土地征收規(guī)劃全文(5篇)

2021年7月2日，國務(wù)院總理李克強簽署第743號國務(wù)院令，公布新修訂的《土地管理法實施條例》，自2021年9月1日起施行。這是《土地管理法實施條例》自1998年全面修訂后的第二次全面修訂，是保證2019年新修正的《土地管理法》順利實施的重要法律武器。新《土地管理法實施條例》諸多亮點值得關(guān)注：

亮點一：嚴格控制耕地轉(zhuǎn)為非耕地

1998年的《土地管理法》及《土地管理法實施條例》均將控制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地作為土地用途管制的核心和重點，對農(nóng)用地之間的轉(zhuǎn)化缺乏制度性的約束，導(dǎo)致實踐中耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等現(xiàn)象大量存在，嚴重影響國家糧食安全。為此，新的《土地管理法實施條例》專門增加規(guī)定：國家對耕地實行特殊保護，嚴守耕地保護紅線，嚴格控制耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等其他農(nóng)用地。耕地應(yīng)當(dāng)優(yōu)先用于糧食和棉、油、糖、蔬菜等農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)。按照國家有關(guān)規(guī)定需要將耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等其他農(nóng)用地的，應(yīng)當(dāng)優(yōu)先使用難以長期穩(wěn)定利用的耕地。從而進一步拓展了土地用途管制的重點和內(nèi)容。

亮點二：明確耕地保護的責(zé)任

主體是省級人民政府加強耕地保護，必須首先明確耕地保護的責(zé)任主體。新的《土地管理法實施條例》在總結(jié)多年來黨中央、國務(wù)院關(guān)于強化耕地保護責(zé)任主體制度實施經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，首次從行政法規(guī)層面明確了耕地保護的責(zé)任主體，規(guī)定：省、自治區(qū)、直轄市人民政府對本行政區(qū)域耕地保護負總責(zé)，其主要負責(zé)人是本行政區(qū)域耕地保護的第一責(zé)任人。省、自治區(qū)、直轄市人民政府應(yīng)當(dāng)將國務(wù)院確定的耕地保有量和永久基本農(nóng)田保護任務(wù)分解下達，落實到地塊。國務(wù)院對省、自治區(qū)、直轄市人民政府耕地保護責(zé)任目標落實情況進行考核。

亮點三：建立耕地保護補償制度

為貫徹落實黨中央、國務(wù)院關(guān)于加強對耕地保護責(zé)任主體的補償激勵，積極推進中央和地方各級涉農(nóng)資金整合，按照“誰保護、誰受益”的原則，加大耕地保護補償力度的要求，新的《土地管理法實施條例》在總結(jié)全國部分地方實施耕地保護補償制度成功經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，對建立耕地保護補償制度做出明確規(guī)定：國家建立耕地保護補償制度。耕地保護補償制度具體辦法和實施步驟由國務(wù)院自然資源主管部門會同有關(guān)部門規(guī)定。

一、案情

近日，甲市環(huán)宇汽車銷售公司因征拆補償問題與該市路東村協(xié)商不下，將市自然資源局起訴到了法院。2010年，環(huán)宇公司與路東村簽訂承包經(jīng)營合同，約定路東村將位于路邊的廢舊農(nóng)貿(mào)市場承包給環(huán)宇公司使用，土地面積約20畝，期限從2010年1月7日起至2030年1月7日止。雙方還約定，合同期內(nèi)，路東村配合環(huán)宇公司辦理市場的改建手續(xù)，若遇國家征用土地，土地補償費安置補償費歸路東村所有，場地附著物經(jīng)營損失等賠償10年內(nèi)雙方各占50%，10年后路東村按實際使用土地年限每年占5%，其余為環(huán)宇公司所有。2011年環(huán)宇公司將廢舊農(nóng)貿(mào)市場改建為汽車4S服務(wù)中心。2020年甲市啟動快速路項目，將該服務(wù)中心用地納入征收范圍。區(qū)征地拆遷辦與路東村簽訂了征收集體土地安置補償協(xié)議、房屋補償協(xié)議，將土地及地上建筑物的補償款支付給路東村。2020年3月，路東村與環(huán)宇公司簽訂了拆遷補償分成協(xié)議，約定雙方各占附著物補償款50%,機械拆遷、搬遷、停產(chǎn)停業(yè)等補助費歸環(huán)宇公司。2020年4月，在路東村與區(qū)征地拆遷辦履行土地及房屋交接手續(xù)后，地上附著物被拆除，路東村按約定比例向環(huán)宇公司支付了140萬元。但環(huán)宇公司認為，路東村隱瞞了征拆房屋面積核算結(jié)果，導(dǎo)致該公司應(yīng)獲得賠償款損失。協(xié)商未果后，環(huán)宇公司以該公司是房屋所有權(quán)人為由要求該市自然資源局撤銷征收決定及征拆補償協(xié)議，重新組織征拆補償。因市自然資源局不同意撤銷，環(huán)宇公司以征收決定及征拆補償協(xié)議違法為由，提起了行政訴訟。

二、分歧

通常來說，不動產(chǎn)物權(quán)的歸屬并不難確定，無論是之前的《物權(quán)法》還是后續(xù)《民法典》都明確了登記生效的原則，但征拆過程中如何判定未進行登記的建筑的歸屬，相關(guān)權(quán)益各方仍有分歧。環(huán)宇公司認為，汽車4S服務(wù)中心的地上房屋是其出資建設(shè)，與路東村簽訂協(xié)議也約定了其享有房屋的權(quán)益，在沒有得到房屋所有權(quán)人授權(quán)的情況下，區(qū)征地拆遷辦與非適格主體簽訂補償協(xié)議，且按征收集體土地的補償標準過低，損害其利益應(yīng)予以撤銷。路東村認為，該村已按與環(huán)宇公司的協(xié)議按時支付了補償款。征收面積、補償標準等都是政府部門核定，該村無異議。市自然資源局認為，按照保護合法權(quán)益的原則，在快速路項目的征拆過程中，依據(jù)不動產(chǎn)登記以及用地規(guī)劃等各項審批材料核定征收補償對象。環(huán)宇公司未能提供任何材料證明其享有被征拆房屋權(quán)屬，不屬于征收補償對象。區(qū)征地拆遷辦認為，組織快速路項目征收時，該辦履行了調(diào)查、公示等法定程序，確定了服務(wù)中心的征收補償對象是路東村。不動產(chǎn)權(quán)證書、建設(shè)工程規(guī)劃許可等相關(guān)證件及交付土地的主體都不是環(huán)宇公司，環(huán)宇公司主張不能成立。

三、評析

（一）未登記的建筑按土地登記、規(guī)劃許可等判斷歸屬

《民法典》第352條規(guī)定，建設(shè)用地使用權(quán)人建造的建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施的所有權(quán)屬于建設(shè)用地使用權(quán)人，但是有相反證據(jù)證明的除外?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于人民法院辦理執(zhí)行異議和復(fù)議案件若干問題的規(guī)定》第25條規(guī)定，未登記的建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施，按照土地使用權(quán)登記簿、建設(shè)工程規(guī)劃許可，施工許可等相關(guān)證據(jù)判斷案外人是否系權(quán)利人?？梢?，未辦理登記的建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施，土地使用權(quán)的登記情況是判斷這些地上物權(quán)屬的重要依據(jù)，而建設(shè)工程規(guī)劃許可、建筑工程施工許可等行政審批資料，是證明建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施的建造者的重要參考，建設(shè)工程行政許可資料與土地使用權(quán)登記簿的相互印證，足以對地上建筑物歸屬的判斷形成結(jié)論。本案中，雖然環(huán)宇公司堅稱4S服務(wù)中心的地上房屋是其出資建設(shè)，其擁有房屋所有權(quán)，但是用地的不動產(chǎn)權(quán)證、建設(shè)工程規(guī)劃許可、施工許可等都在路東村名下，即便是雙方在協(xié)議中約定了房屋的使用人及收益的分配，也不能推翻路東村作為建設(shè)用地使用權(quán)人在取得建設(shè)用地使用權(quán)后，憑建設(shè)用地使用權(quán)證書及建設(shè)主管部門發(fā)放的建設(shè)許可證、開工許可證等建設(shè)手續(xù)，對土地合法建造，進而取得地上房屋所有權(quán)的邏輯。

2011年1月21日國務(wù)院頒布實施了《國有土地上房屋征收與補償條例》（以下簡稱《征收條例》），該條例在征收前提條件、組織實施程序、補償安置方式和糾紛救濟途徑等方面相對于原來的《城市房屋拆遷管理條例》,作了比較大的修改?！墩魇諚l例》的頒布實施是近年來我國在房屋征收領(lǐng)域不斷研究取得的成果，它將國有土地上房屋征收的相關(guān)制度確定下來。與之相較，集體土地上房屋征收與補償?shù)难芯侩m然一直在進行中，但是至今還沒有能夠出臺一部獨立的規(guī)范去予以確認，相關(guān)的立法一直處于空白的狀態(tài)。2012年總理在國務(wù)院政府工作報告中指出“制定出臺農(nóng)村集體土地征收補償條例”是2012年的主要任務(wù)之一；2013年，修改《土地管理法》被全國人大常委會納入未來5年的立法規(guī)劃；黨的十八大報告中也提出要“改革征地制度”。但是從近期媒體反饋的信息來看，《農(nóng)民集體所有土地征收補償安置條例》和新修改的《土地管理法》短期內(nèi)還不會出臺。本文將對我國的一些城市的集體土地上房屋征收的政策進行一些初步的分析與探討，為我國集體土地上房屋征收的立法研究貢獻綿薄之力。本文所研究的集體土地上房屋征收立法的城市包括以下幾類：第一類是各直轄市和省會城市；第二類是根據(jù)2014年11月20日國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于調(diào)整城市規(guī)模劃分標準的通知》中的劃分標準所確定的超大城市和特大城市；第三類是副省級城市。這三類型城市存在部分重疊，經(jīng)過統(tǒng)計一共39個城市，其中香港和深圳因為土地性質(zhì)的原因不在研究范圍內(nèi)，天津、南昌、?？?、東莞、拉薩、烏魯木齊沒有查詢到征收集體土地上房屋的有關(guān)政策，所以本文所研究的城市共31個。

一、我國集體土地上房屋征收政策現(xiàn)狀分析

（一）政策的名稱

《物權(quán)法》和《征收條例》頒布以來很多學(xué)者對于“征收”、“拆遷”和“征用”的區(qū)別做了不少研究，目前一般認為為了公共利益的需要而實施的用“征收”；非公共利益需要而實施的用“拆遷”；而“征用”只是使用權(quán)的改變，是在特殊或緊急情況下，國家對集體土地的一種強制性的臨時使用，并不改變土地所有權(quán)的性質(zhì)。本文所研究的31個城市中，有14個城市政策文件名稱中用的是“征收”，9個城用的是“拆遷”，2個城市用的是“征用”，4個城市以城中村或棚戶區(qū)改造的形式，還有2個城市將集體房屋征收納入征地補償政策。2011年以后出臺政策文件的11個城市中除了沈陽市外，其他城市在名稱中都是用的“征收”，但是在這些文件中明確提到要以公共利益為征收前提的，少之又少，只有杭州市和大連市對此作出規(guī)定。

（二）政策的適用范圍

31個城市集體土地上房屋征收政策適用范圍主要有三種類型：第一類是由市人大、市政府頒布的地方性法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件，在全市范圍內(nèi)適用，有22個城市是這種類型，如北京市、上海市、南京市、廣州市；第二類是由市轄區(qū)政府頒布的規(guī)范性文件，在全區(qū)范圍內(nèi)適用，有6個城市是這種類型，如重慶市、哈爾濱市、大連市、蘭州市；第三類是由市政府頒布的規(guī)范性文件，適用于某一工程項目，石家莊市、沈陽市和西寧市是這種類型。

（三）政策的效力層級

國務(wù)院總理李克強日前簽署國務(wù)院令，公布修訂后的《中華人民共和國土地管理法實施條例》（以下簡稱《條例》），自2021年9月1日起施行。新修訂的《土地管理法》去年1月1日正式開始施行，《條例》在《土地管理法》制度框架下，聚焦土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地管理等重點問題，強化對耕地的保護，針對耕地“非農(nóng)化”“非糧化”以及“合村并居”中違背農(nóng)民意愿等突出問題，進一步明確了制度邊界，強化法律責(zé)任，確保黨中央、國務(wù)院關(guān)于土地制度改革的決策部署落實到位。

作為基礎(chǔ)制度，土地制度事關(guān)整個經(jīng)濟社會的繁榮發(fā)展，直接影響一個國家的長治久安。自1987年1月1日《中華人民共和國土地管理法》正式頒布實施后，至2020年1月1日，已歷經(jīng)4次重大修改。最新版《土地管理法》在農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地管理制度這“三塊地”的改革上作出了重大突破。其中，農(nóng)村土地征收改革明確了“公共利益”、完善征地補償方式和改善征地程序；宅基地管理制度改革對“戶有所居”理念進行了補充、完善了自愿有償退出宅基地的管理制度，最大限度地保護農(nóng)民的根本利益。

《條例》的實施，進一步強化了《土地管理法》的可操作性，特別是在嚴守耕地保護紅線方面，強化了對耕地特別是永久基本農(nóng)田的管理保護，在嚴格控制農(nóng)用地特別是耕地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的同時，進一步明確控制耕地轉(zhuǎn)為林地、草地等其他農(nóng)用地，嚴格執(zhí)行耕地“占補平衡”制度，遏制了當(dāng)前一些地方以“城鄉(xiāng)綠化”“河流、濕地、湖泊治理”為名擴大用地范圍等違規(guī)占用耕地現(xiàn)象，必將有利于遏制耕地“非農(nóng)化”，防止耕地“非糧化”。

新《土地管理法》在改革土地征收制度方面作出多項重大突破，《條例》進一步細化了土地征收程序，設(shè)立征收土地預(yù)公告制度，規(guī)范征收補償，規(guī)定有關(guān)費用未足額到位的不得批準征收土地，保障被征地農(nóng)民知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)。明確保障農(nóng)民合理宅基地需求，規(guī)范宅基地管理，強調(diào)保障農(nóng)民依法取得的宅基地權(quán)益，使農(nóng)民通過法律保障土地權(quán)益更具有可操作性。

集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市是新《土地管理法》一大亮點，突破了原有農(nóng)用地入市的程序?！稐l例》對此進一步做了規(guī)范，明確國土空間規(guī)劃統(tǒng)籌并合理安排集體經(jīng)營性建設(shè)用地布局和用途，自然資源主管部門依據(jù)國土空間規(guī)劃提出規(guī)劃條件，突出了公正、公平、公開的主旨。對土地所有權(quán)人依法編制集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、出租等方案，載明宗地的土地界址、面積、用途、規(guī)劃條件、產(chǎn)業(yè)準入和生態(tài)環(huán)境保護要求、使用期限、交易方式、入市價格、集體收益分配安排等內(nèi)容，以及招標、拍賣、掛牌或者協(xié)議等“入市”方式，均進行了清晰的制度設(shè)計，作出了詳細規(guī)范和要求，對規(guī)范和推動農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地的入市將發(fā)揮積極作用。

《條例》還細化了土地督察制度，強化監(jiān)督檢查措施，建立動態(tài)巡查等機制，并加大對破壞耕地、非法占地、拒不履行土地復(fù)墾義務(wù)等違法行為處罰力度。特別是《條例》增加了對耕地“非糧化”的處罰規(guī)定，強化耕地特殊保護和用途管制，強化以耕地穩(wěn)政策、穩(wěn)面積、穩(wěn)產(chǎn)量，確保谷物基本自給、口糧絕對安全的基本國策，牢牢把握國家糧食安全的主動權(quán)。

作者:李成剛 單位:中國經(jīng)濟時報

摘要：新《土地管理法》（以下簡稱《新法》）在土地征收制度方面進行了重大調(diào)整，在土地征收范圍、土地征收程序、征地補償標準等方面做了積極探索。如何更好地貫徹落實《新法》的要求，成為地方政府面臨的一項重要課題。在梳理土地征收主要變化的基礎(chǔ)上，結(jié)合南京市的現(xiàn)實挑戰(zhàn)，提出加強政策保障、注重標準建設(shè)、加強基層服務(wù)的主要建議，并提出了統(tǒng)籌土地征收的管理監(jiān)督、建立征收全流程信息系統(tǒng)、健全區(qū)片價動態(tài)調(diào)整機制的思考展望。

關(guān)鍵詞：土地管理法；土地征收；實踐思考

土地征收制度改革是對國家基礎(chǔ)性制度的改變，涉及黨的十九大重點關(guān)注的農(nóng)村土地制度改革、農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益保障、國家糧食安全等重大問題。土地征收制度也是維護鄉(xiāng)村穩(wěn)定，保障農(nóng)民合法權(quán)益，加快鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略舉措落地的重要環(huán)節(jié)，其重要性不言而喻。按照以人民為中心的發(fā)展理念，為切實提高被征地農(nóng)民保障水平，有效維護被征地農(nóng)民合法權(quán)益，助力實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，在《新法》及其實施條例即將全面施行的背景下，各地亟需對現(xiàn)行土地征收工作進行深入研究和分析，進行適法性調(diào)整和發(fā)展創(chuàng)新，以期更加適應(yīng)當(dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟發(fā)展的需要。

1 土地征收的主要變化

1.1首次界定了公共利益

綜合《新法》《土地征收成片開發(fā)標準（試行）》中的相關(guān)規(guī)定，我國吸取了試點地區(qū)征地制度改革的經(jīng)驗，以縮小征地范圍為目的，已初步搭建起“概括+列舉”征地范圍界定框架。明確在公共利益需要的前提下，政府組織實施的軍事外交、基礎(chǔ)設(shè)施、公共事業(yè)、扶貧安居、成片開發(fā)及其他6種情形需要用地的，可以征收集體土地。其中，成片開發(fā)建設(shè)可以征收土地的范圍限定在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地范圍內(nèi)，并且必須要經(jīng)省級以上人民政府批準。

1.2完善了土地征收程序