財(cái)政支農(nóng)資金管理模式選擇

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國家財(cái)政支農(nóng)政策資金主要指政府各級(jí)對(duì)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民資金上的直接投入或用于支援發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和財(cái)政支出過程中對(duì)涉農(nóng)部門的資金投入。其中，用于支援農(nóng)村發(fā)展生產(chǎn)的資金包括：小型農(nóng)田水利與水土保持、農(nóng)村畜禽與草場保護(hù)、農(nóng)村水產(chǎn)養(yǎng)殖、農(nóng)村林木保護(hù)與造林等方面的補(bǔ)助，用來全方位支持農(nóng)村發(fā)展生產(chǎn)。另外，還有欠發(fā)達(dá)農(nóng)村地區(qū)支援費(fèi)、農(nóng)林水利氣象等部門事業(yè)費(fèi)、農(nóng)業(yè)基本建設(shè)支出、農(nóng)業(yè)科技研究經(jīng)費(fèi)、社會(huì)福利扶貧救濟(jì)費(fèi)、政策性補(bǔ)貼費(fèi)等方方面面的支出，是國家財(cái)政支持“三農(nóng)”的主要手段。

一、中國現(xiàn)行財(cái)政支農(nóng)資金基本情況

1.財(cái)政支農(nóng)資金管理模式現(xiàn)狀

我國現(xiàn)行財(cái)政支農(nóng)資金的管理模式現(xiàn)狀：以中央、省級(jí)投入為主，市縣鄉(xiāng)投入為輔，由中央統(tǒng)一下放支農(nóng)政策，中央和地方分級(jí)負(fù)責(zé)承擔(dān)支農(nóng)責(zé)任，有關(guān)財(cái)政部門負(fù)責(zé)核撥支農(nóng)資金，涉農(nóng)部門對(duì)支農(nóng)項(xiàng)目進(jìn)行組織和管理，事權(quán)責(zé)任由各級(jí)進(jìn)行分擔(dān)。但需要注意的是，在傳統(tǒng)意義上的財(cái)政支農(nóng)政策內(nèi)容主要包含：支援農(nóng)業(yè)生產(chǎn)支出和農(nóng)林水利氣象部門的事業(yè)費(fèi)、農(nóng)業(yè)科技、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村扶貧救濟(jì)費(fèi)等。自1980年起，往后長達(dá)二十多年內(nèi)，支援農(nóng)業(yè)生產(chǎn)支出和農(nóng)林水利氣象部門事業(yè)費(fèi)一直屬于我國政府支農(nóng)政策的重點(diǎn)，居于首位并達(dá)到了68.28％，持續(xù)的時(shí)間過長就會(huì)導(dǎo)致財(cái)政支農(nóng)政策投入不均衡，在這種長期模式和思想觀念的影響下，對(duì)今后所提出的一系列創(chuàng)新型管理模式、改革財(cái)政支農(nóng)政策、改變財(cái)政支出方向等新形勢下的支農(nóng)舉措其實(shí)都是一種無形的阻礙。

2.當(dāng)前財(cái)政支農(nóng)資金管理模式運(yùn)行中存在的弊端

（1）資金投入結(jié)構(gòu)不合理。由于新的觀念沒有及時(shí)更新，又受陳舊觀念的影響較為持久，政府往往將資金投入的重點(diǎn)集中在大中型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，從而忽略了小微型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對(duì)農(nóng)民和農(nóng)村發(fā)展具有的直接影響，形成基層受到的優(yōu)惠政策較少、農(nóng)民沒有切實(shí)受惠的局面。此外，農(nóng)業(yè)科技也是推動(dòng)現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)展中的重要力量和關(guān)鍵因素，但如今的政策在這方面的投入量仍然不足，所以還需要關(guān)注農(nóng)業(yè)科技和研究方面資金的投入是否到位。

（2）重?fù)茌p管，資金使用效率偏低。當(dāng)前，由于支農(nóng)項(xiàng)目繁雜難管，許多項(xiàng)目交給了當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)政府和一些事業(yè)單位負(fù)責(zé)，但因?yàn)樵S多部門多頭管理、職能交叉、職責(zé)未明確，往往導(dǎo)致在項(xiàng)目建設(shè)中，只重視資金投入，輕視管理活動(dòng)和逃避責(zé)任等現(xiàn)象的發(fā)生，致使許多撥付款的使用效率不高，甚至還會(huì)出現(xiàn)重復(fù)投資造成資金浪費(fèi)的情況。

（3）財(cái)政資金支農(nóng)下達(dá)撥付滯后。由于我國政府層級(jí)和涉農(nóng)管理部門較多，財(cái)政支農(nóng)有關(guān)資金撥付和下達(dá)的程序較為繁瑣。所以在程序多、權(quán)責(zé)模糊的情況下，財(cái)政支農(nóng)資金的使用很難形成合力，投資政策運(yùn)行過程中的損耗較大。除資金傳輸以外，項(xiàng)目的申報(bào)、審批和監(jiān)督都需要花費(fèi)較大的人力、財(cái)力、物力，項(xiàng)目的執(zhí)行也需要通過各級(jí)政府的層層審核，這樣既降低了財(cái)政支農(nóng)效率錯(cuò)過了最佳時(shí)間，又增加了運(yùn)行成本。所以在這樣低效的工作模式下，容易造成資金撥付延遲或滯留，使得許多資金沒能夠及時(shí)發(fā)揮它應(yīng)有的最大效果。

（4）資金發(fā)放公開透明度不高，農(nóng)業(yè)投資監(jiān)督制衡機(jī)制不健全。由于資金撥付的順序是由上向下，發(fā)放公開透明度不高，規(guī)范信息公開工作不到位，支農(nóng)資金追蹤監(jiān)管反饋差和支農(nóng)項(xiàng)目的審批、檢查、驗(yàn)收權(quán)掌握在主要相關(guān)部門手中等原因的影響，使得農(nóng)民群眾很難進(jìn)行民主監(jiān)督，所以涉農(nóng)專項(xiàng)補(bǔ)助資金被隨意侵占、挪用、截留、滯留等情況難以避免，導(dǎo)致涉農(nóng)專項(xiàng)資金流失嚴(yán)重。

二、中國現(xiàn)代財(cái)政支農(nóng)資金管理模式的最佳選擇

1.提高財(cái)政支農(nóng)資金配置效率

在財(cái)政支農(nóng)資金配置中，效率集中體現(xiàn)了所有涉農(nóng)項(xiàng)目的發(fā)展，同時(shí)也決定了國家政策的實(shí)施與落實(shí)效果。所以要按照公共財(cái)政體制要求，對(duì)現(xiàn)有財(cái)政支農(nóng)專項(xiàng)資金進(jìn)行歸納與整合，將資金的投放集中在重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，并在調(diào)整農(nóng)業(yè)專項(xiàng)資金中，本著事權(quán)與財(cái)權(quán)一致的原則，適當(dāng)?shù)膭澐重?cái)政部門資金管理的職權(quán)范圍，這樣有助于提高財(cái)政支農(nóng)資金配置效益。

2.優(yōu)化支農(nóng)財(cái)政資金支出結(jié)構(gòu)，推進(jìn)支農(nóng)財(cái)政資金整合

財(cái)政支農(nóng)資金整合主要是指將分散建設(shè)轉(zhuǎn)為集中建設(shè)，目的在于通過資金的整合，形成合力、發(fā)揮優(yōu)勢互補(bǔ)、推進(jìn)社會(huì)主義全面建設(shè)新農(nóng)村的進(jìn)程，同樣是財(cái)政資金管理模式中的重要改革之一，在中國一些欠發(fā)達(dá)的廣大農(nóng)村地區(qū)，資金和技術(shù)尤為匱乏，這些地區(qū)的資金結(jié)構(gòu)優(yōu)化和整合就顯得更加重要。所以，除了直接補(bǔ)貼和救濟(jì)、扶貧、救災(zāi)的支農(nóng)資金之外其余的都需要進(jìn)行整合。整合財(cái)政支農(nóng)資金還要以使用效益最大化作為終極目標(biāo)，并同時(shí)需要考慮一些綜合性的因素，如資金投入的總特點(diǎn)和當(dāng)前農(nóng)業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀等，才能減少資金運(yùn)行過程中“耗損”，從而不斷地對(duì)財(cái)政支農(nóng)資金投向進(jìn)行規(guī)范，科學(xué)合理地配置公共財(cái)政資源。

3.完善涉農(nóng)資金管理制度，建立長期有效監(jiān)管機(jī)制

項(xiàng)目的資金管理和組織實(shí)施權(quán)與考核驗(yàn)收權(quán)要明確地區(qū)分開來，從而避免出現(xiàn)既擔(dān)任“裁判員”又做“運(yùn)動(dòng)員”的現(xiàn)象，導(dǎo)致項(xiàng)目建設(shè)出現(xiàn)混亂的情況發(fā)生。在項(xiàng)目建設(shè)完成后，政府應(yīng)盡可能地將財(cái)政資金在集中結(jié)算后，通過支付系統(tǒng)撥付的方式，直接到達(dá)貨物、工程、勞務(wù)供應(yīng)商的手中或兌現(xiàn)到農(nóng)民個(gè)人，而不是人為的動(dòng)用財(cái)政支農(nóng)資金直接付給項(xiàng)目建設(shè)單位。通過資金管理具體化實(shí)現(xiàn)財(cái)政涉農(nóng)補(bǔ)助資金的嚴(yán)格把關(guān)，努力做到支農(nóng)資金的公開透明、科學(xué)規(guī)范。利用長期有效監(jiān)督手段可以避免管理過程中存在的缺陷，原因在于支農(nóng)資金被擠占、挪用、截留等現(xiàn)象出現(xiàn)大多是現(xiàn)行監(jiān)管機(jī)制存在漏洞，所以要強(qiáng)化資金管理，加強(qiáng)長期規(guī)范監(jiān)管，研究制定5-10年不變的全國財(cái)政支農(nóng)總體框架，并切實(shí)提高資金使用效益，務(wù)求取得實(shí)效。例如：在基層，凡是惠及農(nóng)村、農(nóng)民支農(nóng)的專項(xiàng)資金，一律應(yīng)公示在村務(wù)公開欄中，有關(guān)負(fù)責(zé)部門不僅要開展經(jīng)常性自查活動(dòng)和自覺接受審計(jì)、監(jiān)察、紀(jì)檢部門的審計(jì)和監(jiān)督，還要逐步在網(wǎng)絡(luò)上擴(kuò)大公開政府在支農(nóng)資金使用、配置方面的明細(xì)內(nèi)容，供農(nóng)民群眾進(jìn)行民主監(jiān)督工作，以此打造一支高效廉潔的基層財(cái)政支農(nóng)隊(duì)伍。

三、財(cái)政支農(nóng)資金管理模式創(chuàng)新的政策建議

1.管理機(jī)制創(chuàng)新：建立支農(nóng)資金責(zé)任追究制度

責(zé)任追究制度應(yīng)該在任何涉農(nóng)資金管理活動(dòng)中建立，從明確資金管理行政部門和主管項(xiàng)目部門各自職責(zé)，理清、完善雙方的約束、稽查機(jī)制，到規(guī)范撥款程序，并將每一項(xiàng)目的責(zé)任和權(quán)利落實(shí)到個(gè)人。不僅如此，主管項(xiàng)目的各個(gè)部門還要對(duì)項(xiàng)目的審查和驗(yàn)收已完工的項(xiàng)目實(shí)行公示制度。如若存在違紀(jì)行為，直接追究當(dāng)事人的責(zé)任。只有這樣，堅(jiān)持建與管并重，才能確保信得過，靠得住，工程建得成，建得好。

2.資金使用機(jī)制創(chuàng)新：實(shí)行投入方式多樣化

同美國為首的發(fā)達(dá)國家相比，我國農(nóng)村政策性金融服務(wù)業(yè)務(wù)、農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保體系和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)出現(xiàn)遲、規(guī)模小、發(fā)展慢。為加強(qiáng)規(guī)劃引導(dǎo)，創(chuàng)新資金使用機(jī)制，政府可采用民辦公助、投資參股、以獎(jiǎng)代補(bǔ)、政府貼息、先建后補(bǔ)等有償與無償相結(jié)合的投入方式，來不斷提高財(cái)政支農(nóng)資金使用效益。并大力支持農(nóng)業(yè)部門改革創(chuàng)新和提升涉農(nóng)部門提供公共服務(wù)的能力，彌補(bǔ)農(nóng)村政策性金融投入與風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制的“缺位”現(xiàn)象，充分發(fā)揮財(cái)政支農(nóng)資金“四兩撥千斤”的帶動(dòng)作用和導(dǎo)向功能。管理機(jī)制和涉農(nóng)資金使用機(jī)制的創(chuàng)新要本著上級(jí)扶持政策不改變和項(xiàng)目單位資金管理權(quán)限、資金安排渠道、資金監(jiān)督方式不變的基本原則，并時(shí)刻以效益為上。相信通過大膽地創(chuàng)新，合理地改革就能夠?yàn)樨?cái)政支農(nóng)政策注入新的活力。總之，加強(qiáng)和創(chuàng)新支農(nóng)資金的管理工作，關(guān)系到我國農(nóng)村事業(yè)的健康發(fā)展，也與我國的根本民生問題緊密相關(guān)。如今的支農(nóng)工作亟需通過提高資金配置效率，優(yōu)化資金支出結(jié)構(gòu)，推進(jìn)資金整合，夯實(shí)管理基礎(chǔ)，強(qiáng)化政府自身建設(shè)，創(chuàng)新支農(nóng)機(jī)制等一系列管理方式來切實(shí)發(fā)揮政府財(cái)政支農(nóng)資金的最大效用，并不斷朝著做大做強(qiáng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)、發(fā)展農(nóng)村、農(nóng)民增收致富和建設(shè)幸福生活家園的大方向邁進(jìn)。

作者：朱赟