職業(yè)教育東西部合作辦學策略

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我國職業(yè)教育東西部合作辦學是國家在實施“西部大開發(fā)”“區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展”戰(zhàn)略進程中產(chǎn)生的。它有利于適應經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級對技能型人才的需要，也有利于推進東西部職業(yè)教育均衡發(fā)展、促進區(qū)域職業(yè)教育公平。自20世紀90年代初開始，政府利用“行政主導、政策驅(qū)動”推進職業(yè)教育東西部合作辦學，并逐步引向普遍和深入。經(jīng)過20余年的發(fā)展，職業(yè)院校在合作招生、就業(yè)等方面進行了有益的探索，取得了一定成效。當前我國正處于經(jīng)濟轉(zhuǎn)型期，產(chǎn)業(yè)升級及產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移使中國區(qū)域經(jīng)濟版圖正發(fā)生結(jié)構(gòu)性變化，東部地區(qū)向中西部地區(qū)產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移趨勢愈加明顯，這必將帶動勞動力這一核心生產(chǎn)要素的流動。在新的經(jīng)濟發(fā)展和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移背景下，探索職業(yè)教育東西部合作辦學問題并提出有針對性的改進策略，一方面有利于更好地挖掘西部地區(qū)人口紅利，為其承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移提供人力資源支撐；另一方面有利于緩解東部地區(qū)“用工荒”現(xiàn)象，促進東部地區(qū)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級和調(diào)整，最終促進我國經(jīng)濟成功轉(zhuǎn)型。

一、當前我國產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的主要特征及勞動力流動趨勢

產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移是指在市場經(jīng)濟條件下，由于資源供給或產(chǎn)品需求條件發(fā)生變化而導致相關(guān)產(chǎn)業(yè)在各國間或一國內(nèi)部發(fā)生以企業(yè)為主導的轉(zhuǎn)移活動。它是通過生產(chǎn)要素從一個區(qū)域轉(zhuǎn)移到另一個區(qū)域的流動而產(chǎn)生的經(jīng)濟行為和過程［1］。產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移依據(jù)不同特點劃分為不同類型。按涉及地域范圍的不同，可分為國際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移；按轉(zhuǎn)入?yún)^(qū)和轉(zhuǎn)出區(qū)發(fā)展水平的差異，可分為水平轉(zhuǎn)移和垂直轉(zhuǎn)移［2］。區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移必須同時滿足如下條件才可能發(fā)生：區(qū)域間存在經(jīng)濟發(fā)展不平衡和產(chǎn)業(yè)極差現(xiàn)象，生產(chǎn)要素可以跨區(qū)域流動和重新配置，區(qū)域間存在產(chǎn)業(yè)利益差和產(chǎn)業(yè)競爭。當前，我國東部沿海地區(qū)產(chǎn)業(yè)向中西部地區(qū)轉(zhuǎn)移步伐加快，其中既有中西部地區(qū)要素成本相對低廉所帶來的集聚效應，又有東部沿海地區(qū)為降低企業(yè)生產(chǎn)成本、緩解產(chǎn)能過剩的壓力，而加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級所帶來的擠出效應［3］。我國產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移總體呈如下趨勢：一是勞動密集型產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型占有重要地位；二是能源密集型產(chǎn)業(yè)向西部聚集；三是資本密集型產(chǎn)業(yè)開始大規(guī)模向西部轉(zhuǎn)移；四是技術(shù)密集型企業(yè)轉(zhuǎn)移放緩［4］。中西部地區(qū)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移擴大了對勞動力的需求。中西部地區(qū)具有相對較高出生率及較低老年撫養(yǎng)比，據(jù)第六次人口普查，全國人口自然增長率5.05‰，東部為4.68‰，中部4.73‰，西部6.78‰［5］。這表明西部地區(qū)依然擁有一定的人口數(shù)量優(yōu)勢，產(chǎn)業(yè)向中西部地區(qū)轉(zhuǎn)移可進一步挖掘中西部地區(qū)的人口紅利，為西部地區(qū)承接產(chǎn)業(yè)提供人力資源和智力支持［6］。此外，與中西部區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展相伴而生的勞動力回流呈現(xiàn)4個新特點：一是勞動力從東南沿海經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)向中部內(nèi)陸省份回流明顯；二是適齡勞動人口特別是青壯年選擇在當?shù)刈灾鲃?chuàng)業(yè)的增多；三是中西部省份吸納勞動力的數(shù)量增多；四是農(nóng)民工外出務工就業(yè)的意愿顯著下降，勞動力外流規(guī)模逐年穩(wěn)步回落［7］。西部地區(qū)必須提高勞動者素質(zhì)，優(yōu)化西部地區(qū)的人力資本存量，為產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展和彌補資本報酬遞減提供人力資本基礎(chǔ)。但西部職業(yè)院?；A(chǔ)較為薄弱，依靠自身的力量很難滿足產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移對技能人才的需求。在政府政策的大力推動下，開展職業(yè)教育東西部合作辦學，通過職業(yè)教育資源在空間的有序流動和合理配置，將會實現(xiàn)技能人才從“量變”走向“序變”和“質(zhì)變”，以實現(xiàn)西部產(chǎn)業(yè)承接與自身發(fā)展的良性互動，帶來區(qū)域經(jīng)濟的跨越發(fā)展。

二、我國職業(yè)教育東西部合作辦學的現(xiàn)狀與問題

自1991年起，國家相關(guān)政策和文件就提出鼓勵和倡導職業(yè)教育的東西部合作，大致經(jīng)歷了政策倡導階段（1991—1997年）、萌芽階段（1998—2000年）、探索階段（2001—2004年）、發(fā)展階段（2005—2008年）和成熟階段（2009年至今）。據(jù)教育部相關(guān)部門統(tǒng)計，截至2012年，中等職業(yè)學校各省市共招收外地學生83.3萬，占在校生總數(shù)的6.27%。其中，招收外省生源數(shù)量超過3萬人的有11個省份。從涉及省份來看，東西部合作辦學跨省招生涉及到20個省市區(qū)，近3000余所學校，累計培養(yǎng)200萬人。同時，2010年起，教育部、發(fā)改委、財政部共同組織舉辦專門幫扶西藏自治區(qū)和新疆維吾爾自治區(qū)職校學子的“內(nèi)地中職班”。而高等職業(yè)院校東西部合作辦學主要是東部地區(qū)的國家示范性高等職業(yè)院?；蚬歉稍盒Ｔ诮ㄔO過程中發(fā)揮其示范與輻射作用。

1.政策驅(qū)動下的“道義援助型”合作。職業(yè)教育東西部合作辦學是國家區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展總體戰(zhàn)略部署下的產(chǎn)物，主要表現(xiàn)為政策驅(qū)動和行政指令下的“道義援助型”合作。但是，從目前各地職業(yè)教育東西部合作辦學的實際情況看，職業(yè)教育東西部合作辦學主體之間的熱情并沒有被真正或充分調(diào)動起來。在職業(yè)教育東西部合作辦學過程中，政府利用政策手段的初衷主要有促進西部和農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移、緩解東部“技工荒”、促進職業(yè)教育均衡發(fā)展等。東部地區(qū)政府和職業(yè)院校主要是為了響應國家號召和招到生源。西部地區(qū)政府和職業(yè)院校則是為了在教學、師資、實訓等整體辦學水平上的提升。而現(xiàn)實情況是：一方面，國家將招生數(shù)和普職比例作為考核地方職業(yè)教育發(fā)展的重要指標，東部地區(qū)職業(yè)院校從西部地區(qū)招生會受到西部地區(qū)各級教育行政部門的阻礙；另一方面，東部地區(qū)職業(yè)院校如果要滿足西部地區(qū)職業(yè)院校整體辦學水平提升的利益，需要其在人、財、物等方面付出巨額成本，這樣一來，職業(yè)教育東西部合作辦學實際上就成了政府唱獨角戲，東西部地區(qū)合作辦學主體之間卻無法達到利益均衡點。

2.合作經(jīng)費的匱乏。各自為政的財政分割體制使辦學經(jīng)費問題成為深度合作的瓶頸。辦學經(jīng)費主要來自東部地區(qū)地方政府、東部地區(qū)職業(yè)院校和合作培養(yǎng)的學生。就東部地區(qū)政府而言，現(xiàn)行的中職學生助學政策規(guī)定每年向每位學生提供1500元生活補貼，中央財政補助一部分，另有一部分需要地方政府配套解決，這意味著招收外地學生越多，配套補貼資金越多。另外，有些東部地區(qū)地方政府層面還會給予一定的專項經(jīng)費支持和資金補貼，這無疑增加了東部地區(qū)地方政府的財政壓力。如上海市在政府層面建立了對口支援獎勵機制、學生獎學金和幫困基金，僅2012年資助總額達1577萬元。就東部地區(qū)職業(yè)院校而言，它們招收西部地區(qū)學生的收費標準參照，但實際上其生均辦學成本遠高于西部地區(qū)，低標準收費使得學校不得不去補貼。另外，東部地區(qū)職業(yè)院校要在合作中充分發(fā)揮其資源優(yōu)勢，開展深層次合作的話，必須付出更多的人力、物力和財力，尤其是在專業(yè)課程建設、師資培訓等方面的合作，其發(fā)生的成本支出會很高。就西部地區(qū)學生而言，高昂的交通費用、生活費用等成本讓學生到東部上學的成本增加。這些在合作辦學過程中的超額成本如果得不到補償?shù)脑?，勢必會影響東部地區(qū)辦學合作的深度和持久度。

3.合作辦學層次不夠深入，模式單一。從全國來看，招生和就業(yè)是職業(yè)教育東西部合作辦學的主要內(nèi)容，并已形成了“西生東輸、西生東就”的合作辦學格局。調(diào)查顯示，在跨區(qū)域職教合作內(nèi)容方面，中職校長在選擇上從高到低分別為：招生合作53.6%，就業(yè)合作45.1%，資源支持22.0%，異地辦學14.3%，其他方面合作3.1%［8］。然而，合作應當覆蓋人才培養(yǎng)的整個過程，以及貫穿在這個過程中的人力資源、實訓基地資源、信息資源和文化資源的組織［9］。招生和就業(yè)層面的合作受到地方招生保護壁壘的限制和我國戶籍制度的影響，存在重要困難。從合作模式來看，目前東西部職業(yè)學校合作辦學模式主要為對口支援民族班和分段式人才培養(yǎng)。對口支援民族班來自政府指令，規(guī)定學校接受新疆、西藏的學生，這些學生3年都在東部職業(yè)學校學習，并推薦就業(yè)。分段式人才培養(yǎng)模式是最普遍的合作形式，支援學校與受援學校共同招生，按照統(tǒng)一培養(yǎng)目標，開展“分段式”合作辦學。除了以上兩種較為普遍的合作形式，也有一些涉及東西部職業(yè)院校內(nèi)涵建設層面的合作模式（如職教集團、院校或?qū)I(yè)性聯(lián)盟、項目合作等模式），這些模式在實踐中嘗試不多，但收獲不錯。因此，深化職業(yè)教育東西部合作辦學模式，推進西部地區(qū)職業(yè)教育內(nèi)涵發(fā)展，做到“授之以漁”而非“授之以魚”是關(guān)鍵。

4.缺乏監(jiān)督和評估機制。職業(yè)教育東西部合作政策是國家層面上促進區(qū)域職業(yè)教育公平的意志表達，是國家憑借其政治動員能力和行政強制權(quán)力促進職業(yè)教育公平。但目前的職業(yè)教育東西部合作政策是以損害東部地區(qū)地方政府和職業(yè)院校的利益換取西部地區(qū)職業(yè)院校發(fā)展的。因此，經(jīng)過多年的發(fā)展，東西部職業(yè)院校合作辦學依然具有嚴重的政策依賴性和援助性特征，加之中央政府層面缺乏對職業(yè)教育東西部合作辦學的過程性監(jiān)督和結(jié)果性效益評估，這也導致了東西部職業(yè)院校之間難以形成互惠共贏的合作局面。據(jù)調(diào)研發(fā)現(xiàn)：大多數(shù)合作是在東部地區(qū)職業(yè)院校示范建設或骨干院校建設過程中，東部地區(qū)職業(yè)院校為了完成國家規(guī)定和要求驗收的對口支援項目而開展的。然而，一旦示范或骨干建設周期結(jié)束，這種合作關(guān)系也就隨之結(jié)束了。國家并沒有相應的機制對其進行過程性監(jiān)督和效果評估，其合作辦學質(zhì)量基本依靠辦學單位的自律，只能保證達到辦學的最低標準，這將直接影響合作效益和合作的可持續(xù)性。

三、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移背景下提升職業(yè)教育東西部合作辦學成效的策略思考

職業(yè)教育東西部合作辦學作為國家層面的一項跨區(qū)域的系統(tǒng)工程，從當前的合作現(xiàn)狀和問題來看，多年的職業(yè)教育東西部合作效果與國家的政策初衷相差甚遠。一般而言，政策低效的原因主要有兩個：一是政策本身存在缺陷，二是政策執(zhí)行中存在問題。

1.推進制度建設，促進合作的可操作性。職業(yè)教育東西部合作是特定區(qū)域不同利益主體單位的合作。資源稀缺性的約束造就了區(qū)域之間存在利益沖突的一面，但同時也迫使它們必須相互依賴才能達成合作。而達成合作的條件是要有使相互依賴得以實現(xiàn)的‘秩序’，即一種制度安排，它所涵蓋的主要內(nèi)容是促成區(qū)域之間實現(xiàn)合作的約束及激勵機制［10］。從本質(zhì)來看，其成敗的關(guān)鍵是構(gòu)建有助于目標實現(xiàn)的制度安排。第一，針對區(qū)域招生壁壘，可采取東西部合作辦學雙學籍制度，將職業(yè)教育東西部合作辦學的生源，納入各自當?shù)芈毱毡鹊挠媱?，以減少職教內(nèi)部的牽制。第二，針對合作學生畢業(yè)后出路單一問題，可出臺規(guī)定學生畢業(yè)后可在東部就業(yè)，在東部就業(yè)者可放寬戶籍制度規(guī)定，可在東部繼續(xù)升學，也可返鄉(xiāng)就業(yè)，并對返鄉(xiāng)就業(yè)給予激勵政策。第三，針對行業(yè)、企業(yè)參與合作辦學積極性不高問題，可鼓勵西部承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移相關(guān)行業(yè)和企業(yè)參與，給予稅收優(yōu)惠、財政補貼等。

2.實行成本分擔與補償，建立經(jīng)費保障機制。作為一項長期政策，經(jīng)費支持對于職業(yè)教育東西部合作辦學的開展十分重要。職業(yè)教育東西部合作辦學要消耗大量成本，尤其是東部地區(qū)的地方政府、職業(yè)院校、教師及合作培養(yǎng)的學生，沒有對其所消耗成本的合理補償和回報，其內(nèi)驅(qū)力必將大打折扣。而政策要求：“各地要建立針對貧困學生的助學制度，招生學校要適當降低貧困學生的收費標準，對特困生采取減免或者全部免除學費等措施”。這又導致了新的不公平，其轉(zhuǎn)嫁責任、犧牲一部分組織的利益以尋求另一部分組織的發(fā)展，直接損害了東部地區(qū)職業(yè)院校的利益。政府必須建立起經(jīng)費保障機制，合理保障合作主體之間的既得利益，增強其參與的積極性。第一，加大對西部地區(qū)職業(yè)院校資金投入，向西部地區(qū)職業(yè)院校提供充足的辦學資金，尤其需要加大承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移對應的專業(yè)在實訓設備等項目上的傾斜力度。第二，設立“職業(yè)教育東西部合作辦學”專項經(jīng)費，為西部學生直接提供資助或減免學費，同時為東部地區(qū)職業(yè)院校提供一定標準的生均經(jīng)費。第三，嘗試建立有償支援經(jīng)費制。主要針對東西部職業(yè)院校之間建立的合作項目，東部院?？梢暻闆r收取適當費用［11］。

3.拓展合作內(nèi)容和模式，共同培養(yǎng)技能型人才。當前我國職業(yè)教育東西部合作內(nèi)容尚淺，合作模式單一，其根源在于：合作雙方只是為了完成行政任務，并未真正找到其利益結(jié)合點。職業(yè)教育東西部合作辦學雙方應基于當?shù)貐^(qū)域經(jīng)濟發(fā)展對技能人才的訴求進行合作。當前，我國正處于區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整階段，一些勞動密集型產(chǎn)業(yè)、能源密集型產(chǎn)業(yè)、資本密集型產(chǎn)業(yè)逐步向西部地區(qū)大規(guī)模聚集，而東部地區(qū)在向技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)升級。這樣的趨勢要求職業(yè)教育東西部合作辦學在內(nèi)容和模式的選擇上要兼顧東西部地區(qū)區(qū)域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移特點和趨勢，達成共識。第一，東、西部地方政府應分別根據(jù)東部產(chǎn)業(yè)升級趨勢、西部特色產(chǎn)業(yè)承接類型和趨勢做好人才需求與預測分析工作，確定需要合作發(fā)展的專業(yè)，可考慮適當增加特色專業(yè)。同時，省級地方政府應頒布東西部合作辦學管理與實施辦法。第二，選擇內(nèi)容時，對于西部地區(qū)承接產(chǎn)業(yè)以及特色產(chǎn)業(yè)對應的專業(yè)，可選擇以專業(yè)建設合作為核心，圍繞課程開發(fā)、師資隊伍培訓、實訓資源共建共享、項目研發(fā)等進行內(nèi)涵式合作；對于東部地區(qū)產(chǎn)業(yè)升級急需的人才，可以選擇以招生和就業(yè)合作為核心。第三，選擇合作模式時，一方面，對于西部地區(qū)承接產(chǎn)業(yè)對應的專業(yè)，可采取緊密型專業(yè)聯(lián)盟、職教集團、職教園區(qū)等模式，為企業(yè)順利承接轉(zhuǎn)移提供人力資源服務，同時將人口紅利轉(zhuǎn)化為人才紅利，也有利于就地城鎮(zhèn)化；另一方面，對于東部產(chǎn)業(yè)升級對應的專業(yè)合作，分段式培養(yǎng)，但必須注意不同教學階段的課程銜接，注意學生身心發(fā)展和職業(yè)生涯發(fā)展。第四，在當前西部地區(qū)勞動力回流的背景下，職業(yè)教育東西部合作辦學合作層次除了學歷職業(yè)教育外，還可增加非學歷職業(yè)培訓。

4.構(gòu)建監(jiān)督與評估體系，促進合作可持續(xù)性。當前，職業(yè)教育東西部合作辦學還是政府主導、行政指令下的政府行為，尚未成為地方政府、學校、企業(yè)等合作主體自愿進行的“市場機制”行為。但在合作過程中，東部地區(qū)地方政府和職業(yè)院校花費了大量成本，其自身卻收益甚微。所以，東西部合作辦學對東部地區(qū)而言是缺乏公平的。筆者認為，應該成立第三方組織對合作辦學的過程進行監(jiān)督，對效果進行評估。第三方組織的成員組成應該是多樣的，有政府人員、學校人員以及行業(yè)企業(yè)人員。目前的中國職業(yè)技術(shù)教育學會全國中等職業(yè)學校聯(lián)合招生合作辦學協(xié)作會主要為推進東中西部職業(yè)院校招生與合作辦學工作搭建平臺，但限于招生層面的指導?？梢詳U大其功能，將其作為監(jiān)督辦學過程和評估辦學效果的組織。對于合作過程性監(jiān)督，應該根據(jù)不同的合作內(nèi)容和合作模式，結(jié)合當?shù)匦袠I(yè)、企業(yè)發(fā)展需求等設計具體的指標體系。對于結(jié)果性評估，應該主要根據(jù)合作辦學培養(yǎng)的技能型人才的質(zhì)量及其對區(qū)域經(jīng)濟所做的貢獻來確定指標體系。

作者：冉云芳 石偉平 單位：華東師范大學教育科學學院