方面。日本對(duì)農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)的探索，最早可見于1923年齋藤宇一郎針對(duì)日本東北地區(qū)嚴(yán)重的凍災(zāi)所提出制定的《小作保險(xiǎn)法》［4］。隨后，日本政府于1929年、1938年分別制定《家畜保險(xiǎn)法》、《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法》，逐步嘗試建立農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)制度。

日本巨災(zāi)保險(xiǎn)制度之確立

頻發(fā)的巨災(zāi)促進(jìn)了巨災(zāi)保險(xiǎn)制度的飛躍發(fā)展。被稱為“昭和三大臺(tái)風(fēng)”的1934年室戶臺(tái)風(fēng)、1945年枕崎臺(tái)風(fēng)、1959年伊勢(shì)灣臺(tái)風(fēng)，給日本帶來(lái)了慘重?fù)p失。受此影響，日本商業(yè)保險(xiǎn)公司的財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)不斷調(diào)整危險(xiǎn)責(zé)任范圍，將之前并不承保的風(fēng)災(zāi)、雹災(zāi)、雪災(zāi)、水災(zāi)等自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)逐步納入。1947年，日本部分保險(xiǎn)公司開始經(jīng)營(yíng)水災(zāi)保險(xiǎn)。1956年，《暴風(fēng)水災(zāi)危險(xiǎn)承保特別約定》正式施行。1964年6月16日的新瀉7.4級(jí)地震，成為日本地震保險(xiǎn)發(fā)展史上的重要轉(zhuǎn)折點(diǎn)。以此次地震為契機(jī)，日本加緊開展地震保險(xiǎn)的可操作性研究及立法工作，于1965年提出《對(duì)建立地震保險(xiǎn)法律制度的正式答復(fù)》，確立了地震保險(xiǎn)“國(guó)家承擔(dān)超額損害再保險(xiǎn)、限制保險(xiǎn)金給付額、強(qiáng)制附加于火災(zāi)保險(xiǎn)”這三大核心內(nèi)容。以此為基礎(chǔ)，日本于1966年6月1日頒布《地震保險(xiǎn)法》)和《地震再保險(xiǎn)特別會(huì)計(jì)法》，保險(xiǎn)公司開始經(jīng)營(yíng)地震保險(xiǎn)業(yè)務(wù)［5］，官民一體的地震保險(xiǎn)制度在日本初步建立。此后，日本多次修改地震保險(xiǎn)法律法規(guī)，不斷完善地震保險(xiǎn)體系。尤以1978年宮城地震、1995年阪神大地震之后的優(yōu)化革新為典型。農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)方面。1947年，日本將《家畜保險(xiǎn)法》、《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法》合并，并于當(dāng)年12月頒布《農(nóng)業(yè)災(zāi)害補(bǔ)償法》，1952年制定《農(nóng)業(yè)共濟(jì)基金法》，進(jìn)一步完善了農(nóng)業(yè)災(zāi)害補(bǔ)償機(jī)制，基本建立起由各級(jí)農(nóng)業(yè)共濟(jì)組合來(lái)具體實(shí)施，強(qiáng)制保險(xiǎn)與自愿保險(xiǎn)相結(jié)合的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)體系。政府每年進(jìn)行必要的財(cái)政補(bǔ)貼并提供再保險(xiǎn)支持。幾十年來(lái)，日本政府不斷對(duì)相關(guān)法規(guī)進(jìn)行修訂和調(diào)整，確保了日本農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。僅《農(nóng)業(yè)災(zāi)害補(bǔ)償法》就已修訂過(guò)23次，最新版本為2009年所定［5］。

日本巨災(zāi)保險(xiǎn)之啟示

日本巨災(zāi)保險(xiǎn)制度無(wú)疑具有其成功之處，對(duì)于正在健全巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制的我國(guó)而言，尤其值得關(guān)注。

1理論研究是先導(dǎo)

理論研究先于實(shí)踐。沒有成熟的理論基礎(chǔ)，巨災(zāi)保險(xiǎn)就不可能具有可操作性。德國(guó)人PaulMayet數(shù)年的努力雖然歸于失敗，但其將巨災(zāi)保險(xiǎn)的理念帶入了日本，具有重要的啟蒙作用［5］。此后，學(xué)者們對(duì)巨災(zāi)保險(xiǎn)的合理性及可操作性進(jìn)行了全方位的探討。在此基礎(chǔ)上，借著數(shù)次大地震、臺(tái)風(fēng)等巨型災(zāi)害的契機(jī)，日本政府和學(xué)術(shù)界特別針對(duì)巨災(zāi)進(jìn)行了大量的資料收集和研究，并于1934年開始了地震保險(xiǎn)的立法嘗試。我國(guó)巨災(zāi)保險(xiǎn)方面的研究始于1980年代，前20年研究成果并不多，直到2008年南方冰雪災(zāi)害及汶川8.0級(jí)地震后方進(jìn)入井噴期，巨災(zāi)保險(xiǎn)、地震保險(xiǎn)研究成為一時(shí)之熱。筆者在中國(guó)知網(wǎng)(www.cnki.net)，以“巨災(zāi)保險(xiǎn)”為主題，進(jìn)行精確匹配檢索，文獻(xiàn)數(shù)為1435篇，基金論文數(shù)109篇，可謂成果不少。但從整體來(lái)看，重復(fù)性研究較多，研究點(diǎn)散亂，可操作性不強(qiáng)。對(duì)此，我國(guó)應(yīng)強(qiáng)化巨災(zāi)保險(xiǎn)的專項(xiàng)研究，加強(qiáng)研究隊(duì)伍與保險(xiǎn)公司等實(shí)踐部門的聯(lián)系合作，把研究工作落實(shí)到數(shù)據(jù)收集分析、模型建構(gòu)等細(xì)節(jié)上去，為隨后的巨災(zāi)保險(xiǎn)立法奠定堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)。

2立法活動(dòng)是基礎(chǔ)

日本之巨災(zāi)保險(xiǎn)制度，主要是通過(guò)立法予以建立并逐步完善的。其所頒布實(shí)施的《農(nóng)業(yè)災(zāi)害補(bǔ)償法》、《地震保險(xiǎn)法》等法律，將巨災(zāi)保險(xiǎn)的基本框架、運(yùn)作模式、保障范圍、風(fēng)險(xiǎn)控制等以法律的形式加以明確，從而為巨災(zāi)保險(xiǎn)的順利推行奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。我國(guó)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理立法起步較晚，但由于巨災(zāi)頻發(fā)，自1998《防洪法》頒布始，至今已有20余部自然災(zāi)害防治、應(yīng)急相關(guān)的法規(guī)，雖過(guò)于分散，難以形成合力，且忽視市場(chǎng)力量，基本上沒涉及巨災(zāi)保險(xiǎn)，對(duì)我國(guó)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理體系沒有起到應(yīng)有的促進(jìn)作用。而對(duì)于巨災(zāi)保險(xiǎn)立法模式，學(xué)界也各有選擇［6］。目前，各國(guó)的巨災(zāi)保險(xiǎn)立法主要有分別立法與合并立法兩種類型。日本采用的是分別立法模式。本文認(rèn)為，由于我國(guó)理論探索與立法實(shí)踐都起步較晚，要在短時(shí)間內(nèi)制定出較為成熟的、專門的巨災(zāi)保險(xiǎn)法不太現(xiàn)實(shí);且由于巨災(zāi)保險(xiǎn)實(shí)踐較為欠缺，故可先補(bǔ)充立法［4］，如通過(guò)修訂《保險(xiǎn)法》、《防洪法》和《防震減災(zāi)法》等方式在相關(guān)法律中補(bǔ)充巨災(zāi)保險(xiǎn)內(nèi)容，將一部分巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)較大的地區(qū)，如地震頻發(fā)、臺(tái)風(fēng)影響大、洪澇災(zāi)害嚴(yán)重的省份作為試點(diǎn)，逐步建立和規(guī)范巨災(zāi)保險(xiǎn)制度。在理論和實(shí)踐逐漸成熟的基礎(chǔ)上，再進(jìn)行分別立法。最終以合并立法的方式形成統(tǒng)一立法。也就是說(shuō)，我國(guó)相關(guān)立法可分三步走:補(bǔ)充立法———分別立法———綜合立法。

3家庭財(cái)產(chǎn)是主體

從各國(guó)巨災(zāi)保險(xiǎn)立法來(lái)看，大多將家庭財(cái)產(chǎn)與企業(yè)財(cái)產(chǎn)加以區(qū)別。由于企業(yè)財(cái)產(chǎn)賠付額度往往較大，通常意義上的巨災(zāi)保險(xiǎn)都將住宅及家庭財(cái)產(chǎn)作為其保障的重點(diǎn)。在日本，企業(yè)財(cái)產(chǎn)的巨災(zāi)保險(xiǎn)是商業(yè)性保險(xiǎn)，承保主體為民間保險(xiǎn)公司，承擔(dān)有限賠償責(zé)任，政府僅僅只起監(jiān)管作用［7］;而《地震保險(xiǎn)法》針對(duì)家庭財(cái)產(chǎn)地震保險(xiǎn)而制定，家庭財(cái)產(chǎn)地震保險(xiǎn)是日本最具特色和代表性的巨災(zāi)保險(xiǎn)，承保住宅及家庭財(cái)產(chǎn)因地震、火山噴發(fā)及由此引發(fā)的海嘯而造成的火災(zāi)、損壞、掩埋和流失，主要還是限于地震、火山噴發(fā)。家庭財(cái)產(chǎn)地震保險(xiǎn)由官民共同經(jīng)營(yíng)，政策性和公益性很強(qiáng)，保險(xiǎn)公司不能從中盈利，政府承擔(dān)兜底責(zé)任，且不能單獨(dú)投保，原則上自動(dòng)附加于家庭財(cái)產(chǎn)險(xiǎn)。由于家庭財(cái)產(chǎn)和住宅對(duì)于居民災(zāi)后生活保障的關(guān)鍵性，我國(guó)宜采用日本之法例，企業(yè)巨災(zāi)保險(xiǎn)完全商業(yè)化運(yùn)作，僅將家庭財(cái)產(chǎn)納入政府財(cái)政支持的巨災(zāi)保險(xiǎn)范圍。這既是人本主義的體現(xiàn)，也是由我國(guó)現(xiàn)實(shí)國(guó)情所決定［8］。當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)政收入水平還比較低，用于巨災(zāi)保險(xiǎn)的財(cái)政支持畢竟有限，因此，有必要將這一部分資金集中使用到受災(zāi)民眾最為急需的家庭財(cái)產(chǎn)損失的賠償上。

4分散風(fēng)險(xiǎn)是核心

分散風(fēng)險(xiǎn)是巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理的核心，也是各國(guó)巨災(zāi)保險(xiǎn)制度的重要內(nèi)容。日本在地震保險(xiǎn)中設(shè)置了一定比例的免賠率和免賠額，由投保者承擔(dān)一定損失;采用超額再保險(xiǎn)模式，由承保的商業(yè)保險(xiǎn)公司、再保險(xiǎn)公司及政府分層次承擔(dān)地震風(fēng)險(xiǎn);發(fā)行地震保險(xiǎn)證券，將風(fēng)險(xiǎn)分散到資本市場(chǎng);設(shè)立責(zé)任準(zhǔn)備金等，以有效地分散巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)［5］。在我國(guó)，保險(xiǎn)市場(chǎng)缺乏風(fēng)險(xiǎn)分散途徑，再保險(xiǎn)市場(chǎng)還不成熟。巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理僅僅依靠以工程預(yù)防為主導(dǎo)的災(zāi)前管理和“政府財(cái)政救濟(jì)為主、民間捐助為輔”的災(zāi)后救濟(jì)模式，市場(chǎng)參與少，巨災(zāi)保險(xiǎn)缺位，再保險(xiǎn)制度更是無(wú)從談起。因此，在我國(guó)巨災(zāi)保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)中，要充分考量本國(guó)國(guó)情，最終建立一個(gè)政府、社會(huì)、資本市場(chǎng)共同參與的多元化的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)分散體系。要加緊發(fā)展、推廣巨災(zāi)保險(xiǎn)，重點(diǎn)發(fā)展再保險(xiǎn)市場(chǎng)，積極利用國(guó)際再保險(xiǎn)市場(chǎng)。同時(shí)，也要嘗試建立巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)基金，推行巨災(zāi)保險(xiǎn)證券化，充分利用國(guó)內(nèi)國(guó)際資本市場(chǎng)，在更大范圍內(nèi)分散巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)。

5政府支持是關(guān)鍵

在日本，政府對(duì)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)實(shí)行必要的財(cái)政補(bǔ)貼，并提供再保險(xiǎn)支持;政府提供財(cái)政支持和稅收優(yōu)惠，鼓勵(lì)商業(yè)保險(xiǎn)公司開展地震保險(xiǎn)業(yè)務(wù)，并參與到地震保險(xiǎn)的再保險(xiǎn)體系之中，與保險(xiǎn)公司、再保險(xiǎn)公司共同分擔(dān)家庭財(cái)產(chǎn)的地震風(fēng)險(xiǎn)，并由政府承擔(dān)地震保險(xiǎn)最終賠付責(zé)任。2006年，我國(guó)在《關(guān)于保險(xiǎn)業(yè)改革發(fā)展的若干意見》中明確提出，要建立起國(guó)家財(cái)政支持的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)保險(xiǎn)體系。這也闡明了在我國(guó)巨災(zāi)保險(xiǎn)制度構(gòu)建過(guò)程中，政府財(cái)政支持的關(guān)鍵性［9］。除了需要政府對(duì)先期理論研究進(jìn)行倡導(dǎo)和支持\以法律條文的形式規(guī)范確定巨災(zāi)保險(xiǎn)制度及其運(yùn)作\對(duì)巨災(zāi)保險(xiǎn)的運(yùn)行進(jìn)行技術(shù)指導(dǎo)和業(yè)務(wù)監(jiān)管\引導(dǎo)民眾接受并積極參與巨災(zāi)保險(xiǎn)外，巨災(zāi)保險(xiǎn)市場(chǎng)還需要政府的財(cái)政支持和對(duì)再保險(xiǎn)市場(chǎng)的參與。畢竟，巨災(zāi)保險(xiǎn)始終具有政策性和公益性，單靠商業(yè)保險(xiǎn)公司也無(wú)力承擔(dān)巨額賠償責(zé)任。只有政府提供必要的財(cái)政支持，如限額提取巨災(zāi)保險(xiǎn)基金，參與再保險(xiǎn)，通過(guò)稅收等手段刺激市場(chǎng)熱情等，巨災(zāi)保險(xiǎn)才具有可操作性。

6商業(yè)運(yùn)作是方向

在日本地震保險(xiǎn)制度的發(fā)展過(guò)程中，地震保險(xiǎn)的保險(xiǎn)方式經(jīng)歷了從《地震保險(xiǎn)法》制定時(shí)的自愿附加即強(qiáng)制保險(xiǎn)，到現(xiàn)行的原則附加即任意保險(xiǎn)的變化［5］。目前，日本地震保險(xiǎn)經(jīng)過(guò)幾十年的發(fā)展、完善，正逐步走向商業(yè)產(chǎn)品，是較為成功的商業(yè)化個(gè)例。同樣，國(guó)家財(cái)政的有限以及巨災(zāi)損失的不確定性，決定了我國(guó)巨災(zāi)保險(xiǎn)既不能由政府完全主導(dǎo)，也不能全交給商業(yè)保險(xiǎn)公司承擔(dān)。因此，我國(guó)宜選擇由政府與商業(yè)保險(xiǎn)公司共同合作經(jīng)營(yíng)的巨災(zāi)保險(xiǎn)運(yùn)作模式。同時(shí)，巨災(zāi)保險(xiǎn)應(yīng)遵循以下原則:①商業(yè)模式原則。即以商業(yè)保險(xiǎn)方式為主體，走強(qiáng)制保險(xiǎn)與自愿保險(xiǎn)相結(jié)合的道路［9］。②政府扶持原則。作為新生事物，在巨災(zāi)保險(xiǎn)制度建立的初期，需要政府對(duì)巨災(zāi)保險(xiǎn)給予全方位的支持，引導(dǎo)和推動(dòng)巨災(zāi)保險(xiǎn)市場(chǎng)克服其自身存在的各種問(wèn)題。如將巨災(zāi)保險(xiǎn)列為強(qiáng)制性保險(xiǎn)［10］、協(xié)調(diào)各方力量共同參與、對(duì)低收入居民適當(dāng)補(bǔ)貼、提供財(cái)政支持和稅收優(yōu)惠等。

總之，半個(gè)世紀(jì)以來(lái)，日本運(yùn)用巨災(zāi)保險(xiǎn)等風(fēng)險(xiǎn)管理制度，積極發(fā)揮其災(zāi)前避險(xiǎn)和災(zāi)后分散風(fēng)險(xiǎn)的功能，成功化解了多次巨災(zāi)所帶來(lái)的危機(jī)，形成了具有自己特色的巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)管理體系。其成功經(jīng)驗(yàn)和所受挫折，值得我們深思與借鑒。（本文作者：何霖 單位：四川文理學(xué)院學(xué)報(bào)編輯部）