城市管理研究全文(5篇)

摘要：隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展和城市化進(jìn)程的不斷推進(jìn),社會(huì)進(jìn)入矛盾凸顯期，城市管理工作的重要性日益凸現(xiàn)。為了破解城市管理的難題，通過(guò)國(guó)家治理體系和治理能力建設(shè)來(lái)提高城市管理的水平是一個(gè)必然的選擇。文章以龍巖市中心城區(qū)為視角，來(lái)探究在國(guó)家治理能力現(xiàn)代化背景下如何提高城市管理水平的問(wèn)題。結(jié)合龍巖中心城區(qū)的城市管理實(shí)際，分析了城市管理過(guò)程中存在的問(wèn)題及其原因，從而找出提升城市管理水平的若干具體對(duì)策。

關(guān)鍵詞：城市管理；現(xiàn)代化；執(zhí)法工作

隨著我國(guó)城市化進(jìn)程的不斷加快，大量農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移，城市人口數(shù)量急劇增加和城市規(guī)模迅速擴(kuò)張，給城市管理帶來(lái)許多新的問(wèn)題和挑戰(zhàn)。黨的十八屆五中全會(huì)強(qiáng)調(diào)必須按照完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的全面深化改革總目標(biāo)，加快完善各方面體制機(jī)制，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能，為發(fā)展提供持續(xù)動(dòng)力。為了破解城市管理的難題，通過(guò)國(guó)家治理體系和治理能力建設(shè)來(lái)提高城市管理的水平是一個(gè)必然的選擇。隨著“大城管”理念、數(shù)字城管以及政府購(gòu)買服務(wù)越來(lái)越受到地方政府的青睞，本文以福建省龍巖市中心城區(qū)為視角來(lái)研究城市管理問(wèn)題，希冀管中窺豹，分析城市管理過(guò)程中存在的問(wèn)題及其原因，探索城市管理新的手段和方法，這對(duì)于提高城市管理水平和建設(shè)美好的城市生活環(huán)境將具有積極的意義，進(jìn)一步豐富我國(guó)城管研究的內(nèi)容。

一、龍巖市中心城區(qū)市容管理中存在的問(wèn)題

1.占道經(jīng)營(yíng)現(xiàn)象較嚴(yán)重。一是流動(dòng)攤販點(diǎn)道經(jīng)營(yíng)現(xiàn)象。據(jù)初步調(diào)查統(tǒng)計(jì)，中心城區(qū)各類流動(dòng)攤點(diǎn)共計(jì)1388家，主要聚集在醫(yī)院、學(xué)校、居民小區(qū)、車站、商場(chǎng)、廣場(chǎng)、市場(chǎng)周邊、巷口等人流和車流較大的地段，經(jīng)營(yíng)工具形式多樣，主要有板車經(jīng)營(yíng)、機(jī)動(dòng)車經(jīng)營(yíng)、手推車經(jīng)營(yíng)、挑擔(dān)擺賣等。流動(dòng)攤點(diǎn)數(shù)量眾多、流動(dòng)性大，不僅妨礙城市交通、污染環(huán)境，而且損壞城市形象。二是沿街店面占道經(jīng)營(yíng)問(wèn)題突出。中心城區(qū)各主要街道沿街店鋪店外經(jīng)營(yíng)現(xiàn)象極其普遍，特別是曹溪集鎮(zhèn)路段、龍騰北路寶泰段、西豐路、溪南路、工農(nóng)路等，沿街店面占道經(jīng)營(yíng)問(wèn)題破壞市容，影響了城市形象。三是夜市、大排檔星羅棋布。城區(qū)許多條道路上，一到晚上，就有人擺出了大排檔，這些大排檔噪音擾民，占道經(jīng)營(yíng)，制造滿地垃圾，且(大排檔)不能保證衛(wèi)生，還污染空氣，不僅影響城市市容環(huán)境衛(wèi)生，也帶來(lái)了安全隱患。據(jù)統(tǒng)計(jì)，中心城區(qū)夜市攤點(diǎn)共826家，大排檔192家。四是特殊群體攤點(diǎn)占道經(jīng)營(yíng)管理困難。新疆、西藏籍為主的少數(shù)民族人員在鬧市區(qū)和交通要道無(wú)證占道設(shè)攤，以販賣糕點(diǎn)、水果、干果為主，強(qiáng)行買賣，坑害群眾。他們以聽(tīng)不懂漢語(yǔ)為由，對(duì)執(zhí)法隊(duì)員的勸導(dǎo)置若罔聞，甚至暴力阻撓執(zhí)法。初步統(tǒng)計(jì)，中心城區(qū)特殊群體攤點(diǎn)約22家。五是占道洗車現(xiàn)象嚴(yán)重。目前龍巖中心城區(qū)有74多家洗車場(chǎng)，大部分存在著占道洗車行為，對(duì)此行為龍巖市執(zhí)法局只能根據(jù)《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》及《福建省城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理辦法》規(guī)定，按照占道經(jīng)營(yíng)查處，由于老城區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施不盡配套，占道洗車現(xiàn)象管理之后極易回潮。

2.“牛皮廯”小廣告大量存在。中心城區(qū)36條主次干道卷簾門上的存在亂張貼和亂涂寫現(xiàn)象，背街小巷尤其是人口密集入口處亂張貼和亂涂寫更是隨處可見(jiàn)，造成嚴(yán)重的“視覺(jué)污染”?！芭Ｆ`”清理難度大，而且清除整治后極易回潮，成為各個(gè)城市市容環(huán)境管理工作的頑疾一直無(wú)法得到有效治理。

3.規(guī)劃布局不合理。中心城區(qū)市場(chǎng)地處中心老城區(qū)，規(guī)劃面積有43平方公里，居住人口約50萬(wàn)人，只有16個(gè)規(guī)模不大的集貿(mào)市場(chǎng)。隨著城市規(guī)模不斷擴(kuò)大，規(guī)劃滯后，原有的市場(chǎng)攤位已明顯容納不下，市場(chǎng)周邊的馬路市場(chǎng)隨之形成，嚴(yán)重影響市容和交通。便民服務(wù)攤點(diǎn)設(shè)置混亂。城區(qū)大大小小鑰匙攤、補(bǔ)鞋攤等小型服務(wù)攤點(diǎn)約100家，分散于城區(qū)各個(gè)路口，影響市容整齊規(guī)劃，部分?jǐn)偽粐?yán)重影響交通視線，存在安全隱患。

摘要：在城市管理工作中，我們習(xí)慣于運(yùn)動(dòng)式、行政式的管理方式，難以實(shí)現(xiàn)城市管理的持續(xù)發(fā)展，現(xiàn)行的管理方式、流程等機(jī)制必須要不斷優(yōu)化和完善。當(dāng)前最為突出的是建立和優(yōu)化4個(gè)機(jī)制，即城市管理的高效運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制;城市管理的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和應(yīng)急處置機(jī)制;城市管理各行業(yè)的市場(chǎng)化發(fā)展機(jī)制;城市管理過(guò)程中的利益協(xié)調(diào)機(jī)制。結(jié)合國(guó)內(nèi)外理論成果與實(shí)踐探索，通過(guò)實(shí)證分析與專題研究，對(duì)4個(gè)機(jī)制路徑分別給出了具體建議。

關(guān)鍵詞：城市管理;持續(xù)發(fā)展;機(jī)制;路徑分析

城市管理的概念有廣義、狹義之分。本文所指的“城管”是狹義的城市管理，即:為滿足廣大市民生和工作需要，人民政府及其相關(guān)行政管理部門依法對(duì)城市公共設(shè)施和道路交通、市容環(huán)衛(wèi)、環(huán)境保護(hù)、園林綠化等公共事務(wù)、秩序進(jìn)行管理的活動(dòng)。這方面的問(wèn)題事關(guān)群眾切身利益，是當(dāng)前各方面比較關(guān)注的焦點(diǎn)。以往我們?cè)诔鞘泄芾砉ぷ髦辛?xí)慣于運(yùn)動(dòng)式、行政式的管理方式，是難以持續(xù)發(fā)展的。城市管理的龐雜性決定了城市管理持續(xù)發(fā)展的機(jī)制路徑是復(fù)雜的、動(dòng)態(tài)的，管理方式、流程等機(jī)制都要不斷優(yōu)化和完善。從現(xiàn)實(shí)需要來(lái)看，以下4個(gè)機(jī)制的建立和優(yōu)化最為迫切，即城市管理的高效運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制;城市管理的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和應(yīng)急處置機(jī)制;城市管理各行業(yè)的市場(chǎng)化發(fā)展機(jī)制;城市管理過(guò)程中的利益協(xié)調(diào)機(jī)制。

1建立城市管理的高效運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制

1996年美國(guó)巴爾的摩市首創(chuàng)311市民服務(wù)系統(tǒng)，97年美國(guó)聯(lián)邦電訊委員會(huì)決定在全國(guó)范圍內(nèi)將311預(yù)留為非緊急救助號(hào)碼。后來(lái)有多個(gè)城市陸續(xù)建成311市民服務(wù)系統(tǒng)，成為政府與市民溝通交流、改進(jìn)城市管理的有效手段。2000年，巴爾的摩市的市長(zhǎng)MartinO＇Malley提出并實(shí)施了城市管理的CitiStat(由城市city和統(tǒng)計(jì)statistics組合而成)模式，強(qiáng)調(diào)以公眾服務(wù)為導(dǎo)向、以數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)為手段、以問(wèn)責(zé)制為核心的城市績(jī)效評(píng)估和管理方式，是信息化運(yùn)用到城市管理中的較為成功的案例［1］。國(guó)內(nèi)外的眾多實(shí)例說(shuō)明，現(xiàn)代城市的快節(jié)奏、高效率，決定了城市管理必須保持高速、高效的運(yùn)行狀態(tài)?！靶适切姓芾淼膬r(jià)值尺度中的頭號(hào)公理”［2］。從目前實(shí)踐情況來(lái)看，提高城市管理效率最直接、最有效的途徑就是運(yùn)用現(xiàn)代信息技術(shù)，加快建設(shè)數(shù)字化城管。建設(shè)部推廣的北京市東城區(qū)的數(shù)字化管理模式，最初主要由三大部分構(gòu)成，一是“萬(wàn)米單元網(wǎng)格管理法”，即運(yùn)用網(wǎng)格地圖技術(shù)，把管理區(qū)域劃分為若干個(gè)一萬(wàn)平方米的“網(wǎng)格”，每個(gè)網(wǎng)格配備專職城管監(jiān)督員進(jìn)行全時(shí)段監(jiān)控;二是“城市部件管理法”，就是把固定化和形式化的管理對(duì)象作為部件進(jìn)行地理編碼，并按照地理坐標(biāo)定位到萬(wàn)米單元網(wǎng)格地圖上，通過(guò)城市資源和基礎(chǔ)設(shè)施信息數(shù)據(jù)庫(kù)支撐的信息平臺(tái)進(jìn)行分類管理;三是建立兩個(gè)“軸心”的城市管理體制，一個(gè)是指揮、調(diào)度、協(xié)調(diào)系統(tǒng)，一個(gè)是監(jiān)控和評(píng)價(jià)系統(tǒng)。基本建立起了由信息收集、案卷建立、任務(wù)派遣、任務(wù)處理、處理反饋、核實(shí)結(jié)案、綜合評(píng)價(jià)七個(gè)環(huán)節(jié)組成的城市管理流程。研制并運(yùn)用了配有輸入網(wǎng)格地圖的“城管通”(具有電話、拍照、錄音、定位、同步傳輸?shù)榷喾N功能)和服務(wù)專號(hào)13910001000。東城區(qū)的城市管理運(yùn)用了數(shù)字技術(shù)、電子技術(shù)和網(wǎng)格技術(shù)，搭建了一個(gè)城市管理現(xiàn)代化的信息平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)了機(jī)構(gòu)改革和流程再造，是城市管理的一種探索和創(chuàng)新［3］。劃小范圍、摸清家底、快速發(fā)現(xiàn)、數(shù)字定位、明晰責(zé)任、及時(shí)處置、科學(xué)考核、體制新穎、機(jī)制順暢，是這個(gè)系統(tǒng)的主要特點(diǎn)。后來(lái)他們?cè)诖嘶A(chǔ)上，增加了社會(huì)管理的內(nèi)容，更好地體現(xiàn)了以人為本的理念，既有“物件”管理，也有了“事件”的處理，數(shù)字化城市管理的范圍有了新的推廣和拓展。朝陽(yáng)區(qū)數(shù)字化城管模式(Citi－PODAS)的運(yùn)作流程則是反映問(wèn)題社會(huì)化、確定問(wèn)題標(biāo)準(zhǔn)化、解決問(wèn)題責(zé)任化、監(jiān)督過(guò)程公開(kāi)化、分析問(wèn)題數(shù)字化、組織機(jī)構(gòu)權(quán)威化［4］?，F(xiàn)在看來(lái)，在一般城市的數(shù)字化城管的建設(shè)上，還應(yīng)以物件管理為主，核心是發(fā)揮平臺(tái)作用，提高運(yùn)行效率，確保各類問(wèn)題在第一時(shí)間發(fā)現(xiàn)、第一時(shí)間處置、第一時(shí)間解決，真正解決城市管理的實(shí)際問(wèn)題。為了保證系統(tǒng)的正常運(yùn)行，要建立科學(xué)完善的監(jiān)督評(píng)價(jià)體系，對(duì)工作流程中各個(gè)部門的實(shí)施效率和效果進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，并定期通報(bào)評(píng)價(jià)結(jié)果，根據(jù)評(píng)價(jià)情況予以獎(jiǎng)懲。對(duì)于系統(tǒng)的拓展，一個(gè)是面向應(yīng)急的響應(yīng)問(wèn)題，即針對(duì)當(dāng)前城市防汛等自然災(zāi)害的嚴(yán)峻形勢(shì)，充分發(fā)揮數(shù)字城管的發(fā)現(xiàn)、指揮和協(xié)調(diào)作用，完善應(yīng)急預(yù)案體系，提高應(yīng)急管理水平。二是面向生產(chǎn)過(guò)程的監(jiān)管，如城市供水排水的水質(zhì)監(jiān)管、集中供熱的服務(wù)質(zhì)量監(jiān)管、環(huán)衛(wèi)作業(yè)車輛的監(jiān)管等等。三是向下延伸，即向建制鎮(zhèn)拓展，實(shí)現(xiàn)城管工作的地域延伸。

2建立城市管理風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和應(yīng)急處置機(jī)制

“……伊拉克戰(zhàn)爭(zhēng)、SARS危機(jī)，這一連串打擊全球經(jīng)濟(jì)、震撼全球社會(huì)、嚴(yán)重破壞我們生活秩序的事件，揭示了當(dāng)前人類社會(huì)的發(fā)展模式所隱藏的巨大風(fēng)險(xiǎn)，我們處在一個(gè)危機(jī)四伏的‘風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)’之中”［5］。城市管理是典型的公共管理，內(nèi)容寬泛，涉及面廣，問(wèn)題也復(fù)雜，風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)多。在不同的城市，甚至一個(gè)城市在不同的發(fā)展階段，城市管理也會(huì)面臨不同的問(wèn)題，存在不同的風(fēng)險(xiǎn)。在眾多的城市問(wèn)題中，社會(huì)問(wèn)題最為突出?！懊绹?guó)真正的城市問(wèn)題是種族和經(jīng)濟(jì)分異，這在許多美國(guó)主要的城市地區(qū)都產(chǎn)生了所謂下層社會(huì)階級(jí)”［6］。在我國(guó)城市，社會(huì)分化問(wèn)題在城市管理中也有表現(xiàn)，人們的很多不滿情緒會(huì)在城市管理中發(fā)泄出來(lái)，這一類的風(fēng)險(xiǎn)最為突出。就一般的管理工作來(lái)說(shuō)，社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)、焦點(diǎn)問(wèn)題就是風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，就是隱患，必須要進(jìn)行問(wèn)題排查，做到底子清、情況明、心中有數(shù)，盡快抓緊解決。這些問(wèn)題形成的原因是復(fù)雜的，如果就現(xiàn)象抓現(xiàn)象，就問(wèn)題抓問(wèn)題，頭疼醫(yī)頭，腳疼醫(yī)腳，不從根本上找原因加以解決，就難以達(dá)到預(yù)期目的。只有堅(jiān)持標(biāo)本兼治、以治本為主，才能使管理取得明顯和持久的成效。再就是，城市管理中有關(guān)的重大政策、重大項(xiàng)目和重大活動(dòng)等，都存在一些潛在的風(fēng)險(xiǎn)，要進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，及早預(yù)見(jiàn)到可能出現(xiàn)的問(wèn)題和矛盾。另外，輿情動(dòng)態(tài)也透露出一些風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，要及時(shí)收集社情民意，做好輿情判斷，制定防范預(yù)案，把問(wèn)題化解在萌芽狀態(tài)。我們已經(jīng)進(jìn)入一個(gè)網(wǎng)絡(luò)時(shí)代，網(wǎng)絡(luò)對(duì)城市管理的關(guān)注程度很高，信息量很大，傳播速度和范圍驚人。要關(guān)注網(wǎng)上聲音，科學(xué)研判，及時(shí)應(yīng)對(duì)，防止工作出現(xiàn)被動(dòng)。常見(jiàn)的風(fēng)險(xiǎn)還是管理過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)，日常工作中有很多不確定因素會(huì)演化成風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。中國(guó)社科院藍(lán)皮書《形象危機(jī)應(yīng)對(duì)研究報(bào)告(2012)》認(rèn)為;城管形象具有暴力執(zhí)法、執(zhí)法失當(dāng)、行政不作為、內(nèi)部管理失當(dāng)、違法違紀(jì)等5大類高危風(fēng)險(xiǎn)。這方面的原因主要在于三大“效應(yīng)”:窗口效應(yīng)－城管隊(duì)員的不當(dāng)言行可能隨時(shí)被現(xiàn)場(chǎng)直播;放大效應(yīng)－個(gè)別問(wèn)題被夸大為整體常態(tài)行為;變異效應(yīng)－便民服務(wù)往往被視為“別有用心”。越是在這種復(fù)雜的局面下開(kāi)展工作，越要注意把握工作的理念、方法和技巧，做到解決事、不惹事。應(yīng)當(dāng)把困難群體的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)作為城市管理的重要內(nèi)容，多些“大禹治水”的管理舉措，不要一味地堵、趕、罰，而是更多地去幫、疏、導(dǎo)。針對(duì)當(dāng)前存在的亂搭亂建、亂停亂放、亂堆亂占、亂貼亂畫、亂扯亂掛等問(wèn)題，抓緊組織編制集貿(mào)市場(chǎng)、停車場(chǎng)、廣告設(shè)施等專業(yè)規(guī)劃，按照規(guī)劃建設(shè)相關(guān)設(shè)施，讓廣告有地方貼、車輛有地方停、攤販有場(chǎng)所去，真正方便群眾生活，滿足多方需求。再比如，馬路攤點(diǎn)不一定都要取締，在不影響道路、不影響群眾生活的情況下，可以允許一些便民攤點(diǎn)的存在，每天限時(shí)經(jīng)營(yíng)，這類由“堵”變“疏”的嘗試對(duì)管理部門和市民都有利。可以通過(guò)編制城鎮(zhèn)道路攤點(diǎn)設(shè)置導(dǎo)則，規(guī)范攤點(diǎn)管理。對(duì)現(xiàn)有街頭攤點(diǎn)，要按照合理布局、方便市民、整潔有序、規(guī)范管理的原則進(jìn)行規(guī)范，明確設(shè)置攤點(diǎn)的道路路段、攤點(diǎn)種類、經(jīng)營(yíng)時(shí)間和保潔要求，為居民提供良好的服務(wù)。對(duì)嚴(yán)重干擾交通、影響城鎮(zhèn)容貌、存在安全隱患的，堅(jiān)決予以取締。在攤點(diǎn)經(jīng)營(yíng)人員上，對(duì)失業(yè)職工、殘疾人等困難群體予以照顧。建立處理突發(fā)事件和化解危機(jī)的應(yīng)急預(yù)案，以及相應(yīng)的工作機(jī)制。在當(dāng)前城市管理行政執(zhí)法中，暴力執(zhí)法引起的社會(huì)群體事件是影響社會(huì)穩(wěn)定的重大隱患，必須予以高度重視。一旦出現(xiàn)此類事件，必須迅速平息事態(tài)、化解矛盾。堅(jiān)持把群眾利益放在首位，科學(xué)制定突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案。注意發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)小組、活動(dòng)辦公室等各類“任務(wù)型組織”的作用，雖然這類組織“因任務(wù)的出現(xiàn)而設(shè)立，又因任務(wù)的完成而解散”［7］，但在應(yīng)對(duì)危機(jī)方面有很好的效果。完善城市管理的運(yùn)行機(jī)制，發(fā)揮數(shù)字化城市管理以及12319、12345熱線等城市公共信息服務(wù)平臺(tái)的作用，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和處理各類問(wèn)題，提高快速反應(yīng)能力和應(yīng)變能力，提高工作效率，及時(shí)化解和克服危機(jī)。加強(qiáng)宣傳和社會(huì)力量動(dòng)員，走群眾路線，把危機(jī)管理體系“整合到更廣泛的社區(qū)領(lǐng)域中，必須形成廣泛參與的社會(huì)動(dòng)員機(jī)制”［8］，構(gòu)建起政府－社會(huì)聯(lián)動(dòng)機(jī)制。

目前，國(guó)內(nèi)外對(duì)以城管執(zhí)法人員為代表的街頭官僚的執(zhí)法已有比較深入的研究。國(guó)際上，1977年美國(guó)行政學(xué)者M(jìn)ichaelLipsky首次提出了“街頭官僚(street－levelbureaucrat)”的概念。自由裁量權(quán)的行使是其特點(diǎn)，工作多表現(xiàn)為不確定性、復(fù)雜性和突發(fā)性。在國(guó)內(nèi)，學(xué)者從不同的角度對(duì)以城管為代表的街頭官僚進(jìn)行了研究，主要是以執(zhí)法主體、自由裁量權(quán)、法律問(wèn)題為研究重點(diǎn)。當(dāng)前，學(xué)界關(guān)于城管執(zhí)法人員困擾的研究已經(jīng)較為系統(tǒng)完善，但是多以理論研究為主，缺乏深入的實(shí)證分析。

一、城市綜合執(zhí)法的概述

(一)城市綜合執(zhí)法的概念

城市管理綜合執(zhí)法，又稱城管綜合執(zhí)法，簡(jiǎn)稱城管執(zhí)法，主要是指法律授權(quán)下的行使相對(duì)集中行政處罰權(quán)的行政機(jī)關(guān)進(jìn)行城市管理行政執(zhí)法的過(guò)程。相對(duì)集中行政處罰權(quán)作為城管執(zhí)法的依據(jù)，其始于1987年北京市率先組建的“北京市人民政府聯(lián)合執(zhí)法檢查隊(duì)”，其集執(zhí)法、監(jiān)督等行政職權(quán)于一身，而后將該聯(lián)合執(zhí)法檢查隊(duì)分離，組建城管隊(duì)伍，查處各類違法行為。

(二)我國(guó)城管部門的產(chǎn)生緣由

新中國(guó)建立后，國(guó)家把發(fā)展重心放在城市建設(shè)上。但由于認(rèn)識(shí)局限性，未對(duì)城市建設(shè)形成系統(tǒng)的管理體制，致使城市管理的處于“人民的城市無(wú)人管”的狀態(tài)。隨著城市管理的必要性和復(fù)雜性日益凸顯，兼顧城市建設(shè)和城市管理迫在眉睫。這是設(shè)立城管部門的原因之一。在城管部門設(shè)置之前，城市管理是處于分散執(zhí)法的狀態(tài)。針對(duì)流動(dòng)攤販在城市擺攤行為，公安、交通、衛(wèi)生、工商、稅務(wù)、質(zhì)量監(jiān)督、園林(環(huán)境)等部門陸續(xù)甚至同時(shí)來(lái)執(zhí)法。為結(jié)束分散管理的執(zhí)局面，設(shè)立專門集中行使街頭執(zhí)法方面的行政處罰權(quán)的機(jī)構(gòu)－－城管局。此為城管部門設(shè)立的原因之二。

二、城管執(zhí)法的現(xiàn)狀分析

摘要：推進(jìn)社會(huì)治理精細(xì)化是完善社會(huì)治理體系的重要手段與現(xiàn)實(shí)需求?，F(xiàn)階段，我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與文化快速轉(zhuǎn)型時(shí)期，現(xiàn)代城市管理面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，其制約因素主要為粗放式管理、政府組織結(jié)構(gòu)不合理及政府信息化不成熟等。在新時(shí)代背景下，建立完善的城市治理社會(huì)化精細(xì)化體系，明確政府與社會(huì)間的合作關(guān)系，對(duì)于解決“大政府，小社會(huì)”的難題意義重大。

關(guān)鍵詞：精細(xì)化；城市管理；社會(huì)化

引言

在中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代的背景下，黨中央和全國(guó)廣大市民群眾對(duì)于城市治理的期待更高、要求也更高。上海作為國(guó)際化大都市，應(yīng)繼續(xù)當(dāng)好改革開(kāi)放排頭兵、創(chuàng)新發(fā)展先行者，為今后中國(guó)城市管理建設(shè)提供借鑒意義。明確提出的“城市管理應(yīng)該像繡花一樣精細(xì)……”理論為上海市未來(lái)城市治理建設(shè)指明了道路與方向。破解大都市治理頑疾，既要破除“全能政府”城市管理路徑依賴，發(fā)揮有為政府、有效市場(chǎng)和有機(jī)社會(huì)的多元作用，又要克服“粗放型”城市管理舊模式，開(kāi)辟出一條符合超大城市特點(diǎn)與規(guī)律的社會(huì)化精細(xì)化治理新道路。

一、文獻(xiàn)綜述

關(guān)于城市管理社會(huì)化方面的研究，相關(guān)學(xué)者形成了以下主要觀點(diǎn)：一是城市管理社會(huì)化不能離開(kāi)全面深化改革和國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的時(shí)代背景。郭理橋（2010）提出，城市管理社會(huì)化既要提高城市管理效能，更應(yīng)貫穿公共治理的理念，從而推動(dòng)全社會(huì)走向共建、共治與共享。二是城市管理社會(huì)化應(yīng)鼓勵(lì)多元主體積極參與到城市管理建設(shè)中，調(diào)動(dòng)主體的參與積極性，同時(shí)細(xì)化各主體在城市管理中擔(dān)負(fù)的重要職責(zé)。海莉娟（2012）認(rèn)為，精細(xì)化的社會(huì)管理就是要細(xì)分社會(huì)中的不同主體和因素。三是城市管理社會(huì)化在一定程度上表明政府角色定位的轉(zhuǎn)變。李軍（2011）認(rèn)為，政府應(yīng)從一切社會(huì)能夠且應(yīng)承擔(dān)的城市管理領(lǐng)域退出，保留與強(qiáng)化社會(huì)需要但又無(wú)法承擔(dān)的城市管理職能。四是城市管理社會(huì)化表明政府管理方式的轉(zhuǎn)型升級(jí)。王悅榮（2010）指出，要改變過(guò)去籠而統(tǒng)之的管理方式，注意細(xì)節(jié)和具體領(lǐng)域管理。縱觀相關(guān)研究，學(xué)者們對(duì)于城市管理社會(huì)化的理性思考值得認(rèn)真借鑒。但是在兩個(gè)方面還需加強(qiáng)：一是盡管提出了城市管理社會(huì)化目標(biāo)，但對(duì)于如何構(gòu)建社會(huì)、公民與政府共治、共建、共享機(jī)制研究深度不足，操作性不強(qiáng)。二是城市管理的精細(xì)化研究不夠，雖指出了目前粗放管理存在的問(wèn)題，但對(duì)于如何將量化標(biāo)準(zhǔn)滲透到管理的各環(huán)節(jié)，將無(wú)形管理變?yōu)橛行喂芾?，利用信息科技支持，提高管理系統(tǒng)的規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化和數(shù)字化水平等，研究還不夠深入，精細(xì)管理的科學(xué)性不強(qiáng)。因此，增強(qiáng)研究的可操作性和精準(zhǔn)性尤為重要。

二、上海市城市社會(huì)化管理實(shí)證分析

一、城市管理行政執(zhí)法的內(nèi)涵

城市管理對(duì)一個(gè)城市的發(fā)展有著至關(guān)重要的作用，它是一種以開(kāi)放、復(fù)雜的城市系統(tǒng)為對(duì)象，基于城市發(fā)展的信息流，通過(guò)經(jīng)濟(jì)、行政、技術(shù)等手段，圍繞城市發(fā)展的重要決策，來(lái)規(guī)范、協(xié)調(diào)多方利益關(guān)系的行為。廣義的城市管理是一個(gè)集合社會(huì)、經(jīng)濟(jì)等方面的系統(tǒng)組合，狹義的城市管理則是具體到城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、規(guī)劃、以及公共服務(wù)的一項(xiàng)管理活動(dòng)。而行政執(zhí)法則是行政管理的一項(xiàng)具體地行為載體，被授權(quán)的行政部門，為了維護(hù)社會(huì)基本運(yùn)行秩序，依據(jù)法律，對(duì)違法行為采取的管理和處罰行為。本文的城市管理問(wèn)題研究對(duì)象為狹義的城市管理范圍內(nèi)的行政執(zhí)法。

二、當(dāng)前我國(guó)城市管理執(zhí)法存在的問(wèn)題

（一）行政偏離執(zhí)法程序，缺少必要監(jiān)管

在城市綜合行政執(zhí)法過(guò)程中，行政執(zhí)法行為偏離法定操作程序的情況普遍存在。我國(guó)《行政處罰法》明確要求當(dāng)行政執(zhí)法部門做出行政處罰時(shí)，應(yīng)遵循公正、公開(kāi)的原則。但在城市管理執(zhí)法過(guò)程中，不按照法定程序?qū)嵤┨幜P的現(xiàn)象依舊較為普遍，并且缺乏有效監(jiān)管機(jī)制。在實(shí)踐中，因?yàn)閷?duì)行政執(zhí)法程序的忽視，對(duì)扣押的財(cái)物不開(kāi)具任何單據(jù)或清單，不填寫相應(yīng)的行政執(zhí)法文書；部分罰款不開(kāi)具相應(yīng)的通知單；不告知當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)；裁決下達(dá)在先，詢問(wèn)取證在后等一系列行為都違背了法律規(guī)范。對(duì)于這些不恰當(dāng)行為，相關(guān)執(zhí)法人員并沒(méi)有受到相應(yīng)處罰，依舊我行我素。除非被媒體曝光，或者被當(dāng)事人向上級(jí)投訴，不然很少會(huì)去追究他們的責(zé)任。

（二）執(zhí)法過(guò)程中行政人員的道德行為失范

近幾年，城管執(zhí)法沖突事件頻頻見(jiàn)諸報(bào)端：2013年延安城管執(zhí)法時(shí)跳腳踩頭；2015年菏澤單縣城管對(duì)小販強(qiáng)行拉扯同時(shí)還打傷拍攝者等。行政執(zhí)法的過(guò)程也是一種個(gè)人利益與社會(huì)利益的博弈，公共行政倫理要求行政權(quán)力在運(yùn)作過(guò)程中，實(shí)現(xiàn)的是公共利益，但是在金錢的誘惑下，行政執(zhí)法人員出于利益驅(qū)動(dòng)，往往喪失行政倫理道德，導(dǎo)致公共權(quán)力出現(xiàn)異化，對(duì)于不給予好處的商販或經(jīng)營(yíng)者要么暴力執(zhí)法，要么故意刁難，濫用職權(quán)。為了滿足個(gè)人的權(quán)力欲望和經(jīng)濟(jì)利益，忘記自己的行為代表著政府部門的形象、忘記了人民才是授予其公共權(quán)力的人，其行為導(dǎo)致的惡劣后果將嚴(yán)重破壞黨和政府的形象，擾亂社會(huì)風(fēng)氣。