古代鹽業(yè)及鹽政管理探討

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本文作者：于云洪 單位：濰坊學(xué)院

秦始皇完成了國家的統(tǒng)一，定郡縣之制，發(fā)展經(jīng)濟，使鹽業(yè)振興，正如《文獻通考•秦賦》記載的：“鹽鐵之利，二十倍于古。”此間，鹽業(yè)有了突飛猛進的發(fā)展。西漢武帝時鹽業(yè)機構(gòu)逐步完善，擔任鹽鐵丞的桑弘羊（公元前152年—前80年）修訂了鹽法，實行“鹽鐵官營”，“在產(chǎn)鹽地區(qū)設(shè)置專門的鹽業(yè)機構(gòu)———鹽官，鹽官設(shè)于28個郡國的37處，主要分布于今渤海、黃海沿岸和西北、西南鹽池、井鹽地區(qū)?！盵3]大興鹽業(yè)之利，推行招募民眾，供給器具，令以煮鹽為業(yè)，所產(chǎn)之鹽全部收歸官有。而當時在濰坊壽光、昌邑等地設(shè)立鹽官，秩同縣官，對鹽進行專產(chǎn)專銷，加強了對制鹽的管理。

唐朝時期，首先是鹽鐵轉(zhuǎn)運租庸使第五琦創(chuàng)立“榷鹽法”，實行食鹽專賣，即民制、官收、官運、官銷的專賣制度。這個管理制度使得國家從城市到鄉(xiāng)村廣泛設(shè)置鹽官，不僅鹽業(yè)官僚隊伍過于龐大，而且維持這支龐大機構(gòu)運轉(zhuǎn)的費用也太大。官運官銷，對老百姓傷害很大，表現(xiàn)為鹽吏硬性攤派很多，胥吏強索于民，官商勾結(jié)，私鹽大行其道，使鹽政背離了“因民之急而稅之”“，人不益稅而國用足”的初衷。其次，唐代宗時期擔任鹽鐵使的劉晏，針對第五琦的鹽政弊端，又進一步改進了鹽法。劉晏鹽法施行的是民制、官收、商運、商銷的間接專賣制或稱就場專賣制，即實行“簽民煎鹽”，灶戶入籍，并在產(chǎn)鹽各地設(shè)置鹽院，立“亭場”，專給官府煎鹽。官府將稅收納入賣價，售予商人，聽其遠銷，所過州縣不再征稅。在這種新的專賣體制中，官府撤出食鹽的零售領(lǐng)域，食鹽零售或者小額批發(fā)完全由商人去自由經(jīng)營，利用商人的經(jīng)驗和資金來搞活流通，搞活市場。市場繁榮了，經(jīng)濟活躍了，國家稅收有了基礎(chǔ)，財政收入就有了保證。所以，從第五琦到劉晏的鹽政改革，建立了比較完整、系統(tǒng)的食鹽專賣體系，使鹽利大增。鹽利收入在唐王朝財政中具有特殊地位,甚至達到了“天下之賦，鹽利居其半”的地步。榷鹽法的興衰與唐王朝的國祚安危息息相關(guān)，榷鹽制度對唐朝社會的許多方面都產(chǎn)生了深遠影響。

宋元明清各代，鹽法多變，但主要執(zhí)行“引”、“票”制度。清初，鹽政管理沿用明法，實行“綱法”、“引岸”之制，并采取“恤灶惠商”政策，鹽業(yè)振興，自康熙十八年（1679年）山東濰坊的官臺場劃歸壽光縣管轄達五十一年之久，灶工增至1226人。1730年（雍正八年），青州屬地靠近鹽場，私鹽充斥，無商承運，因此官府將鹽商革除，聽民領(lǐng)票，酌量收稅，自行運銷，應(yīng)征課額，攤?cè)氲丶Z代征，稱為民運票地，從此票法開始實行。票法行鹽分為民運、官運票地，各有引界，不準超越界境。民運票地，稅收較輕，昌邑、安邱、諸城、高密等縣屬于這類地區(qū)。官運票地，稅額稍重，當時濰坊的壽光、臨朐、益都、昌樂、濰縣等縣為官運票地，稅額稍重。自綱法改為票法，革除了綱法鹽商的專利，鹽價減半，平民愿意購買票鹽，私鹽稍微有所收斂。1739年（乾隆三年），實行先放鹽后收稅的“恤灶惠商”政策，出現(xiàn)了產(chǎn)豐銷暢的繁盛局面，促進了鹽業(yè)的發(fā)展。至乾隆十九年（1754年）濰坊官臺場灘池發(fā)展到292副，計地面積三頃三十三畝一分六厘，鹽民1200余人，年產(chǎn)鹽388350斤。其范圍東自宋家岔河，西至寇家塢，南至中疃，北至海。官臺場設(shè)立6垣收鹽：即宋家垣在宋家岔河?xùn)|北，據(jù)場署侯鎮(zhèn)20里；郭家垣在郭家洼東，距場署20里；鄭家垣在鄭家莊子附近，距場署50里；原固堤場歸并官臺場管理的橫垣，在濰縣橫里路莊，距場署20里；林垣在濰縣林家央子，距場署30里；崔垣在濰縣崔家央子，距場署40里。清中期以后的嘉慶和道光年間，因官商勾結(jié)，徇私舞弊，灶窮商乏，灘荒人轉(zhuǎn)，當?shù)佧}業(yè)出現(xiàn)了下降趨勢。

除了鹽制以外，古代濰坊還加強了制鹽灶灘和鹽場的嚴格管理。歷代采鹵制鹽管理辦法不一。唐代以前，場無定址，人走灶遷。宋代煎鹽場址逐漸固定下來，“煮鹽之地曰亭場，民為亭戶，或謂灶戶，戶有鹽丁?！盵4]元代設(shè)官臺、固堤場，各場煎鹽，歲有定額，付給工本，鹽丁按數(shù)額辦鹽，實行團煎法。明代前期官臺、固堤場實行簽民為灶，按戶計丁，按丁計鹽，煎鹽規(guī)模及煮鹽技術(shù)比前代都有提高，中后期灶賦丁稅加重，鹽業(yè)衰敗。但到了清朝乾隆時期，由于改革賦稅，實行“攤丁入畝，丁不復(fù)稅”制度，改革制鹽技術(shù)，由原來的煎鹽轉(zhuǎn)為曬鹽，允許鹽灘自由買賣，使鹽區(qū)出現(xiàn)了“是百余年、生齒日繁，元氣漸復(fù)，鹽價至賤，銷數(shù)乃極暢而不可遏的興盛時期”[5]。當時，官臺場鹽灘發(fā)展到了405副，計地543畝，每年配票46650張（每票325斤），富國場配票3865張。而到了乾隆四十六年、四十七年，鹽場連續(xù)遭到潮災(zāi)，產(chǎn)鹽急劇下降，灶戶捐稅繁重，官鹽日貴，私鹽日多。乾隆以后的嘉慶、道光、咸豐和同治各朝灘場管理日趨混亂，梟商污吏狼狽為奸，鹽業(yè)生產(chǎn)日漸蕭條。光緒年間，隨著小清河的疏通，壽光羊角溝商賈云集，清政府允許商人開灘辟池，鹽業(yè)生產(chǎn)始有轉(zhuǎn)機。民國時期灘場管理實行“制鹽許可證”制度，無證者不得開灘曬鹽，灘戶按月報產(chǎn)，場務(wù)員復(fù)查加蓋“稽”字印記，新鹽集坨，檢查鹽質(zhì)優(yōu)劣，計量造冊，嚴密苫蓋，以防走私雨耗。

歷代鹽稅的征收

中國自古以來鹽的應(yīng)用范圍廣泛，也是國家的主要財政來源，歷代統(tǒng)治者都非常重視鹽稅的制定和征收。從夏商周開始，我國就有了征稅制度，秦漢六朝都實行征稅制度。所謂的征稅制就是就場征稅，任民自由運銷。到了唐朝時期，我國開始實行鹽的專賣制度，即鹽收歸國有，以營業(yè)代稅課。我國古代鹽的專賣制共分五種情況：一是部分專賣制，以民制為主，官制為輔，所產(chǎn)之鹽，官收、官運、官銷，春秋時期齊國實行這種專賣。二是全部專賣制，產(chǎn)、收、運、銷全由官辦，西漢武帝時期實行。三是就場專賣制，民制、官收、轉(zhuǎn)商運、商銷，唐、宋中葉、金、元、明萬歷以前時期實行。四是官商并賣制，各有經(jīng)界，不相侵越，五代、宋初、遼、金、元實行。五是商專賣制（即委托專賣制），政府將收買運銷之權(quán)授予專商，居中課稅，明萬歷之后、清代、民國實行，鹽的生產(chǎn)和銷售置于國家的控制之下。

歷代稅制的沿革。從春秋開始，歷代均有關(guān)于鹽稅的政策法令。據(jù)《中國鹽業(yè)》考證，“我國鹽業(yè)開化最早，從世界歷史上考察起來，中國居于最先地位?！倍鴫酃庥质俏覈}業(yè)史上起步較早的地區(qū)之一。鹽稅也叫鹽課。夏商周三代時期實行物貢，即制鹽者向王室納貢食鹽，此后改為征收鹽稅。夏代《尚書•禹貢》就有“青州，厥貢鹽絺”的記載，就是向夏王進貢鹽和細葛布。自周莊公三十二年（前685年）齊國管仲著《海王篇》論說鹽業(yè)利益、確立鹽業(yè)政策、開始設(shè)官征稅以來，鹽稅就成為我國歷代政府的主要財政收入之一。漢武帝時，鹽丁向官府領(lǐng)取工本，煮鹽器具由官府供給，替官府制鹽，按丁交納鹽稅，名為鹽課。唐朝有所發(fā)展，鹽利收入在唐王朝財政中具有特殊地位,甚至達到了“天下之賦，鹽利居其半”的地步。到了宋代，沿襲唐朝鹽法，后來實行折中法和引法，向鹽商發(fā)引收錢（糧），名為稅課。到了元代，由官府賣引給鹽商，讓鹽商到鹽場領(lǐng)鹽，商人所交的引價，也稱鹽課，產(chǎn)戶所交的鹽課，改稱灶課，沿襲至明代未變。清代鹽稅分灶課、商課、雜課3種。灶課分為兩類，凡灶丁、灶地、草蕩地、鹽鍋、灘池征自灶戶的，稱灶課；灶地農(nóng)民佃種征于農(nóng)戶的，稱民佃灶課。商課為正課，是向鹽商征收的鹽課，稅額較重。清初，鹽由灶戶繳納鹽稅后，自行銷售?？滴跏四觊_始招商運銷，征收商課。濰坊官臺場產(chǎn)鹽較多，實行“引”“票”并用制度，銷往引岸的鹽斤征收引課，銷往票地的鹽斤征收票課。當時濰坊的富國場產(chǎn)鹽較少，只銷往民運票地，稅課并入地銀由縣代征，稅額較輕。雜課，名目繁多，包括各種附加稅和其它雜捐費，主要有附軍費、加抽票、課銀、解費銀、養(yǎng)廉費、吏部飯食費、筆貼式解費、殘票解費、給兵費、辦公攔扣等，即43種。[6]清朝納稅的名目繁多，繳納的數(shù)額較大。民國初年，軍閥混戰(zhàn)，省自為政，鹽稅管理極端混亂。抗日戰(zhàn)爭時期，濰坊鹽業(yè)落入日偽之手。1941年日偽規(guī)定，出口鹽每擔收稅3分，內(nèi)銷食鹽每擔收稅6.6元（偽鈔），1942年1月1日增至每擔收稅10元。自此以后，偽鈔大幅度貶值，鹽稅任意加收，已無定額。直到中華人民共和國成立之后，人民政府采取了“從量核定，就場征收”的方針，改進了鹽稅的征收工作，從而促進了鹽業(yè)的生產(chǎn)和發(fā)展。

鹽稅稽征管理。鹽稅的數(shù)目在封建社會早期沒有具體數(shù)目，但到了清朝則有了明確規(guī)定。濰坊的產(chǎn)鹽區(qū)是清朝財政收入的主要來源地。清朝商課，作為正課，有占據(jù)稅收的重要地位。而官臺場作為商課的主要納稅地，對鹽稅征收有嚴格規(guī)定。它實行“票”“引”并用制度，故又稱“票課”“引課”。銷往離場較近“票地”的鹽斤，征收“票課”。票課又分紅扒票黑扒票。黑扒票又分上、中、下三等；紅扒票稅重，黑扒票稅輕。每票（355斤）征稅銀1錢7分至2錢2分，加課2-3錢，二五加課2錢5分，鹽厘4分6厘，各種加價1兩7錢。銷往離場較遠引岸（銷區(qū)）的鹽斤，征收“引課”，每引（325斤）征收2錢4分，加課3錢，二五加課2錢5分，鹽厘9分4厘，各種加價2兩4分。壽光銷鹽離場較近，一向?qū)儆诤诎瞧钡?，每年配?000張。除了商課以外，官臺場的灶課數(shù)目也較大。官臺場原有灶丁1096人，1726年（雍正四年），灶課除了一半丁銀攤?cè)氲丶Z項下征收外，一半按丁均攤，共征灶丁銀161兩；又于1738年（乾隆三年）將灶課全部攤?cè)敫鲌鲈畹兀黄饛母髦?、縣農(nóng)佃灶地項下征收。原額灶地745頃91畝，攤丁銀330兩，原額草蕩地42頃32畝，共攤丁銀18.76兩；原額灘池3頃30畝，共攤丁銀24.39兩，新立鹽鍋13面，征銀3.65兩。昌邑在“康熙年間設(shè)商額票2856張，每張配鹽250斤，辦課銀一錢六分七厘七毫一絲六忽，共鹽六十四萬二千六百斤，共辦課銀四百七十七兩九錢九分六厘八毫九絲六忽。雍正七年奉旨贈票一千張，加課銀一百六十七兩七錢一分六厘。知縣劉書詳請督、撫、鹽三員會題，因地制宜，革商便民，課攤地畝，均輸現(xiàn)在額設(shè)票引三千八百張，配鹽八十六萬七千六百斤，辦課銀六百四十六兩七錢一分二厘八毫九絲六忽?！盵7]“咸豐十年，奉文加攤鹽勇解費銀三十八兩五錢六分。光緒二十七年，奉文增鹽課銀三千八百五十六兩（原額票引三千八百五十六張，每票一張加銀一兩）?！盵8]從這里我們看出，清朝前期濰坊作為地方鹽稅納稅地在國家財政收入中占據(jù)重要地位。

鹽的緝私管理

鹽自古以來是重稅物資，緝私護稅為歷代政府所重視?！稘h書•食貨志》記載：西漢武帝元狩四年（公元前119年）規(guī)定“：敢私鑄鐵器煮鹽者鈦左趾，沒收其器物?！边@也就是說，西漢時期只要敢私煮鹽者要給以左腳鉗上六斤重鐵鏈的處罰。而到了唐朝，唐玄宗天寶、唐肅宗至德年間規(guī)定，偷私鹽一斗以上用杖擊背，沒收工具。唐德宗貞元十年（794年）規(guī)定“盜鬻鹽一石者死”[9]，對盜鹽者的處罰大大加重。到唐憲宗元和（806-821）年間，又改為不殺，而實行流放，或到鹽院煮鹽贖罪。到唐朝末年對判死刑重新規(guī)定：普通老百姓私熬鹽足五石的，到集市賣私鹽夠二石的，鹽丁盜糶鹽達到二石的一律處以死刑。到唐朝末年鹽法中的緝私條款才比較完整統(tǒng)一了。從處罰力度看，從唐初到唐末處罰力度逐漸加大。除了對煮鹽、買賣鹽者進行處罰以外，還對查私人員的賞罰做了明確的規(guī)定“：捉獲私鹽一斤到十斤，賞錢二十貫，五十至一百斤的賞錢三十貫，二百斤以上的賞錢五十貫。”還規(guī)定：“凡是緝獲的私鹽，錢物以及驢畜、車輛等一概歸官府。對偷私鹽嚴重、畏罪潛逃的其家業(yè)田園立即典賣歸官府?！庇纱丝梢钥闯?，唐代對鹽的緝私管理非常嚴格，法律規(guī)定也非常健全。鹽的緝私管理，為唐代的財政收入提供了可靠保證。

明朝時期，鹽的緝私管理得到了進一步的完善。比如朱洪武初年制定了《鹽引條例》，其中規(guī)定“偽造鹽引，為首者處斬，買私鹽再販賣者處絞”。對于買賣私鹽處罰非常嚴重。到了明世宗嘉靖四十四年（1565年），政府在濰坊壽光縣廣陵鎮(zhèn)、濰縣固堤場設(shè)置了巡檢司，并配有弓兵20名，護鹽緝私，保證了鹽的生產(chǎn)和銷售。到了清朝時期，緝私管理更加嚴格。據(jù)清《鹽法本律》載：乾隆十九年（1754年），昌邑縣在岞山村招兵巡防私販。乾隆三十年（1765年）規(guī)定：場署官員，其所轄鹽垣、灶戶及灶丁有犯私鹽，失于覺察者革職，知情者不報革職，并交司治罪。乾隆五十年（1788年）又規(guī)定：“凡販私鹽者杖一百，徒三年；若持軍械者加一等，流二千里；誣平人者加三等，流三千里；拒捕者聽斬。”同時還規(guī)定省運司批準各地鹽區(qū)雇用巡役緝私，由各縣縣丞把總督飭稽查。當時濰坊區(qū)域擁有巡役數(shù)百名，其中壽光縣76名，昌樂縣40名，濰縣80名，益都縣49名，王岡場22名，官臺場72名，沿河巡役154名。這些巡役由官府發(fā)給要牌，按季點卯巡查，其俸祿銀兩由各鹽商公捐。1888年12月29日，濰縣巡役以巡緝私鹽為名，榨取民財，侮辱婦女，激起民憤，爆發(fā)了8個村的民眾2萬多人“火燒傅戈莊鹽店”的反抗事件。這證明清朝末年，私鹽泛濫，偷私與緝私矛盾尖銳達到了白熱化的程度。當時清政府將濰縣知縣沈?qū)毉偢锫殻?名參與群眾被處死。清朝光緒二十九年，羊角溝巡警局成立，光緒三十四年，運司詳準于官臺、王岡、永阜3場募設(shè)鹽巡隊馬步3哨，從而證明了清朝時期重視緝私護稅，嚴厲打擊不法官吏和販運私鹽的非法活動，保證了國家的財政收入。

研討濰坊鹽業(yè)的起源和發(fā)展、濰坊古代制鹽體制的變化、歷代鹽政機構(gòu)的設(shè)置和改革、鹽稅的征收、緝私的管理，為我們了解我國古代北方海鹽的發(fā)展提供了參考，也為我們確定山東鹽業(yè)的地位提供了依據(jù)。至于清代以后濰坊鹽業(yè)的發(fā)展也有待于研討，但由于篇幅有限，放在另篇論述。