減稅降負(fù)背景下增值稅稅制要素改革

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摘要：本文在減稅降負(fù)背景下，以增值稅稅制要素存在問題為切入點展開分析。《增值稅暫行條例》雖經(jīng)修訂，但在法律層次、納稅人制度、稅率結(jié)構(gòu)、稅收優(yōu)惠設(shè)定等方面仍然存在弊端。基于此，本文主張進(jìn)一步完善增值稅納稅人制度、簡化稅率結(jié)構(gòu)、規(guī)范稅收優(yōu)惠政策，修訂《增值稅暫行條例》并將其上升至法律層次，最終形成以《憲法》為指導(dǎo)、以《稅收基本法》為統(tǒng)帥、以《增值稅法》為核心的增值稅法律體系。

關(guān)鍵詞：減稅降負(fù)；增值稅；稅制改革；稅制要素

一、現(xiàn)行《增值稅暫行條例》存在的問題

（一）條例法律效力層級較低

在我國增值稅領(lǐng)域，全國人大及常委會授權(quán)國務(wù)院制定的《增值稅暫行條例》及國務(wù)院稅務(wù)主管部門制定的《增值稅暫行條例實施細(xì)則》占據(jù)主導(dǎo)地位，增值稅法律體系呈現(xiàn)出“稅收法律缺位、授權(quán)立法占據(jù)主導(dǎo)地位”的特點。在《增值稅法》缺位的背景下，增值稅稅收法律體系隨意性、變動性大。征收范圍、稅率、稅收優(yōu)惠等稅制要素變動頻繁，一方面，提高稅務(wù)人員自身學(xué)習(xí)成本及社會宣傳成本，另一方面對納稅人會計核算水平提出更高要求，納稅人涉稅風(fēng)險提高。

（二）納稅人制度不完備

增值稅同時實行起征點制度及小規(guī)模納稅人制度，納稅人制度設(shè)計較為復(fù)雜。起征點制度僅僅適用于個人，即銷售額未達(dá)到起征點的不納稅，超過起征點的全額計征增值稅。同時，以年銷售額作為劃分標(biāo)準(zhǔn)，將增值稅納稅人區(qū)分為一般納稅人和小規(guī)模納稅人，一般納稅人適用一般計稅方法，小規(guī)模納稅人適用簡易計征辦法。（1）小規(guī)模納稅人比重進(jìn)一步提高。2018年5月1日起，一般納稅人判定由“稅收實體+年銷售額”標(biāo)準(zhǔn)簡化為“年銷售額”單一標(biāo)準(zhǔn)，“年銷售額標(biāo)準(zhǔn)”由“工業(yè)企業(yè)50萬、商業(yè)企業(yè)80萬”統(tǒng)一提高至“500萬元”，年銷售額處于（50，500］萬元區(qū)間的工業(yè)企業(yè)及年銷售額處于（80，500］萬元區(qū)間的商業(yè)企業(yè)中的部分企業(yè)選擇成為小規(guī)模納稅人實行簡易計征，小規(guī)模納稅人比重有所提高。在B2B環(huán)節(jié)，一般納稅人自小規(guī)模納稅人處購進(jìn)增值稅應(yīng)稅項目，無法取得增值稅專用發(fā)票或者即便取得專用發(fā)票也僅能夠按照3%實施抵扣，出現(xiàn)了嚴(yán)重的高征低扣問題；小規(guī)模納稅人自小規(guī)模納稅人處購進(jìn)增值稅應(yīng)稅項目，以銷售額作為計稅依據(jù)直接計算增值稅應(yīng)納稅額，增值稅抵扣鏈條由于納稅人身份問題出現(xiàn)了斷裂。（2）增值稅抵扣率成為市場主體進(jìn)行交易行為的重要考慮因素，違背了增值稅稅收中性。下表以工業(yè)企業(yè)為例區(qū)分年銷售額規(guī)模進(jìn)行政策影響分析。對于調(diào)整前后納稅人類型保持不變的三種情形，政策變動帶來的影響不大；對于年銷售額在（50，500］萬元區(qū)間內(nèi)，調(diào)整前作為一般納稅人，調(diào)整后選擇成為小規(guī)模納稅人的企業(yè)，政策變動帶來的影響較為復(fù)雜。一方面，會計核算要求降低，財會人力成本降低，名義稅收負(fù)擔(dān)水平降低，企業(yè)往往偏向于成為小規(guī)模納稅人；另一方面，在購銷交易中，購買方在進(jìn)行產(chǎn)品質(zhì)量、價格、售后等多因素進(jìn)行比較的同時，也會更加關(guān)注此次交易行為購買方能夠取得適用稅率的增值稅專用發(fā)票亦或是小規(guī)模納稅人開具的3%的進(jìn)項稅抵扣發(fā)票。在此情況下，增值稅納稅人身份成為市場主體經(jīng)濟(jì)行為的考慮因素，增值稅稅收制度扭曲了市場交易行為，稅收中性效應(yīng)遭受損傷。

（三）稅率檔次多結(jié)構(gòu)復(fù)雜

歷經(jīng)多次改革，增值稅稅率結(jié)構(gòu)進(jìn)一步簡化、稅率水平進(jìn)一步降低，我國業(yè)已形成了“13%+9%+6%”的稅率格局，同時兼具3%、5%的征收率。（1）稅率結(jié)構(gòu)變動頻繁。我國增值稅稅率結(jié)構(gòu)變動過于頻繁，實施“營改增”之前，我國增值稅制度一貫執(zhí)行“17%+13%”稅率結(jié)構(gòu)同時對小規(guī)模納稅人按照3%的征收率實施簡易計征；2012年實施“營改增”后，加征11%、6%2檔稅率，同時加征5%的征收率；財稅［2017］37號文取消了13%稅率檔次；2018年5月1日起形成“16%+10%+6%”的稅率結(jié)構(gòu)，輔之以3%、5%2檔征收率；2018年4月1日起形成“13%+9%+6%”的稅率結(jié)構(gòu)，輔之以3%、5%2檔征收率。稅率結(jié)構(gòu)變動頻繁，對征納雙方會計核算水平提出更高要求，稅收征納成本、企業(yè)涉稅風(fēng)險提高。（2）低稅率設(shè)置范圍過大。我國商品流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)形成了“增值稅+消費稅”雙重調(diào)節(jié)格局。對于奢侈品、污染環(huán)境、危害人體健康等產(chǎn)品消費，征收增值稅同時加征消費稅，一定程度上引導(dǎo)消費者消費行為、調(diào)節(jié)收入差距、籌集財政收入，具有較強的政策導(dǎo)向性。同時，國家可以通過設(shè)置增值稅低稅率實現(xiàn)特定群體權(quán)益保護(hù)等社會目標(biāo)。但是在我國稅率設(shè)置實踐中，現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、金融業(yè)、生活服務(wù)業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)適用較低的稅率、征收率，低稅率設(shè)置范圍過大，使得在稅務(wù)實踐中容易出現(xiàn)高征低扣占用企業(yè)資金、混合銷售處理引發(fā)甲乙雙方爭議加大稅務(wù)風(fēng)險等問題。（3）稅率、征收率檔次多結(jié)構(gòu)復(fù)雜。開征增值稅的國家中，近70%實施2檔及2檔以內(nèi)的稅率結(jié)構(gòu)。我國現(xiàn)階段稅率結(jié)構(gòu)雖然已經(jīng)實現(xiàn)了一定程度的優(yōu)化，但是“3檔稅率+2檔征收率”的復(fù)雜結(jié)構(gòu)，為稅收實踐帶來了不小的困難。稅率結(jié)構(gòu)的復(fù)雜一方面提高了從事多種經(jīng)營業(yè)務(wù)企業(yè)的稅務(wù)風(fēng)險，對企業(yè)稅會人員提出了更高的要求，企業(yè)增值稅計算過程中容易出現(xiàn)高征低扣、低征高扣形成稅負(fù)水平提高或占用企業(yè)資金等現(xiàn)象；另一方面，在“互聯(lián)網(wǎng)+”背景下，新經(jīng)濟(jì)形式層出不窮，多檔稅率的存在大大增加了稅務(wù)機(jī)關(guān)的工作量，稅收征管所需的時間、人力成本提高。

（四）稅收優(yōu)惠政策繁雜

增值稅領(lǐng)域稅收優(yōu)惠政策繁多，在《增值稅暫行條例》中規(guī)定了大量適用低稅率的項目及免稅項目，“營改增”期間制定了一系列過渡性優(yōu)惠政策。增值稅稅收優(yōu)惠政策繁多缺乏免稅價值共通性，同時在稅收優(yōu)惠中，大量采用免稅手段，優(yōu)惠力度大打折扣。（1）稅收優(yōu)惠政策繁多且缺乏免稅價值共通性?！对鲋刀悤盒袟l例》中規(guī)定對“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者銷售的自產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品”、“古舊圖書”實施免稅，在“營改增”期間頒布的一系列通知、公告中，對現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、金融業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)按照較低的稅率、征收率進(jìn)行課征，稅收優(yōu)惠政策繁多并且政策之間缺乏免稅價值共通性，使得稅收優(yōu)惠作為增值稅制度設(shè)計中的關(guān)鍵稅制要素，呈現(xiàn)出臨時性、應(yīng)急性、零散性的特點。稅收優(yōu)惠政策的適用范圍與增值稅稅收中性效應(yīng)實現(xiàn)程度呈現(xiàn)出逆相關(guān)的關(guān)系，過度的優(yōu)惠政策設(shè)置對未享受稅收優(yōu)惠納稅人形成了變相稅收歧視，增值稅稅收中性遭到削弱。（2）在稅收優(yōu)惠中，大量采用免稅手段。增值稅稅收優(yōu)惠方式多樣，包括低稅率、免稅、即征即退等多種優(yōu)惠形式，其中免稅手段被大量采用?！对鲋刀悤盒袟l例》采取正列舉方式，列舉了對包括“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者生產(chǎn)銷售的農(nóng)產(chǎn)品”在內(nèi)的7類事項免于征收增值稅。但是就免稅政策的本質(zhì)而言，免稅免銷項稅額同時不允許抵扣進(jìn)項稅額，進(jìn)項稅額結(jié)轉(zhuǎn)計入成本。對于銷售方而言，往往選擇將不可抵扣的進(jìn)項稅額轉(zhuǎn)嫁到供應(yīng)價格上，購買方在免除銷項稅額的供應(yīng)商價格之外分外承擔(dān)了被轉(zhuǎn)嫁的進(jìn)項稅額，此時需要區(qū)分兩種情況進(jìn)行分析，第一種情況是如果購買方是最終消費者或者購買方同樣享受免稅政策，在此種情況下由于購買方購買之后不產(chǎn)生銷項稅額，對于國家而言僅僅是稅收損失而不構(gòu)成重復(fù)征稅；第二種情況是在B2B情形下并且購買方需要正常繳納增值稅，購買方在下一環(huán)節(jié)計算應(yīng)納稅額的同時，上一環(huán)節(jié)已經(jīng)承擔(dān)的增值稅不允許抵扣，增值稅抵扣鏈條斷裂，造成重復(fù)征稅，并且重復(fù)征稅規(guī)模大小取決于免稅發(fā)生的環(huán)節(jié)。

二、改革稅制要素將《增值稅暫行條例》上升至法律層次

（一）提高增值稅稅收立法層次

依法治國基本方略不斷推進(jìn)，人民群眾稅收法治意識不斷增強，為我國增值稅立法提供法律保障、社會力量；增值稅征收范圍擴(kuò)大、抵扣鏈條得以打通、稅率結(jié)構(gòu)實現(xiàn)了一定程度的簡化，增值稅各稅制要素設(shè)計具備較強的穩(wěn)定性、成熟性，為增值稅立法奠定了制度基礎(chǔ)。增值稅改革、立法兩手抓具備了現(xiàn)實的可能性。（1）在增值稅領(lǐng)域，保障立法機(jī)關(guān)享有最高立法地位。立法機(jī)關(guān)通過網(wǎng)絡(luò)、實地考察等多種形式完善民意表達(dá)機(jī)制，保障廣大人民群眾參與稅收立法工作，進(jìn)一步貫徹落實稅收法定主義原則，出臺代表廣大人民群眾合意的《增值稅法》，形成以《增值稅法》為主導(dǎo)的新型增值稅稅收法律體系。（2）進(jìn)一步完善稅制要素，增強制度設(shè)計科學(xué)性。最高立法機(jī)關(guān)可以將《增值稅暫行條例》自實施以來的數(shù)十年歷程視為增值稅立法工作的“試點”，對立法試點期間經(jīng)濟(jì)環(huán)境變動、稅收政策需求等多因素進(jìn)行總結(jié)分析，從《環(huán)境保護(hù)稅法》的出臺工作中汲取經(jīng)驗，對“營改增”實施進(jìn)程中暴露出的問題進(jìn)行深入探討，對《增值稅暫行條例》在納稅人制度、稅率結(jié)構(gòu)、稅收優(yōu)惠內(nèi)容等方面存在的不足加以完善，在此基礎(chǔ)上將《增值稅暫行條例》上升至法律層次。

（二）完善納稅人制度

我國增值稅納稅人制度完善的方向是：遵循“稅收公平原則”，不區(qū)分一般納稅人、小規(guī)模納稅人類型，實現(xiàn)納稅人待遇平等。增值稅納稅人制度完善采取“兩步走”戰(zhàn)略，第一步是在現(xiàn)階段完善“起征點+年銷售額”的納稅人制度，第二步是待時機(jī)成熟，實施單一“起征點”制度，不再區(qū)分增值稅一般納稅人、小規(guī)模納稅人。（1）完善“起征點+年銷售額”的納稅人制度?，F(xiàn)階段增值稅納稅人制度改革的關(guān)鍵在于完善起征點納稅人制度，基于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平提高及減輕企業(yè)稅收負(fù)擔(dān)的考慮，適當(dāng)提高起征點水平，完善“起征點+年銷售額”的納稅人制度，對于銷售額低于起征點的不征收增值稅，對于銷售額超過起征點的實行登記制區(qū)分一般納稅人、小規(guī)模納稅人，分別適用購進(jìn)扣稅法、簡易計征法。（2）實施“單一起征點”制度。在“起征點+年銷售額”制度完善的基礎(chǔ)上，考慮國家財政收入承擔(dān)能力，實施推進(jìn)“單一起征點”制度。對于銷售額低于起征點的不征收增值稅，切實減輕小微企業(yè)稅收負(fù)擔(dān)；對于銷售額超過起征點的統(tǒng)一采取購進(jìn)扣稅法計征增值稅，不區(qū)分增值稅一般納稅人、小規(guī)模納稅人，保障增值稅鏈條完整，實現(xiàn)納稅人之間待遇平等。

（三）簡并稅率檔次，優(yōu)化稅率結(jié)構(gòu)

簡并稅率檔次、優(yōu)化稅率結(jié)構(gòu)是我國增值稅改革的方向與目標(biāo)之一。我國增值稅稅率結(jié)構(gòu)改革同樣采取“兩步走”戰(zhàn)略，第一步是在現(xiàn)行稅率結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上，探索壓縮稅率檔次、優(yōu)化稅率結(jié)構(gòu)；第二步是待政府、市場主體均做足準(zhǔn)備的前提下，實施“單一稅率”。（1）壓縮稅率檔次、優(yōu)化稅率結(jié)構(gòu)。立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將我國自2018年5月1日起實施的低稅率水平視為增值稅稅率改革的“試點”，深入追蹤、分析低稅率水平對行業(yè)發(fā)展、政府收支、宏觀經(jīng)濟(jì)的影響，并進(jìn)行最優(yōu)稅率結(jié)構(gòu)測算。立法機(jī)關(guān)進(jìn)一步探索研究壓縮稅率檔次，減輕復(fù)雜的稅率結(jié)構(gòu)給經(jīng)濟(jì)活動帶來的負(fù)面影響。（2）增值稅稅率結(jié)構(gòu)改革目標(biāo)是“單一稅率化”。國際增值稅制度改革方向在于“建立簡單、有效、中性、健全的稅收制度”，我國應(yīng)當(dāng)緊隨國際增值稅改革浪潮致力于建立簡潔增值稅稅制結(jié)構(gòu)。借鑒新西蘭增值稅模式的稅率結(jié)構(gòu)，我國增值稅稅率結(jié)構(gòu)改革目標(biāo)是“單一稅率化”。實施統(tǒng)一的增值稅單一稅率具有巨大優(yōu)勢。其一，在經(jīng)濟(jì)形式層出不窮的大環(huán)境下，大大減少稅務(wù)機(jī)關(guān)對于納稅行為適用稅率檔次進(jìn)行實質(zhì)判定的工作量，貨物、勞務(wù)、服務(wù)均采取同等稅率，弱化了納稅人偷逃稅動機(jī)；其二，在充分保障增值稅進(jìn)項稅額抵扣鏈條完整的前提下，國內(nèi)生產(chǎn)銷售全環(huán)節(jié)均適用統(tǒng)一稅率，出口退稅環(huán)節(jié)就能夠有效避免“退稅不徹底”等現(xiàn)象的出現(xiàn)，能夠有力保障“征多少退多少”，使得國內(nèi)貨物、勞務(wù)、服務(wù)均能夠以不含稅價格進(jìn)入國際市場，與國際慣例相一致，增強國內(nèi)商品國際競爭力的同時，在產(chǎn)生國際稅收分歧時，完善的增值稅制度能夠有效保護(hù)我國企業(yè)在國際法庭免遭歧視、享受公平待遇；其三，統(tǒng)一的稅率水平不構(gòu)成投資者初始投資的考慮因素，不影響廠商、消費者的生產(chǎn)、消費決策，不對市場主體的經(jīng)濟(jì)行為產(chǎn)生影響，保障增值稅稅收中性效應(yīng)充分實現(xiàn)。

（四）謹(jǐn)慎確定稅收優(yōu)惠范圍，規(guī)范優(yōu)惠政策

稅收優(yōu)惠政策適用范圍過大，對一部分人而言是稅收優(yōu)惠，對未享受稅收優(yōu)惠的納稅人而言形成了變相稅收歧視。稅收優(yōu)惠政策的實施將會影響市場主體經(jīng)濟(jì)選擇行為，增值稅稅收中性效應(yīng)未充分實現(xiàn)。同時由于缺乏統(tǒng)一的高層次法律對于稅收優(yōu)惠政策進(jìn)行統(tǒng)一，使得稅收優(yōu)惠政策零散性特點更加突出，不應(yīng)享受稅收優(yōu)惠的納稅人錯誤地按照更低的應(yīng)納稅額計算，企業(yè)稅收風(fēng)險加大；本應(yīng)享受稅收優(yōu)惠政策的納稅人由于財會人員素質(zhì)不足等原因，適用了更高的稅收負(fù)擔(dān)水平，稅收政策實施效果大打折扣。因此，應(yīng)當(dāng)從兩方面出發(fā)對我國增值稅稅收優(yōu)惠政策加以規(guī)范。（1）明確政策目標(biāo)，確定優(yōu)惠范圍。增值稅稅收優(yōu)惠的廣度、深度體現(xiàn)了稅收中性的程度，稅收優(yōu)惠設(shè)置過多、范圍過廣容易扭曲市場主體經(jīng)濟(jì)行為，妨礙稅收中性效應(yīng)的充分發(fā)揮。因此基于稅收公平、稅收中性的考慮，本文主張稅收政策的制定應(yīng)當(dāng)重社會目標(biāo)輕經(jīng)濟(jì)目標(biāo)，制定稅收優(yōu)惠政策的初衷在于通過保障基本生存需要、支持社會公益等實現(xiàn)社會目標(biāo)。謹(jǐn)慎確定稅收優(yōu)惠政策適用范圍，明確稅收政策的社會目標(biāo)，增強稅收政策免稅價值共通性。（2）在《增值稅法》中統(tǒng)一規(guī)定稅收優(yōu)惠政策。立法機(jī)關(guān)可以考慮在《增值稅法》中規(guī)定5類稅收優(yōu)惠政策，分別是保障基本生存需要的免稅項目、基于特定群體權(quán)益保障的免稅客體（如農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者銷售的自產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品等）、基于特定政策目標(biāo)的免稅客體（包括計劃生育國策、生態(tài)保護(hù)、促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展和保護(hù)出口貿(mào)易等）、基于公益性活動的免稅客體（如育養(yǎng)服務(wù)、醫(yī)療服務(wù)、教育勞務(wù)、文化宗教活動等）、基于其他特定理由規(guī)定的免稅項目（如提供古舊圖書、銷售自用物品、一定金額內(nèi)的贈品等）。從法律層面對于稅收優(yōu)惠政策加以規(guī)范，既增強了稅收優(yōu)惠的政策目標(biāo)統(tǒng)一性、增強免稅價值共通性，又保障政策穩(wěn)定性、權(quán)威性，禁止越權(quán)減免稅等問題的出現(xiàn)。

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作者：陳蘇陽 朱智 單位：中山大學(xué)南方學(xué)院