談公共行政管理的發(fā)展及運(yùn)用

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一、公共行政演進(jìn)歷程述評(píng)

（一）公共行政時(shí)期

行政從政治中分離，便異?！翱释闭蔑@出自身獨(dú)特的工具價(jià)值，即變革傳統(tǒng)的組織結(jié)構(gòu)和采用科學(xué)管理手段去最大限度地提高管理效率。配合上述變革的環(huán)境，以理性和高效著稱的官僚制應(yīng)運(yùn)而生，它以等級(jí)分工的形式、非人格化的組織制度、層級(jí)節(jié)制的權(quán)力體系構(gòu)成了一種法理型的組織模式，極大地適應(yīng)了工業(yè)社會(huì)大生產(chǎn)和公共行政追求效率的要求，為行政的良性、健康發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。由此，政治―行政二分法和韋伯官僚體制便成了傳統(tǒng)公共行政的兩大“基石”，在二者的共同作用下，公共行政以追求效率為價(jià)值目標(biāo)，以公共組織的設(shè)計(jì)、科學(xué)管理的原則和先進(jìn)的管理技術(shù)為發(fā)展導(dǎo)向，有效地推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展。二戰(zhàn)以后，隨著社會(huì)環(huán)境的變化，傳統(tǒng)公共行政便遭到了不同學(xué)派的批判，被直指是漠視民主價(jià)值和人性的。為此，傳統(tǒng)公共行政也結(jié)合時(shí)局做出了相應(yīng)的價(jià)值轉(zhuǎn)向和理論修正，但改革并未使其理論根基發(fā)生質(zhì)的變化。20世紀(jì)60年代后，以弗雷德里克森為代表的新公共行政理論致力于扭轉(zhuǎn)傳統(tǒng)公共行政的價(jià)值偏向，強(qiáng)調(diào)新公共行政的使命是對(duì)影響和削弱社會(huì)公平、出色管理、經(jīng)濟(jì)的和有效率的各種因素以及組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行變革[1]306。但礙于當(dāng)時(shí)的社會(huì)環(huán)境和自身理論影響力有限等原因，新公共行政理論并未能從根本上動(dòng)搖傳統(tǒng)公共行政的基礎(chǔ)。而隨后政策科學(xué)崛起，政策科學(xué)研究雖在謀求和公共行政結(jié)合以及促進(jìn)政策機(jī)構(gòu)管理性向政策執(zhí)行公共性轉(zhuǎn)變等方面做出了努力，但政策科學(xué)畢竟只是作為公共行政發(fā)展的一個(gè)分支而出現(xiàn)，因此無(wú)論從廣度還是深度上都無(wú)法對(duì)傳統(tǒng)公共行政形成根本的挑戰(zhàn)。

(二)公共管理時(shí)期

伴隨著行政環(huán)境的變革，社會(huì)由工業(yè)文明向信息文明轉(zhuǎn)換，經(jīng)濟(jì)的迅猛發(fā)展和民主化進(jìn)程的推進(jìn)使得官僚制的治理弊端日漸顯現(xiàn)。諸如指揮―服從的管理方式對(duì)人性的壓制，科層管理對(duì)民主價(jià)值的沖擊，不合理的分工導(dǎo)致的各自為政，內(nèi)部封閉的管理造成的體制僵化，都成為了公共行政發(fā)展的巨大障礙。同時(shí)，政治―行政二分法也受到了諸多置疑。人們逐漸發(fā)現(xiàn)，在公共管理的實(shí)踐中，對(duì)二者涇渭分明地劃分不僅沒(méi)有必要，而且也不可能。針對(duì)傳統(tǒng)公共行政的種種弊病，20世紀(jì)80年代以來(lái)，西方各國(guó)掀起了一場(chǎng)聲勢(shì)浩大的公共行政改革浪潮，使公共行政演進(jìn)到了公共管理的新時(shí)期。公共管理修正了傳統(tǒng)公共行政的發(fā)展思路和策略選擇，積極地借鑒企業(yè)和私營(yíng)部門的管理經(jīng)驗(yàn)與手段，大力引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)激勵(lì)機(jī)制，全面地降低管理成本，注重結(jié)果和管理者的責(zé)任，從而最大化地提升了政府的組織績(jī)效。作為公共行政發(fā)展的新模式，公共管理積極回應(yīng)行政環(huán)境發(fā)展的需求，致力于解答公共管理中“誰(shuí)來(lái)管理”以及“如何管理”等重大問(wèn)題，為公共行政學(xué)的發(fā)展建立了更加全面的知識(shí)框架，并在實(shí)踐中有效地增進(jìn)了公共利益[2]53。然而，公共管理作為一種理論和實(shí)踐模式也并非盡善盡美，其內(nèi)在缺陷也客觀存在。其中，最典型的便是難以處理好“公共性”和“管理性”之間的關(guān)系，即公共管理一味強(qiáng)調(diào)師法企業(yè)，過(guò)分崇拜市場(chǎng)教義，而很大程度上忽視了公私部門的現(xiàn)實(shí)差異，往往導(dǎo)致公共行政發(fā)展中價(jià)值導(dǎo)向的偏差和服務(wù)對(duì)象的失當(dāng)[3]，這種錯(cuò)把公共行政實(shí)現(xiàn)的手段作為目的的做法，也使得公共管理在實(shí)踐中客觀上面臨著種種困境。通過(guò)批判，人們反思到公共行政必須要以民主憲政為基礎(chǔ)，應(yīng)當(dāng)將其發(fā)展目標(biāo)最終鎖定在社會(huì)公共福利和公共利益的增進(jìn)上，而市場(chǎng)的手段和科學(xué)的管理只能為上述目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)服務(wù)。

(三)公共服務(wù)時(shí)期

新公共服務(wù)理論是對(duì)公共管理理論的揚(yáng)棄。它緊緊圍繞公共行政發(fā)展的核心屬性，以民主公民權(quán)理論、社群理論、后現(xiàn)論和組織人本理論為其思想淵源，以公民優(yōu)先、社會(huì)公益為其價(jià)值理念，強(qiáng)調(diào)通過(guò)構(gòu)建政府與公民新型的分權(quán)、合作關(guān)系，最大化地實(shí)現(xiàn)公共利益。公共服務(wù)理論要求公共組織的設(shè)計(jì)和運(yùn)行要以為公民提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)為目標(biāo)，提出公共行政的最終目標(biāo)是建立公共服務(wù)型的政府。這種政府以社會(huì)公眾為服務(wù)對(duì)象，以合作協(xié)調(diào)為服務(wù)基礎(chǔ)，以滿足公共需求為服務(wù)導(dǎo)向，其本質(zhì)是“社會(huì)本位、民本位”[4]。而政府的工作重點(diǎn)既不應(yīng)是“掌舵”，也不應(yīng)是“劃槳”，而是“建立一套明顯具有整合力和回應(yīng)力的公共機(jī)構(gòu)”[5]。具體而言，便是政府應(yīng)當(dāng)通過(guò)權(quán)力分放和讓渡，不斷地進(jìn)行制度和機(jī)制的創(chuàng)新，充分保障公民在社會(huì)管理中的民主參與權(quán)，推進(jìn)合作共治局面的形成，從而持續(xù)提升公共服務(wù)的效率和品質(zhì)。公共服務(wù)的理論使得公共行政的價(jià)值從“效率至上”回歸到了“民主至上”，有效地?cái)[正了公共行政發(fā)展的航向。

二、公共行政發(fā)展規(guī)律之闡釋

縱觀公共行政發(fā)展的歷史，一條基本規(guī)律表明，正是行政生態(tài)的變化決定了公共行政的演進(jìn)特征和重心的變換，即不同的公共行政發(fā)展階段是依據(jù)環(huán)境變革的特點(diǎn)予以劃定的。

西方公共行政發(fā)展的三個(gè)時(shí)期所表現(xiàn)的運(yùn)行規(guī)律，都與當(dāng)時(shí)行政環(huán)境變革的要求密不可分。在傳統(tǒng)公共行政時(shí)期，政治―行政二分的提出，使行政凸顯出其獨(dú)立的價(jià)值，其目的在于通過(guò)對(duì)一般科學(xué)管理技巧的借鑒，有效地增強(qiáng)行政管理的效率，這正與當(dāng)時(shí)工業(yè)化大生產(chǎn)的客觀環(huán)境相匹配。工業(yè)化社會(huì)是一個(gè)高度組織化的社會(huì)，而官僚制的提出一改傳統(tǒng)人治行政的種種弊端，構(gòu)建出了一種法理型的組織體制，實(shí)現(xiàn)了理性和高效的組織管理，這與當(dāng)時(shí)工業(yè)文明追求技術(shù)進(jìn)步和生產(chǎn)有序的客觀要求得以有效對(duì)接，因而二者共同構(gòu)成了傳統(tǒng)公共行政的理論“基石”。公共管理運(yùn)動(dòng)的發(fā)起同樣取決于環(huán)境的變革。隨著工業(yè)社會(huì)向后工業(yè)社會(huì)的轉(zhuǎn)型，官僚制的管理弊端日益顯現(xiàn)，而傳統(tǒng)的二分法也面臨著越來(lái)越多的不可治理性。在上述背景下，公共管理和政府再造的運(yùn)動(dòng)勢(shì)在必行。這種運(yùn)動(dòng)直擊傳統(tǒng)公共行政模式之缺陷，以市場(chǎng)化和自由化為取向，采用私營(yíng)部門和工商管理領(lǐng)域先進(jìn)的理念與策略，推動(dòng)了公共管理效率的提升。這場(chǎng)充滿著管理主義色彩的改革，很大程度上消解了傳統(tǒng)公共行政的發(fā)展困境。但隨著民間力量的崛起和政治民主化、權(quán)利多元化的趨勢(shì)日益增強(qiáng)，公共管理理論也遭遇了強(qiáng)大的挑戰(zhàn)。如何在公共管理的框架下最大限度地保障公共利益，實(shí)現(xiàn)公共產(chǎn)品的有效提供和公民需求的充分滿足，便成了公共管理自身發(fā)展難以攻克的問(wèn)題。在此環(huán)境下，公共服務(wù)理論應(yīng)運(yùn)而生，它在吸收傳統(tǒng)公共行政理論的合理內(nèi)核和承繼公共管理理論精髓的基礎(chǔ)上，提出和建立一種更加關(guān)注民主價(jià)值、公共利益，更加適合于公共行政實(shí)踐發(fā)展的理論框架，科學(xué)地糾正了公共行政的發(fā)展偏向。

與此同時(shí)，行政環(huán)境變化也使得公共行政的價(jià)值重心和研究途徑發(fā)生著轉(zhuǎn)變。在傳統(tǒng)的公共行政時(shí)期，基于工業(yè)社會(huì)對(duì)生產(chǎn)力發(fā)展的要求，行政管理過(guò)程和行政組織的設(shè)計(jì)都以提高效率為目標(biāo)“，效率至上”成為這一時(shí)期公共行政發(fā)展的價(jià)值重心和導(dǎo)向依據(jù)。而到了公共管理時(shí)期，一場(chǎng)以管理自由化和市場(chǎng)化導(dǎo)向的治道變革在世界范圍內(nèi)掀起，它旨在促使人們重新認(rèn)識(shí)管理的價(jià)值，并通過(guò)廣泛借鑒工商界成功的管理方法和手段，最大化地提升公共管理的績(jī)效。雖然在此過(guò)程中，這種變革強(qiáng)調(diào)了公共管理的顧客導(dǎo)向、結(jié)果導(dǎo)向和回應(yīng)性等要求，一定程度上糾正了傳統(tǒng)公共行政時(shí)期對(duì)效率過(guò)分追求的偏向，但沒(méi)有根本扭轉(zhuǎn)公共行政的效率取向，而更多的是完善和修飾了官僚制的工具理性，因此，最終也淪為一種關(guān)注管理過(guò)程的粉飾行為。直至此時(shí)，公共行政的“鐘擺”仍然嚴(yán)重地偏向“管理主義”，這自然無(wú)利于社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。公共服務(wù)理論旨在糾正公共行政發(fā)展過(guò)程中的價(jià)值偏差，平衡管理主義和民主主義的價(jià)值追求，它明確規(guī)定公共行政的發(fā)展重心應(yīng)在于保證公共利益，提供公共服務(wù)，從而使得權(quán)力與權(quán)利的正常邏輯得以理性回歸。與此相一致，公共行政研究路徑也突破了管理主義限制，變得更加多元，人們綜合采用政治、管理和法律等方式對(duì)公共行政的運(yùn)作與發(fā)展加以研究。采用多元的研究途徑遂成為環(huán)境發(fā)展的客觀要求①。

三、公共行政發(fā)展趨勢(shì)之考察

(一)政治領(lǐng)域

公共行政發(fā)展特征反映到政治領(lǐng)域，最核心的表現(xiàn)便是公民社會(huì)和政治國(guó)家間力量的博弈。二者的此消彼長(zhǎng)成就了公共行政演進(jìn)的不同階段和發(fā)展特征。具體而言，在傳統(tǒng)的公共行政時(shí)期，國(guó)家行政是公共管理的核心，國(guó)家公共權(quán)力由政府行使，政府權(quán)力主導(dǎo)社會(huì)發(fā)展的方方面面，各國(guó)的公權(quán)力都非常發(fā)達(dá)，并廣泛采用了科層的管理體制，致力于推進(jìn)行政管理的有序和效率。而在公共管理時(shí)期，隨著政府所面對(duì)的社會(huì)事務(wù)的日益復(fù)雜和多樣，其低效率治理成為常態(tài)，對(duì)此政府逐步認(rèn)識(shí)到調(diào)整自身權(quán)力關(guān)系和管理方式的必要性，即唯有以職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵?，重塑其與市場(chǎng)、社會(huì)的權(quán)力分配格局，形成權(quán)力共享、分工合作的發(fā)展?fàn)顟B(tài)，方能有效地應(yīng)對(duì)層出不窮的公共問(wèn)題和最大化地回應(yīng)公共需求。此時(shí)，雖然政府也將公民定位為“顧客”給予提供服務(wù)，并以經(jīng)濟(jì)、效率和效能等作為公共行政的價(jià)值導(dǎo)向，但由于公共管理對(duì)管理主義的過(guò)度“迷信”和對(duì)市場(chǎng)化的過(guò)分追求，最終導(dǎo)致其仍無(wú)法深刻地認(rèn)識(shí)公民社會(huì)的興起對(duì)于公共行政發(fā)展的特殊價(jià)值，從而依舊陷入了將公共行政實(shí)現(xiàn)工具當(dāng)作管理目標(biāo)的錯(cuò)誤認(rèn)知中。公共服務(wù)理論作為對(duì)公共管理理論的修正，科學(xué)地調(diào)試了公共行政公共性和管理性之間的關(guān)系，依托政治國(guó)家和公民社會(huì)的權(quán)力邏輯和博弈之特點(diǎn)，提出公共行政區(qū)別于一般管理活動(dòng)的核心屬性在于公共性，明確了政府權(quán)力的合法性來(lái)源于公民權(quán)利的授予和讓渡。因此，政府等公共部門的根本職責(zé)在于服務(wù)，即為公民提供高質(zhì)量的公共產(chǎn)品，最大限度地滿足社會(huì)力量發(fā)展所形成的多元化利益訴求。在上述憲制理論的指導(dǎo)下，政府必須徹底拋棄權(quán)力壟斷和資源統(tǒng)攝的管理方式，科學(xué)地調(diào)整自身與社會(huì)的關(guān)系，將職能重心理性地收縮在社會(huì)管理和公共服務(wù)上來(lái)，并在政策制度上積極培育、支持、引導(dǎo)社會(huì)組織與公民力量的發(fā)展，促進(jìn)民眾各項(xiàng)民主權(quán)利的落實(shí)，最終形成黨的領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)管理、公民參與的善治格局。在權(quán)力和權(quán)利的博弈中，公共行政不斷由管制行政向服務(wù)行政、官本行政向民本行政、權(quán)力行政向責(zé)任行政深刻轉(zhuǎn)變，最大限度地提供高品質(zhì)的公共產(chǎn)品，滿足公眾的利益訴求。

(二)管理領(lǐng)域

公共行政發(fā)展規(guī)律反映到管理領(lǐng)域主要表現(xiàn)為以下方面：第一，從物本行政到人本行政[6]。從傳統(tǒng)公共行政時(shí)期到公共管理時(shí)期再到公共服務(wù)時(shí)期，是一個(gè)行政相對(duì)人的價(jià)值和需求關(guān)注程度持續(xù)強(qiáng)化的過(guò)程。早期的公共行政過(guò)分關(guān)注組織、機(jī)構(gòu)、權(quán)責(zé)關(guān)系等物化內(nèi)容對(duì)管理效率提升的作用，而很大程度上漠視了人的積極作用和主導(dǎo)能力，尤其在官僚制層級(jí)節(jié)制、命令服從的運(yùn)行模式的制約下，人的需求和創(chuàng)造性更受到了很大的壓制。在隨后的公共管理運(yùn)動(dòng)中，各國(guó)普遍引入了市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和管理者的管理理念，并在實(shí)際管理過(guò)程中深刻地認(rèn)識(shí)到人對(duì)于組織發(fā)展和績(jī)效提升的巨大價(jià)值，因而重視人才的招募、引進(jìn)、培養(yǎng)和保護(hù)工作，并通過(guò)公共部門人力資源的開發(fā)和管理以及新陳代謝、激勵(lì)約束等機(jī)制的創(chuàng)新，最大限度地實(shí)現(xiàn)人力資源的保值、增值。同時(shí)，公共管理還在公共物品的提供上，更加重視人的需求，政府將社會(huì)公眾定位為提供納稅人和享受政府服務(wù)的“顧客”，而將自身的管理目標(biāo)確定在增強(qiáng)對(duì)社會(huì)公眾需要的回應(yīng)之上。在公共服務(wù)時(shí)期，隨著公共部門角色更加清晰，作為公共利益的維護(hù)者和公民利益的服務(wù)者，公共行政更將運(yùn)行的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)放在了對(duì)公民利益和需求滿足之上，努力踐行“以人為本”的發(fā)展目標(biāo)。第二，組織的封閉管理到開放化、彈性化管理。早期公共行政將組織當(dāng)作一個(gè)封閉型的系統(tǒng)來(lái)管理，缺乏對(duì)組織與外在環(huán)境的關(guān)系研究，導(dǎo)致了公共行政發(fā)展無(wú)法適應(yīng)行政環(huán)境變革的要求，產(chǎn)生了大量的管理弊端。為了消除上述管理缺陷，隨后的公共管理和公共服務(wù)時(shí)期，公共組織便高度重視組織與外界環(huán)境交互關(guān)系的研究，努力實(shí)現(xiàn)彈性化管理。即一方面認(rèn)真研究環(huán)境變化的特點(diǎn)和規(guī)律，做到靈活、權(quán)變；另一方面，充分把握環(huán)境革新所帶來(lái)的機(jī)遇，能動(dòng)地加以改造，最終實(shí)現(xiàn)組織內(nèi)外的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)。第三，管理從無(wú)效走向高效。傳統(tǒng)公共行政打破了人治行政和經(jīng)驗(yàn)行政的枷鎖，極大地解放了生產(chǎn)力，顯著提高了管理效率。但隨著時(shí)代的發(fā)展，傳統(tǒng)公共行政的發(fā)展困境和現(xiàn)實(shí)缺陷日益顯現(xiàn)，對(duì)此必須有新的發(fā)展模式來(lái)修正和改造之，以管理自由化和市場(chǎng)化導(dǎo)向?yàn)樘卣鞯墓补芾磉\(yùn)動(dòng)應(yīng)運(yùn)而生。它直接瞄準(zhǔn)低效行政問(wèn)題，廣泛采用私營(yíng)部門的成功經(jīng)驗(yàn)和競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，以顧客為導(dǎo)向，通過(guò)重視管理結(jié)果和放松規(guī)制，最大限度革除了傳統(tǒng)公共行政的管理弊端。而公共服務(wù)理論在進(jìn)一步撥正公共管理發(fā)展方向的同時(shí)，承繼了公共管理的思路和方法，在政府設(shè)計(jì)上凸顯“小而能”的治理理念。在外部，政府組織合理劃清職能邊界，科學(xué)調(diào)整與市場(chǎng)、社會(huì)的互動(dòng)關(guān)系，采用市場(chǎng)控制和激勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)的方法，節(jié)約行政管理成本，提高管理效益。同時(shí)，政府支持社會(huì)力量增強(qiáng)自主治理能力，提高其公共服務(wù)的有效性。而在內(nèi)部，政府組織則合理確定行政編制，調(diào)整組織結(jié)構(gòu)，控制組織規(guī)模，健全制度機(jī)制，構(gòu)建權(quán)責(zé)體系，減少管理內(nèi)耗，改變傳統(tǒng)的過(guò)程控制導(dǎo)向?yàn)榻Y(jié)果控制導(dǎo)向，實(shí)行績(jī)效管理，從而持續(xù)提升公共服務(wù)的品質(zhì)和效率。

(三)法律領(lǐng)域

公共行政的發(fā)展從法律層面上而言，主要存在以下趨勢(shì)：第一，公共行政的法律理念經(jīng)歷了從管理論、控權(quán)論、平衡論乃至服務(wù)論的演進(jìn)歷程，這與行政環(huán)境的變遷和公共行政價(jià)值重心的轉(zhuǎn)變相伴而行。在工業(yè)社會(huì)時(shí)代背景下，從政治遮蔽下分立出來(lái)的行政，其最獨(dú)特的價(jià)值追求便是管理和執(zhí)行的高效。因此，如何切實(shí)保障行政權(quán)力的權(quán)威性和執(zhí)行力，就成了公共行政在法律層面上的主題，“保權(quán)”“管理”也成了公共行政的法律價(jià)值核心。而隨著社會(huì)事務(wù)日益復(fù)雜，世界各國(guó)普遍進(jìn)入了“行政國(guó)”的時(shí)代。行政權(quán)力的無(wú)限膨脹和無(wú)所不在，致使它在管理和應(yīng)對(duì)公共事務(wù)的同時(shí)，也時(shí)常侵犯著社會(huì)和公民的合法權(quán)益，成為公共行政演進(jìn)中的一把“雙刃劍”。為了防止行政權(quán)力的濫用，保證公民權(quán)利免受非法侵害，各國(guó)在立法和執(zhí)法中，普遍調(diào)整了法律理念，更多地強(qiáng)調(diào)用法律來(lái)規(guī)范和控制行政權(quán)力的行使與行政行為的實(shí)施，即從“保權(quán)論”轉(zhuǎn)向了“控權(quán)論”。但是，過(guò)分的控權(quán)又往往會(huì)使行政組織在公共管理中縮手縮腳，并且喪失積極管理和主動(dòng)行政的熱情。為此，各國(guó)政府又對(duì)公共行政的法律理念進(jìn)行了重塑，即公共行政一方面應(yīng)當(dāng)在立法上保證行政權(quán)力的權(quán)威性和執(zhí)行性，確保其有效地處理公共事務(wù)，保護(hù)公共利益；另一方面，國(guó)家應(yīng)采用法律的手段去規(guī)范、監(jiān)督行政權(quán)力合法而正當(dāng)?shù)匦惺梗苊庑姓?quán)力異化和無(wú)責(zé)任狀態(tài)的發(fā)生，從而在管理和控權(quán)的協(xié)調(diào)中實(shí)現(xiàn)價(jià)值平衡。公共服務(wù)理論提出后，使得公共組織最重要的職能落在了公共服務(wù)之上。因此，如何用法律的手段確保公共組織的行為最大限度地增進(jìn)公共利益，并且保障公民的參與和監(jiān)督權(quán)利，便自然成為了公共行政存在的合法性基礎(chǔ)，而“服務(wù)論”作為“平衡論”的升級(jí)又成了公共行政更高層次的法律價(jià)值。第二，公共行政主體多元化和管理手段多樣化的發(fā)展趨勢(shì)。傳統(tǒng)公共行政時(shí)期，由于行政環(huán)境單一和社會(huì)力量薄弱，政府在公共管理中成為核心的甚至是唯一的行政主體，它依托壟斷行政權(quán)力分配著社會(huì)集體的資源。此時(shí)的公共行政主要指國(guó)家行政，而所謂的法律規(guī)范也主要針對(duì)行政權(quán)力。伴隨著社會(huì)的進(jìn)步，政府所面對(duì)的行政環(huán)境日益復(fù)雜和多元，社會(huì)的不可治理性明顯增強(qiáng)。為了化解自身的治理危機(jī)，政府必須分放和讓渡相應(yīng)的行政權(quán)力，使公共服務(wù)回歸社會(huì)和市場(chǎng)，通過(guò)權(quán)力共享、責(zé)任共擔(dān)的方式，在合作治理基礎(chǔ)上有效地增進(jìn)公共利益。在上述背景下，治道發(fā)生了從單極統(tǒng)治向多元治理的重大變革，行政主體種類由此擴(kuò)大到了行政機(jī)關(guān)、社會(huì)組織和第三部門等。

社會(huì)力量日益走上了治理的前臺(tái)，填補(bǔ)著政府管理的缺位，并在與政府的合作中有效地回應(yīng)了公共需求。此外，公共行政在具體管理手段的選擇上也發(fā)生了重大的變化。傳統(tǒng)公共行政時(shí)期，在官僚體制的制約下，政府在行政事務(wù)的處理中往往強(qiáng)調(diào)命令服從、令行禁止，這反映在法律層面便集中表現(xiàn)為單方、強(qiáng)制、剛性的行政行為廣泛被運(yùn)用，如行政處罰、行政強(qiáng)制、行政許可、行政征收等。而到了公共管理和公共服務(wù)時(shí)期，社會(huì)力量日益崛起，公共行政價(jià)值目標(biāo)轉(zhuǎn)換，客觀上要求政府在行政行為的選擇上必須充分考慮民眾的權(quán)利參與和訴求表達(dá)，并盡可能在協(xié)調(diào)與合作的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)公共利益。因此，各國(guó)在公共管理的實(shí)踐中，政府都一改傳統(tǒng)的單向管制方式，而更多地引入了柔性的管理行為，如行政合同、行政指導(dǎo)、行政調(diào)解等，這些行為更加注重政府和公眾的合意與協(xié)作，既有助于政府更新治理理念，也有助于公眾對(duì)政府管理思路的理解和認(rèn)同，從而有效地實(shí)現(xiàn)了共贏。第三，公共行政在法律上經(jīng)歷了從神秘化向公開化的轉(zhuǎn)變過(guò)程。在公共行政早期，由于以官僚體制為主導(dǎo)，行政組織作為一個(gè)封閉的管理系統(tǒng)存在，其回應(yīng)力和透明度偏低；對(duì)于社會(huì)公眾而言，法律也沒(méi)有規(guī)定行政組織公開的義務(wù)。因此，社會(huì)公眾往往缺失實(shí)質(zhì)上的監(jiān)督權(quán)和知情權(quán)，行政管理活動(dòng)就是一個(gè)“黑箱”。而隨著公民社會(huì)的日益成熟和民主化進(jìn)程的推進(jìn)，權(quán)利制約權(quán)力的邏輯得以正確回歸，公共部門自覺(jué)接受公民的監(jiān)督已成為嚴(yán)格的法律義務(wù)。公民的監(jiān)督、建議、批評(píng)、表達(dá)等權(quán)利無(wú)論在實(shí)體上還是程序上都受到了法律的保護(hù)和確認(rèn)。各國(guó)的法律普遍規(guī)定，政府等公共部門在社會(huì)管理和公共服務(wù)中，必須將管理的事務(wù)、內(nèi)容、權(quán)限、過(guò)程、程序、信息等向社會(huì)公開并自覺(jué)地接受民眾的監(jiān)督和評(píng)判，從而確保公共管理在法治軌道上透明、責(zé)任化地運(yùn)行。

作者：黃建 單位：國(guó)家稅務(wù)總局黨校